№ 120/5760/21-а

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 лютого 2024 року

м. Київ

справа № 120/5760/21-а

адміністративне провадження № К/990/13537/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Чиркіна С.М.,

суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року (головуючий суддя Чернюк А.Ю.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2022 року (головуючий суддя Залімський І.Г., судді: Сушко О.О., Гонтарук В.М.) у справі № 120/5760/21-а за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання протиправним рішення та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

У 2021 році ОСОБА_1 (далі також позивачка) звернулася до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області (далі також відповідач), в якому просила:

визнати протиправним та скасувати рішення державного кадастрового реєстратора Відділу у м. Вінниці Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області Захаревич О.С. від 04.02.2021 № РВ-0501959212021, яким відмовлено позивачці у внесенні змін до відомостей Державного земельного кадастру та Поземельної книги;

зобов`язати державного кадастрового реєстратора Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області внести зміни до відомостей Державного земельного кадастру про зміну виду використання земельної ділянки (в межах однієї категорії земель «Землі житлової та громадської забудови») з кадастровим номером 0510136600:02:051:0036 (місце розташування: АДРЕСА_1 ), яка належить позивачці на праві приватної власності, з «Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» на «Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови», змінивши код КВЦПЗ з « 02.01» на « 03.15», та до відомостей Поземельної книги.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2022 року, у задоволенні позову відмовлено.

19 квітня 2022 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивачки на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2022 року у справі № 120/5760/21-а.

Ухвалою Верховного Суду від 15 червня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

Відповідач правом надання відзиву на касаційну скаргу не скористався, що не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.

Від позивачки надходили клопотання про прискорення розгляду справи, в яких, серед іншого, зазначено про необхідність врахування правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 09 червня 2022 року у справі № 460/2596/20.

Ухвалою Верховного Суду від 21 лютого 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позовні вимоги мотивовані протиправністю рішення державного кадастрового реєстратора Відділу у м. Вінниці Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області Захаревич О.С. від 04 лютого 2021 року № РВ-0501959212021 про відмову позивачці у внесенні змін до відомостей Державного земельного кадастру та Поземельної книги.

Не погоджуючись із вказаним рішенням відповідача, з метою зобов`язання державного кадастрового реєстратора Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області вчинити певні дії, позивачка звернулась до суду з позовом.

У відзиві на позов відповідач наголосив, що зміна виду використання земельної ділянки (в межах однієї категорії та цільового призначення), яка належить особі на праві приватної власності можлива лише у визначеному законом порядку.

Проте на цей час порядок вказаної зміни не врегульовано земельним законодавством України.

На переконання відповідача, підстави визнання спірного рішення протиправним відсутні, уповноважена особа при прийнятті оскарженого рішення діяла відно до порядку та у спосіб визначений законодавством, тому просить відмовити в задоволенні позову повністю.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій на підставі інформації, зазначеної у витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, встановлено, що 22 липня 2011 року зареєстровано земельну ділянку з кадастровим номером: 0510136600:02:051:0036, площею 0.0678 га, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 , цільове призначення - 02.01 «Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), вид використання - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, категорія земель - землі житлової та громадської забудови.

Власницею вказаної земельної ділянки з кадастровим номером: 0510136600:02:051:0036 є ОСОБА_1 .

25 січня 2021 року ОСОБА_1 звернулася до територіального органу Держгеокадастру у Вінницькій області із заявою про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру про зміну виду використання земельної ділянки з кадастровим номером 0510136600:02:051:0036, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 та належить їй на праві приватної власності, з «Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» на «Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови», змінивши код КВЦПЗ з « 02.01» на « 03.15», та про внесення відповідних змін до відомостей Поземельної книги.

04 лютого 2021 року Державний кадастровий реєстратор Відділу у м. Вінниці Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області Захаревич О.С. прийняв рішення № РВ-0501959212021 про відмову позивачці у внесенні вищевказаних відомостей до Державного земельного кадастру та Поземельної книги, у зв`язку із ненаданням заявником документів у повному обсязі, а саме рішення уповноваженого органу щодо зміни виду використання земельної ділянки.

09 березня 2021 року представником позивача оскаржено вищезазначене рішення до територіального органу Держгеокадастру - Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області.

Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області листом від 24 березня 2021 року № 0-2-0.2-2856/2-21 відмовило в задоволенні поданої скарги.

Не погоджуючись із рішенням відповідача від 04 лютого 2021 року № РВ-0501959212021, позивач звернулась до суду

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що зміна використання земельної ділянки з виду «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд» на вид використання «для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови», як того просить позивачка, призводить до зміни цільового призначення земельної ділянки.

Суди дійшли висновку, що зміна цільового призначення земельної ділянки здійснюється за проектами землеустрою щодо її відведення, проте відсутність відповідного проекту унеможливлює зміну виду використання земельної ділянки.

Такого висновку суди попередніх інстанцій дійшли, у тому числі, з урахуванням правової позиції, сформованої Верховним Судом у постанові від 26 травня 2021 року у справі № 813/2650/18.

Водночас суди вважали недоцільним застосовувати практику Верховного Суду, сформовану у постанові від 10 жовтня 2018 року у справі № 357/4277/17, від 31 липня 2019 року у справі № 806/5308/15, від 24 березня 2020 року у справі № 640/13670/19, від 14 липня 2020 року у справі № 916/1998/19.

Суди відхилили покликання позивачки на приписи частини п`ятої статті 20 Земельного кодексу України (далі також ЗК України) щодо наявності у останнього права самостійно визначати в межах відповідної категорії вид використання земельної ділянки з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою, оскільки поняття виду використання чинне законодавство не встановлює.

Також суди попередніх інстанцій наголосили, що Законом України від 17.06.2020 № 711-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель» (далі також № 711-ІХ), який набув чинності 24.07.2021 року, статтю 20 ЗК України викладено у новій редакції, відповідно до якої поняття виду використання земельної ділянки відсутнє.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

В касаційній скарзі позивачка зазначила, що судами попередніх інстанцій норми матеріального та процесуального права були застосовані без урахування висновків у подібних правовідносинах, сформованих у постановах Верховного Суду, а саме: від 10 жовтня 2018 року у справі № 357/4277/17, від 31 липня 2019 року у справі № 806/5308/15, від 24 червня 2022 року у справі № 640/13670/19 та від 14 липня 2022 року у справі № 916/1998/19.

На думку скаржниці, судами першої та апеляційної інстанцій помилково встановлено, що зміна використання земельної ділянки з виду «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд» на вид використання «для обслуговування офісно-складських приміщень», як того просить позивач, призводить до зміни цільового призначення земельної ділянки.

Водночас стверджує, що вона не зверталася до відповідача з проханням провести таку зміну.

Також зазначає, що застосування судами передніх інстанцій висновків Верховного Суду, сформованих у постановах від 04 липня 2018 року у справі № 826/8492/17, від 08 травня 2018 року у справі № 521/4789/17, від 26 травня 2021 року у справі № 813/2650/18 є хибним, оскільки, на думку позивачки, обставини у цих справах не є подібними.

На думку позивачки, суди попередніх інстанцій не в повному обсязі з`ясували всі обставини, що мають значення для вирішення спору, внаслідок чого висновки судів не відповідають обставинам справи.

Позивачка стверджує, що судами невірно застосований Закон № 711-IX. Наголошує, що станом на 04 лютого 2021 року (час прийняття оскарженого рішення), зазначений закон ще не діяв, оскільки набрав чинності лише 24 липня 2021 року.

З огляду на зазначене вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій застосували закон, який не підлягав застосуванню.

На думку скаржниці, діючим на час виникнення спірних правовідносин законодавством було передбачено, що для внесення до Державного земельного кадастру відомостей про зміну виду використання земельної ділянки в межах земель певної категорії, власником чи користувачем земельної ділянки до відповідного територіального органу Держгеокадастру необхідно було подати лише заяву встановленого зразка.

Позивачка вважає, що Закон України «Про Державний земельний кадастр» та Порядок ведення Державного земельного кадастру, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051, не передбачали в такому випадку розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

Відповідач у справі є суб`єктом владних повноважень, який згідно із статтею 19 Конституції України зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Колегія суддів враховує, що згідно із статтею 1 ЗК України земля є основним національним багатством та перебуває під особливою охороною держави.

Використання власності на землю не може завдавати шкоди правам і свободам громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.

За приписами статті 2 ЗК України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею.

Відповідно до статті 3 ЗК України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Спірні правовідносини регулюються ЗК України, Законом України від 7 липня 2011 року № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» (далі також Закон № 3613-VI), Законом України 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі також Закон № 858-IV), а також постановою КМУ № 1051 від 17 жовтня 2012 року «Про затвердження Порядку ведення Державного земельного кадастру» (далі також Порядок № 1051).

Отже при вирішені цього спору необхідно враховувати комплекс законодавства, яке регламентує ці правовідносини у його взаємопов`язаності.

Так, стаття 19 ЗК України визначає, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

За змістом цієї норми категорії визначають саме основне цільове призначення землі.

Згідно із частиною 1 статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

За приписами частини 2 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Згідно із частиною 3 цієї статті зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок.

Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться:

щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, - сільською, селищною, міською радою;

щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, - районною державною адміністрацією, а щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, що не входять до території району, або в разі якщо районна державна адміністрація не утворена, - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування на його розроблення.

Водночас згідно з абзацом першим частини 5 статті 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Отже, одним із ключових питань цієї справи є визначення співвідношення та пріоритету застосування передбаченої ініціативи та права власника земельної ділянки щодо визначення виду її використання в межах категорії з умовами їх реалізації.

В контексті предмету спору, наведені положення ЗК України свідчать, що наміри щодо використання земельної ділянки в межах певної категорії земель мають відповідати містобудівній документації та документації із землеустрою.

Водночас колегія суддів враховує, що згідно статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.

Верховний Суд наголошує, що в постанові Верховного Суду від 20 липня 2022 року у справі № 640/18400/18 сформовано такі висновки:

«наміри щодо використання земельної ділянки в межах певної категорії земель мають відповідати містобудівній документації та документації із землеустрою. Водночас, забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства, що визначено статтею 24 Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності»».

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 23 грудня 2019 року у справі № 813/2946/17 та в подальшому підтриманий в постанові Верховного Суду від 04 серпня 2022 року у справі № 640/13670/19.

Також Верховний Суд враховує, що статтею 373 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачено зокрема, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.

Згідно зі положеннями статті 375 ЦК України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.

Отже, зміст наведених норм права свідчить про те, що обов`язковими ознаками права власності на землю є володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою відповідно до закону і використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.

Право власника на забудову на своїй земельній ділянці здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

Цей висновок узгоджується з правовою позицією, яка міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 16 липня 2019 року у справі № 520/8970/18.

Водночас Закон № 858-IV визначає правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою і спрямований на регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування.

Відповідно до статті 1 Закону № 858-IV землеустрій це сукупність соціально-економічних та екологічних заходів, спрямованих на регулювання земельних відносин та раціональну організацію території адміністративно-територіальних одиниць, суб`єктів господарювання, що здійснюються під впливом суспільно-виробничих відносин і розвитку продуктивних сил.

Також зазначена стаття визначає, що цільове призначення земельної ділянки це використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Отже, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.

Зазначений висновок сформований в постанові Верховного Суду від 14 листопада 2019 року у справі № 344/10412/16-а.

За приписами статті 2 Закону № 858-IV землеустрій забезпечує, у тому числі (…) реалізацію державної політики щодо використання та охорони земель, здійснення земельної реформи, вдосконалення земельних відносин, наукове обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, формування раціональної системи землеволодіння і землекористування, створення екологічно сталих агроландшафтів тощо.

Згідно із статтею 50 Закону № 858-IV проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється у разі формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання) або зміни цільового призначення земельної ділянки.

Частиною 1 статті 193 ЗК України визначено, що державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах кордонів України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.

Своєю чергою, Закон № 3613-VI установлює правові, економічні та організаційні основи діяльності у сфері Державного земельного кадастру.

Відповідно до статті 1 Закону № 3613-VI Державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами;

Статтею 15 Закону № 3613-VI визначено перелік відомостей про земельну ділянку, які включаються до Державного земельного кадастру, зокрема, цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель).

Згідно із статтею 20 Закон № 3613-VI відомості Державного земельного кадастру є офіційними.

Внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру є обов`язковим.

Пунктом «б» частини 2 статті 21 Закон № 3613-VI передбачено, що відомості про цільове призначення земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру щодо виду використання земельної ділянки в межах певної категорії земель:

на підставі відповідної документації із землеустрою, яка розробляється при формуванні земельних ділянок, - щодо земельних ділянок, які формуються;

на підставі письмової заяви власника (користувача) земельної ділянки державної чи комунальної власності, - у разі зміни виду використання земельної ділянки (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони);

на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яким передбачена зміна її цільового призначення.

Отже, за змістом статей 15, 21 Закону України № 3613-VI відомості про цільове призначення земельних ділянок вносяться до Державного земельного кадастру щодо категорії земель та виду використання земельної ділянки в межах певної категорії земель.

За такого правового регулювання, наведені норми Закону України № 3613-VI визначають у тому числі (…) процедуру та підстави зміни виду використання земельної ділянки в межах певної категорії земель з урахуванням умов, визначених ЗК України.

Згідно із частиною 3 статті 5 Закону № 3613-VI порядок ведення Державного земельного кадастру визначається Кабінетом Міністрів України відповідно до вимог цього Закону.

Своєю чергою, 17 жовтня 2012 року, на виконання вимог частини третьої статті 5 Закону України «Про Державний земельний кадастр», Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 1051, якою затверджений Порядок ведення Державного земельного кадастру.

Пунктом 69 Порядку № 1051 визначено, що внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру здійснюється за заявою згідно з додатком 12 замовника документації із землеустрою та оцінки земель або її розробника від імені замовника, якщо це передбачено договором на виконання відповідних робіт.

Заява разом з документацією із землеустрою або оцінки земель, електронним документом та іншими документами, зазначеними у пунктах 91-137 цього Порядку, подається заявником Державному кадастровому реєстраторові особисто або надсилається рекомендованим листом з описом вкладення та повідомленням про вручення.

Статтею 50 Закону № 858-IV передбачено, що до документації із землеустрою належить також проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який, зокрема, необхідний у випадку зміни цільового призначення земельної ділянки.

Відповідно до частини 1 пункту 70 Порядку № 1051 державний кадастровий реєстратор у момент надходження до нього заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру разом з документами, зазначеними у пункті 69 цього Порядку, перевіряє у тому числі (…) наявність повного пакета документів, необхідних для внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру.

Згідно із частиною 2 пункту 70 Порядку № 1051, у разі, подання заявником не повного пакета документів Державний кадастровий реєстратор відмовляє такій особі у прийнятті заяви безпосередньо у момент її подання або у день надходження рекомендованим листом зазначених документів за формою згідно з додатком 13 із зазначенням рекомендацій щодо усунення причин, що є підставою для такої відмови.

Саме «відсутність повного пакету документів» зазначена в якості підстави для прийняття оскарженого рішення.

За такого правового регулювання спірних правовідносин, колегія суддів наголошує, що цільове призначення конкретної земельної ділянки формується на підставі проекту землеустрою та фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.

Водночас, за приписами пункту 6 Порядку № 1051 до повноважень державних кадастрових реєстраторів Держгеокадастру та державних кадастрових реєстраторів його територіальних органів у тому числі (…) належать внесення до Державного земельного кадастру:

відомостей (змін до них) або надання відмови у їх внесенні про:

землі в межах державного кордону, території адміністративно-територіальних одиниць (Автономної Республіки Крим, областей, мм. Києва і Севастополя, районів, міст, селищ, сіл, районів у містах);

земельні ділянки (їх частини), розташовані в межах району, міста республіканського (Автономної Республіки Крим) чи обласного значення, районів у мм. Києві і Севастополі, а також міст, селищ, сіл, розташованих у їх межах;

інші об`єкти Державного земельного кадастру, розташовані за межами адміністративно-територіальних одиниць.

Колегія суддів враховує, що на момент виникнення спірних правовідносин у Державному земельному кадастрі щодо зазначеної земельної ділянки містилась інформація про цільове призначення земельної ділянки, а саме «Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)», код 02.01.

Також судами встановлено, що позивачка звернулася до відповідача із заявою про внесення змін до Державного земельного кадастру, саме з коду 02.01 «Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» на код 03.15 «Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови», змінивши код КВЦПЗ.

В цьому контексті Верховний Суд додатково наголошує, що наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23 липня 2010 року № 548 затверджено Класифікацію видів цільового призначення земель (далі Наказ № 548).

Згідно із пунктами 1.1 та 1.2 Наказу № 548 класифікація видів цільового призначення земель (далі - КВЦПЗ) розроблена відповідно до Земельного кодексу України, Закону України «Про землеустрій» та Положення про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 березня 2008 року № 224.

Код та цільове призначення земель застосовуються для забезпечення обліку земельних ділянок за видами цільового призначення у державному земельному кадастрі.

Відповідно до пункту 1.3 Наказу № 548, КВЦПЗ застосовується для використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, організаціями, підприємствами, установами для ведення обліку земель та формування звітності із земельних ресурсів.

За приписами пункту 1.4 Наказу № 548, КВЦПЗ визначає поділ земель на окремі види цільового призначення земель, які характеризуються власним правовим режимом, екосистемними функціями, типами забудови, типами особливо цінних об`єктів.

Розділом II Наказу № 548 визначено класифікацію видів цільового призначення земель, серед яких у секції «В» зазначено, що землі житлової забудови - це землі, які використовуються для розміщення житлової забудови (житлові будинки, гуртожитки, господарські будівлі та інше); землі, які використовуються для розміщення гаражного будівництва.

Код « 02.01» розділу II Наказу № 548 передбачає цільове призначення земельної ділянки «Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» Саме з таким цільовим призначенням зареєстрована земельна ділянка, що належить позивачці.

Водночас розділом III Наказу № 548 визначено класифікацію видів цільового призначення земель, серед яких у секції «B» визначені «Землі громадської забудови» (землі, які використовуються для розміщення громадських будівель і споруд (готелів, офісних будівель, торговельних будівель, для публічних виступів, для музеїв та бібліотек, для навчальних та дослідних закладів, для лікарень та оздоровчих закладів), інших об`єктів загального користування).

В розділі III Наказу № 548 у секції «В» за кодом « 03.15» (код, на який просить змінити) зазначено «Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови».

Отже вказані види цільового призначення земельної ділянки передбачають різні види забудови.

Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суд, яка міститься, зокрема, у постановах від 23 грудня 2019 року у справі № 813/2946/17 та від 15 липня 2020 у справі № 826/1419/18, від 04 серпня 2022 року у справі № 640/13670/19.

Верховний Суд враховує, що при розгляді справи, апеляційний суд встановив, що рішенням 52 сесії 7 скликання Вінницької міської ради від 22.05.2020 № 2267 відмовлено ОСОБА_1 в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 0510136600:02:051:0036 зі зміною цільового призначення з «Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» на «Для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови», у зв`язку із тим, що за результатами аналізу поданих індивідуальних графічних матеріалів встановлено, що наміри по забудові не відповідають вимогам чинного законодавства, зокрема ДБН Б.2.2-12:2019 та містобудівним регламентам.

В контексті вимог статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції позбавлений можливості переоцінити зазначені обставини, водночас скаржником не наведені підстави визначені статтею 353 КАС України, які б свідчили про порушення норм процесуального права при дослідженні та оцінці доказів судами попередніх інстанцій.

Виходячи з принципу ЗК України щодо раціонального використання та охорони земель, зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цільового призначення землі.

Вказаний висновок узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, яка висловлена у постанові від 26 травня 2021 року у справі № 813/2650/18 та підтримана у подальшій практиці Верховного Суду, у тому числі, у постанові від 13 грудня 2022 року у справі № 380/6793/20.

Так у справі № 813/2650/18 Верховний Суд зазначив таке:

«Відповідно до ч. 3 ст. 20 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок.

Колегія суддів вважає, що зміна виду використання земельної ділянки (в межах однієї категорії та цільового призначення), яка належить особі на праві приватної власності можлива, але порядок вказаної зміни не врегульовано земельним законодавством України.

Виходячи з принципу ЗК України щодо раціонального використання та охорони земель, зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цільового призначення землі…

Пунктом 69 Порядку ведення Державного земельного кадастру затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051 (далі - Порядок № 1051) визначено, що внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру здійснюється за заявою згідно з додатком 12 замовника документації із землеустрою та оцінки земель або її розробника від імені замовника, якщо це передбачено договором на виконання відповідних робіт.

Відповідно до п. 70 Порядку № 1015 державний кадастровий реєстратор у момент надходження до нього заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру разом з документами, зазначеними у пункті 69 цього Порядку, перевіряє:

1) повноваження особи, що звернулася за внесенням відповідних відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру;

2) наявність повного пакета документів, необхідних для внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру;

3) розташування об`єкта Державного земельного кадастру на території дії його повноважень;

4) придатність електронного документа для проведення його перевірки за допомогою програмного забезпечення Державного земельного кадастру.

У разі, зокрема, подання заявником не повного пакета документів Державний кадастровий реєстратор відмовляє такій особі у прийнятті заяви безпосередньо у момент її подання або у день надходження рекомендованим листом зазначених документів за формою згідно з додатком 13 із зазначенням рекомендацій щодо усунення причин, що є підставою для такої відмови».

Отже в контексті вищенаведеного правового регулювання спірних правовідносин, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій цілком слушно врахували висновки Верховного Суду, зроблені у справі № 813/2650/18.

Водночас, колегія суддів наголошує, що встановлені Порядком № 1051 підстави внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру не є формальними та цілком застосовні до спірних правовідносин, оскільки узгоджуються, як з вищенаведеними нормами та висновками Верховного Суду так і нормами Земельного Кодексу України.

Щодо тверджень скаржника про недотримання судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, колегія суддів зазначає таке.

Так, у справі № 806/5308/15 позивач звернувся з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області та просив визнати протиправними та скасувати припис Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та скасувати наказ Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області № 57 від 28 липня 2015 року «Про скасування реєстрації декларації». Зазначенні рішення були прийнятті суб`єктом владних повноважень за наслідками перевірки дотримання цільового використання орендованої земельної ділянки.

Отже, справа № 806/5308/15 відрізняється за суб`єктним складом учасників, предметом спору та підставами прийняття оскаржених рішень.

У справі № 640/13670/19 позивач просив визнати протиправним та скасувати рішення про відмову у видачі дозволу відповідачем на виконання будівельних робіт від 06 червня 2019 року № КВ132191571748; зобов`язати відповідача видати дозвіл на виконання будівельних робіт на підставі поданої заяви про видачу дозволу на виконання будівельних робіт «Будівництво апартамент-готелю» по вул. Курганівській, 7 у Печерському районі м. Києва від 31 травня 2019 року.

В цій справі суд дійшов висновку про відсутність зміни цільового призначення земельної ділянки, водночас справа також відрізняється за суб`єктним складом, предметом спору та об`єктами доказування.

У справі № 357/4277/17 відповідачем був Відділ державного архітектурно-будівельного контролю, предметом спору рішення суб`єкта контролю про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, предметом доказування цільове використання земельної ділянки.

Водночас у пунктах 54, 55 постанови від 10 жовтня 2018 року (справа № 357/4277/17) Верховний Суд зазначив, що єдину умову, яку встановлює частина 5 статті 20 ЗК України при самостійному визначені виду використання земельної ділянки її власником/користувачем є дотримання вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, та необхідність урахування містобудівної документації та документації із землеустрою. Тобто, обраний власником вид використання земельної ділянки не має виходити за межі певної категорії та має бути обраний з урахуванням містобудівної документації.

Отже, висновки щодо застосування в повному обсязі частини 5 статті 20 ЗК України зроблені судом у справі, що розглядається, відповідають висновкам Верховного Суду, зробленим у справі № 357/4277/17, навіть за відмінності суб`єктного складу учасників та предмету спору.

Водночас інші висновки, сформовані у постанові від 10 жовтня 2018 року у справі № 357/4277/17, не є застосовними до спірних правовідносин за відмінністю повноважень органів державної влади та предмету оскарження.

У справі, що розглядається, суд оцінює саме наявність повноважень відповідача як суб`єкта владних повноважень вчиняти певні дії за фактично встановлених обставин.

У справі № 460/2596/20 позивач звернувся з позовом до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, у якому просив визнати протиправною відмову відповідача у видачі містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язати вчинити певні дії.

Отже, справа № 460/2596/20 відрізняється за суб`єктним складом учасників, предметом спору та підставами прийняття оскаржених рішень.

Також інша судова практика Верховного Суду, на яку покликається скаржник, в цілому не є релевантною за суб`єктним складом, предмету спору та правовим питанням, яке необхідно вирішити в межах цієї справи з вищезазначених підстав.

Наведені обставини у своїй сукупності є визначальними при вирішенні спірних правовідносин, через що решта доводів сторін не носить принципового характеру.

Відповідно до частини 1 та 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Як убачається із змісту касаційної скарги, наведені в ній доводи не спростовують правильності висновків судів попередніх інстанцій.

За такого правового регулювання та встановлених обставин, суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а судове рішення - без змін.

Керуючись статтями 341 345 349 353 356 359 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 21 вересня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2022 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

А.А. Єзеров

В.М. Шарапа