ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 липня 2021 року
м. Київ
справа № 0940/2030/18
адміністративне провадження № К/9901/21949/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 0940/2030/18
за позовом Єврейської релігійної громади іудейського ортодоксального віросповідання до Коломийської міської ради Івано-Франківської області (далі - Коломийська міськрада) про визнання незаконним та скасування рішення від 06.09.2018 №2932-36/2018, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Коломийської міськради
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.07.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Пліша М.А., суддів Шинкар Т.І., Макарика В.Я.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 01.11.2018 Єврейська релігійна громада іудейського ортодоксального віросповідання (далі - Релігійна громада) звернулась до суду з позовом, у якому просила визнати незаконним та скасувати рішення Коломийської міськради від 06.09.2018 № 2932-36/2018 «Про внесення змін у рішення Коломийської міської ради від 11.08.1995 №86 та рішення Коломийської міської ради від 30.11.1999 №203».
Заявлені позовні вимоги Релігійна громада обґрунтовує тим, відповідачем протиправно, в порушення положень Конституції України та норм Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) внесенням оспорюваним рішенням зміни у рішення Коломийської міськради від 11.08.1995 №86 та від 30.11.1999 №203, шляхом зміни назви «меморіальне кладовище» на «меморіальний сквер» частини Коломийського міського скверу площею 1,4 га по вул. Чехова , погіршено існуюче становище Релігійної громади, обмежено права та інтереси громадян, які належать до національних меншин та реалізують свої спільні права через Релігійну громаду, зокрема надані Законом України від 25.06.1992 № 2494-XII «Про національні меншини в Україні», Декларацією прав національностей України від 01.11.1991 № 1771-XII, Рамковою конвенцією про захист національних меншин від 01.02.1995, ратифікованою Законом України від 09.12.1997 № 703/97-ВР «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин».
2. Івано-Франківський окружний адміністративний суд рішенням від 20.02.2019 відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 01.07.2019 скасував рішення суду першої інстанції, ухвалив нове рішення, яким задовольнив позовні вимоги.
4. 05.08.2019 Коломийська міськрада звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.07.2019, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20.02.2019 - залишити в силі.
5. Верховний Суд ухвалою від 12.08.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. У справі, яка розглядається суди встановили, що ухвалою Коломийської міськради від 29.03.1991 № 87 «Про земельну реформу» землі історико-культурного, рекреаційного і природоохоронного призначення віднесено до спеціального земельного фонду місцевого значення згідно із додатком №1, підпунктом «ж» пункту 1 якого до земель історико-культурного призначення віднесено місця єврейських поховань по вул. Радянській 1,2 га, по вул. 1 Травня -1,8 га, по вул. Лєрмонтова - 0,15 га.
Пунктом 9 рішенням Коломийської міськради від 11.09.1995 №86 «Про надання земельних ділянок підприємствам і організаціям міста» визначено частину міського скверу площею 1,4 га по вулиці Чехова територією меморіального кладовища та надано Коломийській єврейській релігійній громаді іудейського ортодоксального віросповідання дозвіл розробити проект впорядкування території меморіального кладовища.
Рішенням Коломийської міськради від 30.11.1999 №203 за результатами розгляду клопотання Релігійної громади про вирішення питання відводу землі під територію стародавніх Єврейських кладовищ в історичних межах, які існували до 1940 року, та приймаючи до уваги містобудівну ситуацію, яка склалася в м. Коломия на листопад 1999 року і враховуючи, що землі, зазначені в клопотанні не є вільними, Коломийська міськрада вирішила визнати за Єврейськими кладовищами в м. Коломиї землі в межах, зазначених в рішеннях міської ради від 29.03.1991 №87 та від 11.08.1995 №86. Встановлено, що земля територій Єврейських кладовищ перебуває у комунальній власності м. Коломиї без права нових захоронень.
06.09.2018 рішенням Коломийської міськради №2932-36/2018 внесено зміни у пункт 9 рішення Коломийської міськради від 11.08.1995 №86, викладено його в новій редакції, згідно з якою визначено частину скверу площею 1,4 га по вулиці Антона Чехова територією меморіального скверу та доручено управлінню комунального господарства розробити проект благоустрою меморіального скверу з подальшим внесенням на розгляд архітектурно-містобудівної ради при відділі архітектури та містобудування міської ради та сесії міської ради. Встановлено термін розроблення проекту благоустрою 6 місяців.
Крім того, вищевказаним рішенням Коломийської міськради від 06.09.2018 внесено зміни до рішення цієї ради від 30.11.1999 №203, якими пункти 1, 2 та 3 викладено в новій редакції, а саме: визнано меморіальними скверами в м. Коломиї території єврейських поховань в межах, зазначених в рішеннях міської ради від 29.03.1991 №87 (пункт «ж» додатку 1) та від 11.08.1995 №86. Встановлено, що територія меморіальних скверів перебуває у комунальній власності міста Коломиї та може використовуватися виключно у межах законів України щодо подібних об`єктів.
Не погоджуючись із таким рішенням відповідача Релігійна громада звернулась до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що оспорюване у цій справі рішення Коломийської міськради від 06.09.2018 № 2932-36/2018 про внесення змін у рішення Коломийської міськради від 11.08.1995 №86 та рішення Коломийської міськради від 30.11.1999 №203 прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, оскільки позивач не реалізував рішення Коломийської міськради від 11.08.1995 № 86 в частині отриманого дозволу на розробку проекту впорядкування території меморіального кладовища, відтак правовідносини, що пов`язані з реалізацією суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів позивача на розробку такого проекту не виникли.
8. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, виходив із того, що кладовище з урахуванням положень статті 13 Закону України від 06.09.2005 № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (далі - Закон № 2807-IV) є об`єктом благоустрою, а оскаржуваним рішенням відповідач, вносячи зміни у попередні рішення, змінив правовий статус такого об`єкта не зважаючи на те, що позивачем реалізовані рішення від 11.09.1995 №86 «Про надання земельних ділянок підприємствам і організаціям міста» та №203 від 30.11.1999 «Про питання відводу землі під стародавні єврейські кладовища».
9. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що територія, щодо якої ухвалено оспорюване у цій справі рішення, ніколи не мала правового статусу «кладовища». Ця земельна ділянка віднесена до територій зелених насаджень загального користування відповідно до всієї містобудівної документації міста Коломия. При цьому, відповідач вказує на те, що рішення Коломийської міськради, яким надавався дозвіл Релігійній громаді на розроблення проекту впорядкування території меморіального кладовища, не реалізовано позивачем.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України [(далі - КАС України); в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі» (далі - Закон № 460-IX )], колегія суддів виходить із такого.
11. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).
13. Пунктами 34 та 44 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР до виключної компетенції пленарних засідань сільських, селищних, міських рад віднесено вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту.
14. У справі, яка розглядається суди встановили, що міський сквер на території якого знаходиться єврейські поховання щодо яких виник спір у цій справі належить до земель історико-культурного призначення.
15. Законом, який визначає правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини є Закон України від 16.11.1992 № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон № 2780-XII).
16. Реалізація містобудівної документації полягає у впровадженні рішень відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування при плануванні відповідних територій, комплексній забудові та реконструкції населених пунктів, проектуванні та будівництві об`єктів житлово-цивільного і виробничого призначення, систем транспортного та інженерного забезпечення, впорядкуванні і благоустрої територій (стаття 18 Закону № 2780-XII).
17. Частиною другою статті 22 Закону № 2807-IV встановлено, що проектування, будівництво та реконструкція об`єктів комплексного благоустрою здійснюються на основі генерального плану населеного пункту, комплексних транспортних схем та схем організації дорожнього руху, детальних планів територій, планів червоних ліній з урахуванням природно-кліматичних умов і містобудівних особливостей населеного пункту, експлуатаційних, протипожежних, екологічних та санітарних норм і правил, умов безпеки руху транспорту та пішоходів, етапності будівництва, реконструкції і капітального ремонту.
18. Містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій [пункт 7 частини першої статті 1 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закону №3038-VI)].
19. Частина третя статті 19 Закону №3038-VI встановлює, що на підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.
20. Частина четверта цієї статті Закону №3038-VI передбачає, що детальний план території визначає порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі.
21. Законом, який визначає загальні правові засади здійснення в Україні діяльності з поховання померлих, регулює відносини, що виникають після смерті (загибелі) особи, щодо проведення процедури поховання, а також встановлює гарантії належного ставлення до тіла (останків, праху) померлого та збереження місця поховання є Закон України від 10.07.2003 № 1102-IV «Про поховання та похоронну справу» (далі - Закон № 1102-IV).
22. Стаття 23 Закону № 1102-IV (у редакції, яка діяла на час виникнення спірних відносин) передбачає, що для розміщення місця поховання рішенням уповноваженого органу в установленому законом порядку відповідному спеціалізованому комунальному підприємству, установі, організації в постійне користування надається земельна ділянка.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад забезпечують планування та впорядкування території місць поховання згідно з генеральними планами забудови відповідних населених пунктів та іншої містобудівної документації з дотриманням обов`язкових містобудівних, екологічних та санітарно-гігієнічних вимог.
Рішенням виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у місцях поховання можуть бути відведені сектори для почесних поховань, поховання померлих (загиблих) військовослужбовців (сектори військових поховань), а також сектори для поховання померлих за національною чи релігійною ознакою.
Для почесних поховань органи місцевого самоврядування можуть відводити земельні ділянки поза територією місць поховання, на яких створюються меморіальні бульвари, сквери, парки і кургани Слави.
23. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що законодавством передбачена можливість функціонування почесних поховань поза територією місць поховання тільки на земельних ділянках, на яких органами місцевого самоврядування створюються меморіальні бульвари, сквери, парки і кургани Слави. При цьому положення Закону № 1102-IV не містять поняття «меморіальне кладовище», а містить поняття, зокрема «меморіального скверу».
24. У зв`язку з цим, визначення відповідачем частини міського скверу, де розміщені єврейські поховання меморіальним сквером, у тому числі й для забезпечення збереження місць поховань, є правомірним та таким, що вчинене на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
25. Щодо внесення змін оспорюваним рішенням Коломийської міськради у її ж рішення від 11.08.1995 №86 в частині, що стосується надання дозволу на розробку проекту благоустрою та впорядкування території, колегія суддів вважає за необхідне вказати на таке.
26. Так, рішенням відповідача від 11.08.1995 №86 позивачу надано дозвіл на розробку проекту впорядкування території меморіального кладовища.
27. У свою чергу оспорюваним у цій справі рішенням відповідача доручено управлінню комунального господарства розробити проект благоустрою меморіального скверу з подальшим внесення на розгляд архітектурно-містобудівної ради при відділі архітектури та містобудування міської ради та сесії міської ради, встановивши термін розроблення проекту благоустрою 6 місяців.
28. Колегія суддів наголошує на тому, що у рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
29. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
30. Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
31. Ухвалюючи у цій справі рішення по суті позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив із того, що позивачем реалізовано рішення відповідача від 11.09.1995 №86 «Про надання земельних ділянок підприємствам і організаціям міста» та від 30.11.1999 №203 «Про питання відводу землі під стародавні єврейські кладовища» шляхом розроблення проекту впорядкування території.
32. Колегія суддів зазначає, що згідно із статтею 25 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» проекти впорядкування території населених пунктів належить до документації із землеустрою.
33. У свою чергу проекти землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів погоджуються в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, та затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами.
34. При цьому, колегія суддів зазначає, що вся територія міського скверу по вул. Чехова згідно із містобудівною документацією віднесена до територій зелених насаджень загального користування.
35. Згідно із підпунктом «а» пункту 12 статті 13 Закону № 2807-IV об`єктами у сфері благоустрою є парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам`ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики.
36. Згідно зі статтею 35 Закону № 2807-IV технічна документація з питань благоустрою територій населених пунктів (проекти, схеми, карти, атласи тощо) розробляється з метою здійснення комплексу заходів з благоустрою територій, окремих об`єктів благоустрою, їх частин і може бути включена до правил благоустрою території відповідного населеного пункту.
Технічна документація з питань благоустрою населених пунктів погоджується в установленому порядку та затверджується її замовником.
37. Виходячи з наведеного, на думку колегії суддів визначальним для висновку про реалізацію позивачем рішенням відповідача від 11.08.1995 №86 про надання дозволу на розробку проекту впорядкування території є встановлення факту його погодження та затвердження в установленому законом порядку.
38. Судами попередніх інстанцій не встановлено чи була розроблена, погоджена та затверджена технічна документація дозвіл на розроблення якої надане згаданим вище рішенням відповідача.
39. Таким чином Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасних висновків щодо суті позовних вимог. Судами не досліджено ряд обставин, які мають визначальне значення для вирішення спору, зокрема правовий статус дозволу на розробку проекту впорядкування території, наданого позивачу та доручення на розробку проекту благоустрою меморіального скверу, наданого управлінню комунального господарства Коломийської міськради, підстав їх прийняття та правовідносин, які виникли на підставі таких рішень суб`єкта владних повноважень.
40. Зазначені недоліки не можуть бути усунені в межах касаційного провадження.
41. Колегія суддів зазначає, що вимоги положень частини четвертої статті 9 КАС України зобов`язують суд до активної ролі в судовому процесі, в тому числі до офіційного з`ясування всіх обставин справи і у відповідних випадках до витребування тих доказів, яких, на думку суду, не вистачає для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.
42. За змістом частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
43. Без дослідження та з`ясування наведених вище обставин, ухвалені у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, відповідно до вимог статті 242 КАС України.
44. За правилами частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
45. Відповідно до частини четвертої наведеної статті справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
46. Верховний Суд позбавлений процесуальної можливості встановлювати обставини, давати оцінку доказам, а відтак позбавлений можливості постановити рішення у справі у зв`язку з неповним встановленням обставин справи, у зв`язку із чим постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
На підставі викладеного, керуючись статтями 341 345 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Коломийської міської ради Івано-Франківської області задовольнити частково.
Скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 20.02.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.07.2019, а справу № 0940/2030/18 за позовом Єврейської релігійної громади іудейського ортодоксального віросповідання до Коломийської міської ради Івано-Франківської області про визнання незаконним та скасування рішення, - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик