ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 138/747/17
адміністративне провадження № К/9901/38415/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів - Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22.06.2017 (колегія суддів: Матохнюк Д.Б., Сапальова Т.В., Боровицький О.А.) у справі № 138/747/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу №1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Августінова Анатолія Борисовича про визнання дій протиправними та скасування постанови про накладення штрафу
ВСТАНОВИВ:
У березні 2017 року ОСОБА_1 звернувся в суд з адміністративним позовом до головного інспектора будівельного нагляду інспекційного відділу №1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Августінова А.Б. про визнання дій протиправними та скасування постанови про накладення штрафу, якою визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого ч. 7 ст. 96 КУпАП та накладено стягнення у виді штрафу в розмірі 6800,00 грн.
Постановою Могилів-Подільський міськрайонний суд Вінницької області від 13 квітня 2017 року позов задоволено.
Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2017 року постанову Могилів-Подільського міськрайонного суду Вінницької області від 13 квітня 2017 року скасовано. Прийнято нову постанову. У задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
В обґрунтування касаційної скарги посилається на те, що суть правопорушення, згідно мотивувальної частини оскаржуваної постанови зводиться до зазначення позивачем недостовірних даних в декларації, а саме: даних щодо позивача як замовника об`єкта будівництва. Позивач зазначив, що ні ст. 36 Закону «Про регулювання містобудівної діяльності», ні п.11 Порядку виконання підготовчих будівельних робіт, затверджених Постановою КМУ від 13.04.15р. №466 не містять вимоги щодо ідентифікації особи як замовника об`єкта будівництва. Разом з тим, згідно ст. 1 ЗУ «Про архітектурну діяльність» замовником є фізична або юридична особа, яка має у власності або у користуванні земельну ділянку, подала у встановленому законодавством порядку заяву (клопотання) щодо її забудови для здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об`єкта містобудування.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24 липня 2017 року відкрито касаційне провадження.
Відзив на касаційну скаргу не надходив.
Справу передано до Верховного Суду.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засідання, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів прийшла до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.
Судами встановлено, що 31 жовтня 2016 року департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області зареєстровано декларацію про початок виконання позивачем будівельних робіт, а саме: по реконструкції існуючої нежитлової будівлі під складське приміщення по АДРЕСА_1 .
03 березня 2017 року головним інспектором будівельного нагляду інспекційного відділу №1 Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області Августіновим А.Б. було проведено планову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва "Реконструкція існуючої нежитлової будівлі під складське приміщення по АДРЕСА_1 ", за результатами якої складено акт №5-П від 03.03.2017.
У ході проведеної перевірки встановлено, що позивач навів недостовірні дані в декларації про початок виконання будівельних робіт від 31.10.2016 серія ВН №083163052152, оскільки не може бути замовником за причиною відсутності права власності (користування) на даний об`єкт, чим порушено вимоги ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", та п.11 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою КМУ від 13.04.2015 №466.
За результатами позапланової перевірки відповідачем прийнято припис, згідно з яким вимагав привести вище зазначений об`єкт реконструкції у відповідність до вимог ст.36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та п.11 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого Постановою КМУ від 13.04.2015 №466 в термін до 31 березня 2017 року. Про виконання припису повідомити Департамент ДАБІ у Вінницькій області до 07 квітня 2017 року.
Також, відповідачем складено протокол про адміністративне правопорушення за ч. 7 ст. 96 КУпАП та 17 березня 2017 року винесено постанову про визнання ОСОБА_1 винним у вчиненні правопорушення, передбаченого ч. 7 ст. 96 КУпАП та накладено стягнення у виді штрафу в розмірі 6800,00 грн.
Не погодившись із постановою, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач діяв не на підставі, не в межах та у спосіб, що передбаченні Конституцією та законами України, оскільки про розгляд справи про адміністративне правопорушення позивача не повідомлено.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що позивачем наведено недостовірні дані в декларації про початок виконання будівельних робіт, що є підставою для притягнення до відповідальності за ч. 7 ст. 96 КУпАП.
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає наступне.
Відповідно до ч. 7 ст. 96 КУпАП виконання будівельних робіт без реєстрації декларації про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такій декларації, вчинені щодо об`єктів IІ категорії складності ягнуть за собою накладення штрафу від чотирьохсот до п`ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Згідно із статтею 244-6 КУпАП органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва, порушенням законодавства під час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42).
Від імені органів державного архітектурно-будівельного контролю розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право:
керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад - щодо об`єктів, розташованих в межах населених пунктів (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42);
керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій - щодо об`єктів, розташованих в межах міст Києва та Севастополя (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42);
головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - щодо об`єктів, розташованих на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, за межами населених пунктів та в межах населених пунктів, в яких не утворено органів державного архітектурно-будівельного контролю (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п`ятої), частини перша та друга статті 188-42).
Пунктом 7-1 частини другої статті 255 КУпАП передбачено, що у справах про адміністративні правопорушення, розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222 - 244-20 цього Кодексу, протоколи про правопорушення мають право складати уповноважені на те посадові особи цих органів.
Частиною третьою статті 288 КУпАП, якою визначено порядок оскарження постанови у справі про адміністративне правопорушення передбачено, що постанову іншого органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення, постанову по справі про адміністративне правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксоване в автоматичному режимі, можна оскаржити у вищестоящий орган (вищестоящій посадовій особі) або в районний, районний у місті, міський чи міськрайонний суд, у порядку, визначеному Кодексом адміністративного судочинства України, з особливостями, встановленими цим Кодексом.
Аналіз наведених норм права свідчить про те, що при розгляді справ про адміністративні правопорушення, зокрема, передбачених статтею 96 КУпАП посадові особи відповідного орану діють не як самостійний суб`єкт владних повноважень, а від імені органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Отже, відповідні посадові особи не можуть виступати самостійним відповідачем у таких справах, оскільки належним відповідачем є саме відповідний орган, на який, зокрема положеннями статті 244-6 КУпАП покладено функціональний обов`язок розглядати справи про адміністративні правопорушення, передбачені статтею 96.
Використання у зазначених вище нормах формулювань «від імені центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», «розгляд яких віднесено до відання органів, зазначених у статтях 222-244-20 КУпАП» вказує на те, що відповідачем у таких справах, які розглядаються судом в порядку, визначеному КАС України, є саме орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, а не особа, яка перебуває з цим органом у трудових відносинах та від його імені здійснює розгляд справ про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення.
При цьому, зміст статті 288 КУпАП щодо можливості оскаржити постанову органу (посадової особи) про накладення адміністративного стягнення не спростовує висновків суду касаційної інстанції про те, що відповідачем у таких справах є саме орган, а не посадова особа.
Вказані висновки викладені в постановах Верховного Суду від 26.12.2019 у справі № 724/716/16 та від 17.06.2020 у справі № 127/6881/17.
Поряд з цим, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області до участі у справі в якості належного відповідача залучене не було.
Положення статті 52 КАС України (в редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) передбачають, що суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача.
Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду.
Проте суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 96 КУпАП, пред`явлений до посадової особи, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Для вирішення питання про залучення належного відповідача у цій справі, колегія суддів Верховного Суду вважає необхідним скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції для встановлення належного відповідача та вирішення питання про його залучення.
Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Зважаючи на викладене та приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345 349 353 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, судПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Могилів-Подільський міськрайонний суд Вінницької області від 13 квітня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 22.06.2017 скасувати.
Справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А.Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук