ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 листопада 2024 року
м. Київ
справа № 120/562/21-а
адміністративне провадження № К/990/13106/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу керівника Вінницької обласної прокуратури
на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2022 (головуючий суддя Мацький Є.М., судді Залімський І.Г., Сушко О.О.)
у справі № 120/562/21-а
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держегеокадастру у Вінницькій області
про визнання протиправним та скасування наказу,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Головного управління Держегеокадастру у Вінницькій області, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області від 22.12.2020 № 2-17119/15-20-СГ щодо відмови ОСОБА_1 у надані дозволу на розроблення документації із землеустрою;
- зобов`язати надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою.
2. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 20.04.2021 адміністративний позов задоволено.
3. Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2022 апеляційну скаргу Вінницької обласної прокуратури на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 20.04.2021 повернуто особі, яка її подала.
4. Ухвалюючи рішення про повернення апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у цій справі належним чином не обґрунтовано необхідність захисту інтересів держави саме Вінницькою обласною прокуратурою та неможливості звернення до суду з апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області. Апеляційний суд зазначив, що сам лише факт неоскарження судового рішення не є достатньою підставою для звернення прокурора з апеляційною скаргою замість компетентного органу.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Керівник Вінницької обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2022, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
5.1. Підставою для відкриття касаційного провадження у справі стало неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Прокурор зазначив, що судом апеляційної інстанції не були враховані висновки Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема у справах №912/2385/18, №805/430/18, №910/18283/17, №562/3535/18, №181/1229/19, №219/49/20, №207/4039/18, №461/5311/17, №225/5271/18 щодо наявності обставин та підстав, за якими прокурор уповноважений здійснювати захист інтересів держави в суді через уповноважені державою органи у спірних правовідносинах.
5.2. Скаржник зазначає про те, що Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області понад 11 місяців не оскаржувало рішення суду першої інстанції, яке на думку прокуратури є незаконним. Орган прокуратури вважає, що бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області полягає в неоскарженні рішення суду та небажанні захистити інтереси держави в судовому порядку, що у свою чергу свідчить про наявність підстав для вступу прокурора у цю справу шляхом апеляційного оскарження судового рішення
5.3. Керівник Вінницької обласної прокуратури також у касаційній скарзі просить передати справу на розгляд Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду з огляду на неоднозначну позицію колегій суддів судових палат щодо застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, застосованої у рішенні суду від 11.11.2021 у справі №160/8411/20.
5.4. Суди не надали належної оцінки цій обставині, а тому дійшли помилкових висновків про відсутність у прокурора повноважень на звернення до суду
6. Відзив на касаційну скаргу від ОСОБА_1 не надходило.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Питанням, яке слід вирішити у межах касаційного перегляду, є право звернення прокурора до суду з апеляційною скаргою.
9. Відповідно до частини 3 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
10. У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
11. Відповідно до частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
12. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
13. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
14. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99).
15. Ці висновки Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене цим Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, застосованого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
16. Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
17. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.09.2019 у справі № 815/724/15, від 28.01.2021 у справі № 380/3398/20, від 05.10.2021 у справі № 380/2266/21, від 02.12.2021 у справі № 320/10736/20, від 23.12.2021 у справі № 0440/6596/18, від 04.11.2022 у справі № 420/18905/21, від 01.12.2022 у справі № 360/4969/21 та від 14.02.2023 у справі № 580/1374/22.
18. Згідно з частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
19. Відповідно до частини 4 статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
20. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
21. З оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції вбачається, що підставою для повернення апеляційної скарги слугувало те, що прокурор належним чином не обґрунтував необхідність захисту інтересів держави та неможливість звернення ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області з апеляційною скаргою. Поряд з цим, апеляційна інстанція зазначила, що самий лише факт неоскарження судового рішення не є достатньою підставою для звернення прокурора з апеляційною скаргою замість компетентного органу.
22. Верховний Суд зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у справі №903/129/18 (постанова від 15.10.2019) при вирішенні питання права звернення прокурора з позовом у випадку, коли суб`єкт владних повноважень не вживав заходів щодо повернення земельної ділянки у зв`язку з відсутністю коштів для сплати судового збору, дійшов таких висновків:
«Велика Палата Верховного Суду зазначає, що незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи Городищенської сільської ради Луцького району Волинської області про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади с. Городище та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.»
23. Згодом, з метою урегулювання розбіжності у правових позиціях, викладених Великою Палатою Верховного Суду, Касаційним господарським судом та Касаційним адміністративним судом, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 дійшла висновків, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
24. В аспекті зазначених висновків Великої Палати Верховного Суду, які є обов`язковими для врахування у подібних правовідносинах як судами апеляційної інстанції, так і Касаційним адміністративним судом, колегія суддів касаційної інстанції звертає увагу, що прокурор у своїй апеляційній скарзі вказував на те, що двічі звертався до ГУ Держгеокадастру у Вінницькій області з метою отримання інформації про оскарження рішення суду першої інстанції у цій справі, проте відповідач у відповідь зазначав, що не оскаржував та не має наміру оскаржувати судове рішення. За твердженням прокурора відповідач не вживав заходів щодо оскарження судового рішення понад 11 місяців. Скаржник до апеляційної скарги додавав відповідне листування з відповідачем, в якому, серед іншого, вказувалось і про відсутність у органу Держгеокадастру коштів для сплати судового збору, чим і пояснювалось неоскарження судового рішення.
25. Одночасно з цим, ці доводи апеляційної скарги та відповідні докази Сьомим апеляційним адміністративним судом не оцінювались і не досліджувались у своєму взаємозв`язку з іншими аргументами скаржника, що свідчить про передчасність висновків суду апеляційної інстанції про недоведеність необхідності захисту інтересів держави прокурором.
26. Суд апеляційної інстанції не дотримався вимог, встановлених статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» в частині визначення права звернення прокурора до суду з апеляційною скаргою для захисту інтересів держави та наявності підстав для такого захисту, тим самим передчасно повернув апеляційну скаргу прокурора.
27. У свою чергу порушення вищезазначених норм процесуального права призвело до постановлення незаконної ухвали судом апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
28. Відповідно частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
29. З огляду на викладене, Верховний Суд встановив порушення норм процесуального права, що є підставою для задоволення касаційної скарги та скасування оскаржуваного судового рішення із направленням справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
30. Суд відхиляє клопотання прокурора щодо передачі справи на розгляд Об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду з метою відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, застосованої у рішенні суду від 11.11.2021 у справі №160/8411/20, на тій підставі, що Велика Палата Верховного Суду вже викладала правову позицію у справах №903/129/18 та №912/2385/18, якою вирішується спірне питання у справі №120/562/21.
Керуючись статтями 343 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу керівника Вінницької обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 25.04.2022 скасувати, а справу №120/562/21-а направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.
Суддя - доповідач В.М. Шарапа
Судді А.А. Єзеров
С.М. Чиркін