ПОСТАНОВА
Іменем України
12 лютого 2020 року
Київ
справа №127/10136/17
адміністративне провадження №К/9901/33420/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №127/10136/17
за позовом ОСОБА_1
до Виконавчого комітету Вінницької міської ради
про визнання протиправним і скасування рішення, зобов'язання вчинити дії
за касаційною скаргою Виконавчого комітету Вінницької міської ради
на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року (прийняту у складі: головуючого судді Білої Л.М., суддів Граб Л.С., Гонтарука В.М.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у травні 2017 року звернулася з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Вінницької міської ради (далі також - «Виконавчий комітет»), в якому просила:
- визнати протиправним і скасувати рішення відповідача від 20 квітня 2017 року №937 про відмову позивачці у задоволенні клопотання про поновлення строку на оскарження постанови адміністративної комісії при Виконавчому комітеті від 18 березня 2016 року №289;
- зобов'язати відповідача поновити ОСОБА_1. строк на оскарження постанови адміністративної комісії при Виконавчому комітеті від 18 березня 2016 року №289.
Позов обґрунтований тим, що рішення відповідача від 20 квітня 2017 року №937 прийняте за неповного з'ясування обставин, що мають значення для правильного розгляду скарги позивачки на постанову адміністративної комісії у справі про адміністративне правопорушення. На думку ОСОБА_1, зроблені в оскаржуваному рішенні висновки відповідача не відповідають обставинам справи, що призвело до неправильного вирішення питання про поновлення їй строку на оскарження постанови адміністративної комісії від 18 березня 2016 року №289, оскільки Виконавчий комітет не дав належної оцінки доводам позивачки щодо поважності причин пропуску такого строку. Зокрема, ОСОБА_1 зазначила, що відповідач не звернув увагу на те, що протокол про адміністративне правопорушення, акти огляду місця події складалися без присутності позивачки та без роз'яснення їй прав та строків на оскарження постанови адміністративної комісії від 18 березня 2016 року №289. Також позивачка звернула увагу суду на те, що є особою похилого віку, протягом 2016-2017 років проходила лікування, після чого їй було встановлено ІІ групу інвалідності й у зв'язку з чим вона була фактично безпорадною у самостійному вирішенні питань соціально-правового характеру. Лише після розголошення відповідних обставин у засобах масової інформації та звернення до громадськості позивачці була надана допомога правозахисників та роз'яснено її права щодо строків та порядку оскарження прийнятої щодо неї 18 березня 2016 року постанови у справі про адміністративне правопорушення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Вінницький міський суд Вінницької області постановою 7 серпня 2017 року у задоволенні позову відмовив.
Суд виходив з того, що клопотання позивачки про поновлення строку на оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення від 18 березня 2016 року мотивоване важким загальним станом позивачки, а саме: що вона є особою похилого віку та постійно хворіє, має ІІ-гу групу інвалідності, часто перебуває на лікуванні та знаходиться під наглядом лікаря, що перешкоджає їй повністю усвідомлювати свої права й користуватися ними в повному обсязі, є людиною, яка не обізнана в праві й не мала можливості отримати належну правову допомогу для захисту своїх прав. Проте суд зазначив, що надані позивачкою медичні документи про стан її здоров'я не містять інформації про те, що в результаті набутого захворювання вона не здатна в повному обсязі усвідомлювати свої права й обов'язки.
Також суд першої інстанції зазначив, що у матеріалах справи наявний лист директора Вінницького місцевого центру з надання безоплатної вторинної правової допомоги, у якому зазначено, що 20 травня 2016 року ОСОБА_1. зверталася до центру за наданням їй безоплатної первинної правової допомоги у вигляді консультації та роз'яснення щодо порядку оскарження постанови про притягнення до адміністративної відповідальності. Однак станом на 17 травня 2017 року позивачка з проханням про надання їй безоплатної вторинної правової допомоги до вказаного центру не зверталась.
Крім того, суд першої інстанції врахував, що у матеріалах справи знаходяться листи позивачки та відповіді Виконавчого комітету на них щодо скасування постанови адміністративної комісії від 18 березня 2016 року №289, що були надіслані позивачці у липні та вересні 2016 року.
З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що ОСОБА_1. не надала доказів на підтвердження того, що у неї існували об'єктивні перешкоди для звернення до Виконавчого комітету у строк, встановлений статтею 289 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - «КУпАП), а тому суд вирішив, що оскаржуване рішення відповідача є законним і обґрунтованим.
З такими висновками не погодився Вінницький апеляційний адміністративний суд і своєю постановою від 12 жовтня 2017 року постанову суду першої інстанції скасував і прийняв нову, якою позов задовольнив частково:
- визнав протиправним і скасував рішення відповідача від 20 квітня 2017 року №937 про відмову у задоволенні клопотання ОСОБА_1. щодо поновлення їй строку на оскарження постанови адміністративної комісії при Виконавчому комітеті від 18 березня 2016 року №289;
- зобов'язав відповідача повторно розглянути клопотання позивачки про поновлення їй строку на оскарження постанови адміністративної комісії при Виконавчому комітеті від 18 березня 2016 року №289.
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Скасовуючи постанову Вінницького міського суду Вінницької області суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що оскаржуване рішення відповідача тягне за собою правові наслідки у вигляді позбавлення права позивачки на адміністративне оскарження постанови від 18 березня 2016 року №289, а тому оскаржуване рішення має бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали значення для його прийняття. Зважаючи на практику Європейського суду з прав людини (далі - «ЄСПЛ») суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відповідач не надав належної правової оцінки обставинам пропуску строку, на які посилалася ОСОБА_1. у своєму клопотанні, обмежившись лише обґрунтуванням, що остання була обізнана з існуванням постанови від 18 березня 2016 року з травня 2016 року, що призвело до прийняття Виконавчим комітетом невмотивованого рішення.
Відмовляючи в іншій частині позовних вимог апеляційний суд зазначив, що задоволення позовної вимоги про зобов'язання відповідача поновити позивачці строк на оскарження постанови адміністративної комісії від 18 березня 2016 року №289 становило б втручання у дискреційні повноваження відповідача. Відтак належним способом захисту порушених прав ОСОБА_1. суд визначив зобов'язання повторно розглянути її клопотання про поновлення строку на оскарження вказаної постанови у справі про адміністративне правопорушення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі відповідач просить скасувати постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року й залишити в силі постанову Вінницького міського суду Вінницької області від 7 серпня 2017 року.
Скаржник вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Так, цитуючи положення статей 288 289 КУпАП, він не погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що його рішення від 20 квітня 2017 року №937 не є мотивованим, детальним і повним. Водночас вказує, що скасувавши оскаржуване рішення апеляційний суд перебрав на себе повноваження Виконавчого комітету. В світлі цього також зауважує, що питання стосовно наведення чи ненаведення в оскаржуваному рішенні відповідних мотивів є правом відповідача, а не обов'язком.
Відзиву на касаційну скаргу позивачка не подала.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що працівниками КП "Муніципальна поліція" стосовно позивачки за порушення пункту 6.13.1 (29) Правил благоустрою міста Вінниці, а саме: за здійснення торгівлі з рук продуктами харчування у невідведених для цього місцях, на об'єктах благоустрою, без відповідних погоджень та дозволів, було складено протокол про притягнення її до адміністративної відповідальності за статтею 152 КУпАП, який був розглянутий адміністративною комісією при Виконавчому комітеті Вінницької міської ради.
За наслідком розгляду зазначеного протоколу адміністративна комісія прийняла постанову від 18 березня 2016 року №289 про накладення на позивачку адміністративного стягнення у виді штрафу в дохід держави у розмірі 1360 грн.
16 березня 2017 року ОСОБА_1. звернулася до Виконавчого комітету зі скаргою на зазначену постанову та з клопотанням про поновлення строку на її оскарження.
Рішенням відповідача від 20 квітня 2017 року №937 "Про розгляд клопотання гр. ОСОБА_1 про поновлення строку на оскарження постанови від 18 березня 2016 року №289 адмінкомісії при виконкомі міської ради у справі про адміністративне правопорушення" позивачці відмовлено у задоволенні клопотання про поновлення строку на оскарження постанови через відсутність поважних причин для його поновлення, оскільки ОСОБА_1. було відомо про існування постанови адміністративної комісії від 18 березня 2016 року щонайменше з травня 2016 року.
Вважаючи рішення від 20 квітня 2017 року №937 протиправним, позивачка звернулася до суду.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктом 1 частини першої статті 288 КУпАП передбачено, що постанову адміністративної комісії може бути оскаржено у виконавчий комітет відповідної ради або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України з особливостями, встановленими цим Кодексом.
Згідно зі статтею 289 КУпАП України скаргу на постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути подано протягом десяти днів з дня винесення постанови, а щодо постанов по справі про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, у тому числі зафіксовані в автоматичному режимі, - протягом десяти днів з дня вручення такої постанови. В разі пропуску зазначеного строку з поважних причин цей строк за заявою особи, щодо якої винесено постанову, може бути поновлено органом (посадовою особою), правомочним розглядати скаргу.
Частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»; тут і далі в межах цього розділу у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року), визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Положеннями частини першої статті 6 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до частини першої статті 171-2 КАС України адміністративна справа з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності вирішується місцевими загальними судами як адміністративними судами протягом п'яти днів з дня відкриття провадження у справі.
Згідно з частиною другою статті 8 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року №3477-IV передбачено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику ЄСПЛ як джерело права.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».
Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Оскільки касаційна скарга Виконавчого комітету у цій справі подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України (у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року), суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги і на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року).
Надаючи оцінку доводам скаржника щодо вмотивованості оскаржуваного рішення, Верховний Суд зазначає таке.
Приписами статті 2 КАС України (як у редакції, що було чинна до 15 грудня 2017 року, так і після) визначено критерії, на відповідність яким адміністративні суди перевіряють рішення суб'єктів владних повноважень. Важливо зауважити, що лише за умов відповідності всім визначеним у цій статті критеріям рішення суб'єкта владних повноваження визнається правомірним. Натомість невідповідність принаймні одному з таких критеріїв є підставою для визнання його протиправним і скасування.
Вимога щодо обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень означає, що таке рішення повинно прийматися з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття. Цей критерій відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб'єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов'язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього суб'єкт владних повноважень має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, висновки експертів тощо. Суб'єкт владних повноважень повинен уникати прийняття невмотивованих висновків. Несприятливе для особи рішення повинно бути вмотивованим.
Принцип обґрунтованості відображений також у практиці ЄСПЛ.
Так, у рішенні від 10 лютого 2010 року у справі "Серявін та інші проти України" (від 10 лютого 2010 року, заява N4909/04, пункт 58) ЄСПЛ зазначив, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.
Як вірно зазначив суд апеляційної інстанції, відповідач в оскаржуваному рішенні від 20 квітня 2017 року обмежився лише дослідженням того питання, коли позивачка дізналася про існування тієї постанови, яку бажала оскаржити. Проте в цьому рішенні немає жодних обґрунтувань щодо тих причин пропуску строку на оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення, на які посилалася ОСОБА_1. у своєму клопотанні (похилий вік, тривала хвороба, порушення порядку роз'яснення прав позивачки як особи, яку притягнуто до адміністративної відповідальності, зокрема щодо порядку оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення).
З огляду на викладене, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що відповідач не надав належної правової оцінки обставинам пропуску строку, на які посилалася позивачка у своєму клопотанні, що призвело до прийняття ним невмотивованого рішення.
Також суд касаційної інстанції погоджується з висновками апеляційного суду щодо неможливості задоволення позовної вимоги про зобов'язання Виконавчого комітету поновити ОСОБА_1. пропущений строк оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення та вважає, що суд правильно обрав спосіб захисту прав позивачки - зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання про поновлення строку на оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення.
Так, згідно з Рекомендацією № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Отже, дискреційним повноваженням є повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийняті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) обрати один з кількох варіантів рішення.
Відтак суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку про неможливість втручання у дискреційні повноваження відповідача шляхом зобов'язання останнього прийняти позитивне рішення щодо вказаного клопотання ОСОБА_1., оскільки результат розгляду цього клопотання повинен визначити саме Виконавчий комітет.
Разом з тим, Верховний Суд відхиляє доводи скаржника про те, що скасування його рішення, а також встановлення того, що воно є невмотивованим, посягає на дискрецію Виконавчого комітету, оскільки суд зобов'язаний здійснювати судочинство з дотриманням вимог, визначених статтею 2 КАС України (зокрема щодо обґрунтованості рішення), а його повноваження щодо скасування рішення суб'єкта владних повноважень також прямо визначені процесуальним законом (пункт 1 частини другої статті 162 КАС України у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).
Викладеним підтверджується, що доводи касаційної інстанції не дають підстав для скасування оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції і не спростовують правильність висновків, зроблених цим судом, а тому постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року слід залишити без змін.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв'язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Виконавчого комітету Вінницької міської ради залишити без задоволення.
Постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
……………………………
…………………………….
…………………………….
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду