ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 жовтня 2023 року
м. Київ
справа №140/12199/21
адміністративне провадження № К/990/10879/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мартинюк Н.М.,
суддів - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №140/12199/21
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області
до Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрдорс»
про застосування заходів реагування щодо державного нагляду,
за касаційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року (головуючий суддя: Денисюк Р.С.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2023 року (головуючий суддя: Ніколін В.В., судді: Пліш М.А., Качмар В.Я.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області (далі - «ГУ ДСНС у Волинській області») звернулося до суду із адміністративним позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрдорс» (далі - «ТОВ «Укрдорс»», «Товариство»), в якому просило суд:
- застосувати заходи реагування щодо державного нагляду (контролю), шляхом повного зупинення експлуатації адміністративної будівлі, будівлі цеху переробки деревини №1 та будівлі столярного цеху №2 з побутовими приміщеннями за адресою: Волинська область, Ковельський район, смт Люблинець, вулиця Заводська, 5 до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.
В обґрунтування позовних вимог ГУ ДСНС у Волинській області зазначило, що за результатами проведення планового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) суб`єкта господарювання ТОВ «Укрдорс» виявлено 13 порушень правил техногенної і пожежної безпеки, які становлять реальну загрозу життю і здоров`ю людей.
Всі ці порушення зафіксовані контролюючим органом в акті проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки №352 від 12 жовтня 2021 року.
З огляду на зазначене, а також на підставі статті 68 Кодексу цивільного захисту України, позивач просив суд застосувати до Товариства заходи реагування у виді повного зупинення експлуатації адміністративної будівлі, будівлі цеху переробки деревини №1 та будівлі столярного цеху №2 з побутовими приміщеннями за адресою: Волинська область, Ковельський район, смт Люблинець, вулиця Заводська, 5, до повного усунення порушень.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.
Суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідно до результатів позапланової перевірки Товариства, які зафіксовані в акті від 3 лютого 2022 року №27, відповідачем усунуто 5 із 13 виявлених порушень, які були виявлені відповідно до акта перевірки від 12 жовтня 2021 року №352.
До того ж, відповідач надав суду докази усунення переважної більшості недоліків, а стосовно недоліків, які залишились - вчиняє активні дії щодо їхнього нівелювання, як то уклав договір на встановлення протипожежної сигналізації.
Тож, суди попередніх інстанцій не знайшли достатніх підстав для застосування до Товариства найсуворішого із заходів реагування, а позивач, в свою чергу, не довів таку необхідність.
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, ГУ ДСНС у Волинській області звернулось із касаційною скаргою на них.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У березні 2023 року ГУ ДСНС у Волинській області подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просило скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2023 року, й ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов повністю.
Скаржник у касаційній скарзі покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
У касаційній скарзі ГУ ДСНС у Волинській області зазначає про застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 13 серпня 2019 року у справі №2340/2816/18, від 26 червня 2019 року у справі №2240/2768/18, від 21 серпня 2019 року у справі №809/671/16. У вказаних постановах Верховний Суд наголошував на необхідності підтвердження повного усунення виявлених контролюючим органом порушень.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник наполягає, що доказів повного усунення порушень, виявлених контролюючим органом матеріали справи не містять, а указані порушення несуть реальну, а не формальну загрозу життю та здоров`ю людей.
Верховний Суд ухвалою від 8 травня 2023 року відкрив касаційне провадження у цій справі.
У відзиві на касаційну скаргу Товариство просить відмовити у задоволенні скарги, а оскаржувані судові рішення залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами попередніх інстанцій із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
У відповіді на відзив скаржник додатково обґрунтував свою правову позицію і просив суд касаційну скаргу задовольнити.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
На підставі наказу від 9 вересня 2021 року №155 «Про здійснення заходів державного нагляду», посвідчення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 1 жовтня 2021 року №318, начальником відділу організації профілактичної роботи Ковельського РУ ГУ ДСНС України у Волинській області Лябуком М.М. проведено планову перевірку ТОВ «Укрдорс» щодо додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері техногенної та пожежної безпеки за адресою: Волинська область, Ковельський район, смт Люблинець, вулиця Заводська, 5, про що було складено акт від 12 жовтня 2021 року №352, який був підписаний представником відповідача без зауважень.
Актом перевірки від 12 жовтня 2021 року №352встановлені такі порушення вимог законодавства:
Адміністративна будівля:
1) дерев`яні елементи горищних покриттів (крокви, лати) не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності (пункт 2.5 розділу ІІІ ППБУ);
2) на шляхах евакуаційних виходів застосовуються будівельні матеріали з вищими показниками пожежної небезпеки (пункт 2.23 глави 2 розділу ІІІ ППБУ);
3) не проведене ремонт захисту будівлі від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів (пункт 1.21 глави 1 розділу ІV ППБУ);
4) приміщення 1 та 2 поверху не обладнано системою протипожежного захисту (пожежною сигналізацією, системою оповіщення про пожежу та управління евакуації людей) відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ);
5) не забезпечено підтримання експлуатації придатності (технічне обслуговування) наявної системи протипожежного захисту (пожежної сигналізації) відповідно до вимог технічної документації підприємств-виготовлювачів та затверджених регламентів робіт з технічного обслуговування (пункт 1.4 глави 1 розділу V ППБУ);
Будівля цеху переробки деревини №1:
6) не відокремлено протипожежною перешкодою (протипожежними дверима) виробниче приміщення від побутового (пункт 2.3 глава 2 розділу ІІІ ППБУ);
7) у побутовому приміщенні проводиться експлуатація світильника підвішеного безпосередньо на струмопровідний провід зі знятим ковпаком (розсіювачем) (пункт 1.18 глава 1 розділу ІV ППБУ);
8) не забезпечено захист будівлі від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів (пункт 1.21 глава 1 розділу ІV ППБУ);
9) будівлю не обладнано системою протипожежного захисту (автоматичною системою пожежогасіння) відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ);
10) не здійснено технічне обслуговування і перевірку наявних пожежних кран-комплектів на працездатність шляхом пуску води з реєстрацією результатів перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування пожежних кран-комплектів (підпункт 9 пункту 2.2 розділу V ППБУ);
Будівля столярного цеху №2 з побутовими приміщеннями:
11) не забезпечено будівлю внутрішнім протипожежним водопроводом у відповідності до вимог будівельних норм (кількість вводів у будинок, кількість струменів та витрати води на пожежогасіння, з розрахунку зрошення кожної точки приміщень не менше ніж двома струменями води по л.с.) (пункт 22 розділу ІІ ППБУ);
12) не забезпечено захист будівлі від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів (пункт 1.21 глави 1 розділу ІV ППБУ);
13) будівлю не обладнано системою протипожежного захисту (пожежною сигналізацією, системою оповіщення про пожежу та управління евакуації людей, системою централізованого пожежного спостереження) відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ).
Постановою про накладення адміністративного стягнення від 8 жовтня 2021 року ВН №013233 притягнуто ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за статтями 175 188-8 Кодексу України про адміністративні правопорушення (порушення встановлених законодавством вимог пожежної та техногенної безпеки) у виді штрафу на суму: 3570,00 грн.
Як вбачається із відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, до вказаного Реєстру внесені відомості про засновників ТОВ «Укрдорс», до переліку яких входить ОСОБА_1 .
У період з 26 січня 2022 року до 3 лютого 2022 року було проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) у формі перевірки ТОВ «Укрдорс», за результатами якої складено акт від 3 лютого 2022 року №27.
Під час вказаної позапланової перевірки з`ясовувалися питання чи усунуті порушення, які були виявлені в ході планової перевірки, яка здійснювалась у жовтні 2021 року.
З акту перевірки від 3 лютого 2022 року №27 вбачається, що відповідачем усунуто 5 із 13 виявлених порушень, зафіксованих в акті перевірки 12 жовтня 2021 року №352.
Так, позаплановою перевіркою встановлено, що залишилось не усунутим 8 порушень, які створюють ризик настання негативних наслідків від провадження господарської діяльності та загрозу життю працівників підприємства, а саме:
Адміністративна будівля:
1) на шляхах евакуаційних виходів застосовуються будівельні матеріали з вищими показниками пожежної небезпеки (пункт 2.23 глави 2 розділу ІІІ ППБУ);
2) приміщення 1 та 2 поверху не обладнано системою протипожежного захисту (пожежною сигналізацією, системою оповіщення про пожежу та управління евакуації людей) відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ);
Будівля цеху переробки деревини № 1:
3) не відокремлено протипожежною перешкодою (протипожежними дверима) виробниче приміщення від побутового (пункт 2.3 глава 2 розділу ІІІ ППБУ);
4) не забезпечено захист будівлі від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів (пункт 1.21 глава 1 розділу ІV ППБУ);
5) будівлю не обладнано системою протипожежного захисту (автоматичною системою пожежогасіння) відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ);
Будівля столярного цеху №2 з побутовими приміщеннями:
6) не забезпечено будівлю внутрішнім протипожежним водопроводом у відповідності до вимог будівельних норм (кількість вводів у будинок, кількість струменів та витрати води на пожежогасіння, з розрахунку зрошення кожної точки приміщень не менше ніж двома струменями води по л.с.) (пункт 22 розділу ІІ ППБУ);
7) не забезпечено захист будівлі від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів (пункт 1.21 глави 1 розділу ІV ППБУ);
8) будівлю не обладнано системою протипожежного захисту (пожежною сигналізацією, системою оповіщення про пожежу та управління евакуації людей, системою централізованого пожежного спостереження) відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ).
Як зазначив суд апеляційної інстанції, відповідач надав суду докази, які свідчать про відсутність на час розгляду цієї справи абсолютної більшості виявлених перевіркою порушень через їх усунення або спростування, а саме надані щодо усунення (спростування) наступних порушень такі докази:
на шляхах евакуаційних виходів застосовуються будівельні матеріали з вищими показниками пожежної небезпеки (№1 в описі виявлених порушень акту від 3 лютого 2022 року №27) - в спростування вказаного порушення надано договір підряду на виконання будівельно-монтажних робіт №16 від 24 листопада 2021 року, укладений між ТОВ «Укрдорс» та фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 , договірну ціну на поточний ремонт приміщень коридору і сходинкової клітки адмінкорпусу відповідача та локальний кошторис на будівельні роботи №02-01-01;
не відокремлено протипожежною перешкодою (протипожежними дверима) виробниче приміщення від побутового (№3 в описі виявлених порушень акту від 3 лютого 2022 року №27) - на підтвердження усунення порушення надано видаткову накладну №754 від 22 листопада 2021 року, (якою підтверджується факт придбання протипожежних металевих глухих дверей) та договір підряду №23-11/21 від 23 листопада 2021 року, укладений між ТОВ «Укрдорс» (замовник) та ТОВ «Двері Білорусії» (підрядник), предметом якого є виконання робіт з монтажу металевого дверного блока та акт приймання-передачі виконаних робіт згідно договору підряду №23-11/21 від 23 листопада 2021 року;
не забезпечено захист будівлі від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів (№4 в описі виявлених порушень акту від 3 лютого 2022 року №27) - на підтвердження усунення порушення надано договір про надання послуг №22/11-2021 від 22 листопада 2021 року, укладений між ТОВ «Укрдорс» та ПП «Волиньпожсервіс», договірну ціну до договору, зведений кошторисний розрахунок вартості об`єкта будівництва та локальний кошторис на будівельні роботи №02-02-02 на блискавкозахист цеху №1;
не забезпечено будівлю внутрішнім протипожежним водопроводом у відповідності до вимог будівельних норм (кількість вводів у будинок, кількість струменів та витрати води на пожежогасіння, з розрахунку зрошення кожної точки приміщень не менше ніж двома струменями води по 5 л.с.) (№6 в описі виявлених порушень акту від 3 лютого 2022 року №27) - на підтвердження усунення порушення надано договір про надання послуг №22/11-2021 від 22.11.2021, укладений між ТОВ «Укрдорс» та ПП «Волиньпожсервіс», договірну ціну, зведений кошторисний розрахунок вартості об`єкта будівництва та локальний кошторис на будівельні роботи цеху №2;
не забезпечено захист будівлі від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів (№7 в описі виявлених порушень акту від 3 лютого 2022 року №27) - на підтвердження усунення порушення надано договір про надання послуг №22/11-2021 від 22 листопада 2021 року, укладений між ТОВ «Укрдорс» та ПП «Волиньпожсервіс», договірну ціну, зведений кошторисний розрахунок вартості об`єкта будівництва та локальний кошторис на будівельні роботи блискавозахисту цеху №2.
Апеляційний суд також зазначив, що стосовно допущення відповідачем порушення, а саме необладнання системою протипожежного захисту (пожежною сигналізацією, системою оповіщення про пожежу та управління евакуації людей) відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» (пункт 1.2 глави 1 розділу V ППБУ) адмінбудівлі, будівлі цеху переробки деревини №1, будівлі столярного цеху №2 з побутовими приміщеннями, в приміщеннях адміністративної будівлі, будівлі цеху №2 проводяться роботи з встановлення системи пожежної сигналізації та системи оповіщення про пожежу, що підтверджується укладеним між відповідачем та ПП «Волиньпожсервіс» про надання послуг № 22/11-2021 від 22 листопада 2021 року, договірною ціною, зведеним кошторисним розрахунком та локальним кошторисом на будівельні роботи на пожежну сигналізацію. Тобто, відповідачем вчиняються активні заходи щодо облаштування приміщення адміністративної будівлі, будівлі цехів №1, 2 автоматичною пожежною сигналізацією.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Частина четверта статті 4 цього Закону передбачає, що вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності встановлюється виключно законами.
Згідно з частиною пятою статті 4 цього Закону повне або часткове зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг допускається за постановою адміністративного суду, ухваленою за результатами розгляду позову органу державного нагляду (контролю) щодо застосування заходів реагування.
Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
Стаття 55 Кодексу цивільного захисту України (далі - «КЦЗ України») передбачені заходи щодо забезпечення пожежної безпеки, відповідно до частини першої якої забезпечення пожежної безпеки на території України, регулювання відносин у цій сфері органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб`єктів господарювання і громадян здійснюються відповідно до цього Кодексу, законів та інших нормативно-правових актів.
Зокрема, діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Зазначена вимога відображається у трудових договорах (контрактах), статутах та положеннях (частина друга статті 55 КЦЗ України).
Частина друга статті 51 і частина третя статті 55 КЦЗ України передбачають, що забезпечення пожежної та техногенної безпеки суб`єкта господарювання покладено на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.
Відповідно до частини першої статті 67 КЦЗ України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у ст.65 цього Кодексу; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
Згідно з частинами першою і другою статті 68 КЦЗ України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Відповідно до частини першої статті 70 КЦЗ України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів може бути недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання.
Згідно з частиною другою статті 70 КЦЗ України повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Верховним Судом ухвалою від 8 травня 2023 року було відкрито касаційне провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
- якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
Проаналізувавши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов наступних висновків.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Спір у цій справі виник у зв`язку із ініціюванням застосування до Товариства заходів реагування у виді повного зупинення експлуатації (роботи) об`єктів, а саме: шляхом повного зупинення експлуатації адміністративної будівлі, будівлі цеху переробки деревини №1 та будівлі столярного цеху №2 з побутовими приміщеннями за адресою: Волинська область, Ковельський район, смт Люблинець, вулиця Заводська, 5 до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.
В контексті означеного питання варто зауважити, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов`язку у підконтрольного суб`єкта, зупинення експлуатації приміщень якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.
При обранні заходу реагування у виді повного або часткового зупинення роботи підприємств, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що більшість порушень Товариством були усунуті, а застосовуючи принцип співмірності стосовно порушень, які залишились неусунутими й ініційованим позивачем заходом реагування, суди попередніх інстанцій не встановив підстав для застосування найсуворішого із таких заходів.
Колегія суддів Верховного Суду не погоджується з цими висновками судів попередніх інстанцій, оскільки відповідно до приписів Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» належним доказом усунення порушення є акт перевірки, який би зафіксував відсутність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки.
Такого акта про повне усунення порушень матеріали справи не містять, а навпаки, з акта позапланової перевірки від 3 лютого 2022 року №27 вбачається, що неусунутими залишились 8 порушень, які несуть загрозу життю та здоров`ю людей.
До того ж, колегія суддів Верховного Суду враховує, що застосування заходу реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення Заводом виявлених порушень.
Відновлення діяльності після її зупинення рішенням суду в силу частини п`ятої статті 4 Закону можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
Також, Верховний Суд зауважує, що застосований захід реагування має спонукаючий характер, направлений на забезпечення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки в приміщеннях Товариства.
У касаційній скарзі ГУ ДСНС у Волинській області зазначає про застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 13 серпня 2019 року у справі №2340/2816/18, від 26 червня 2019 року у справі №2240/2768/18, від 21 серпня 2019 року у справі №809/671/16.
У вказаних постановах Верховний Суд констатував, що навіть одне з порушень, яке створює загрозу життя та здоров`ю людей є достатнім для застосування до підконтрольного суб`єкта заходів реагування у виді зупинення його роботи.
Доводи відповідача про те, що ним частково усунуто виявлені позивачем у ході перевірки порушення, колегія суддів відхиляє, оскільки повного усунення всіх виявлених порушень відповідачем не здійснено, а порушення, що залишились, є небезпечним для життя і здоров`я людей.
Поняття «загроза життю та/або здоров`ю людини» є оціночним поняттям, яке лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері.
До того ж, Верховний Суд також вважає хибними міркування судів попередніх інстанцій, що вчинення активних дій Товариством щодо встановлення протипожежної сигналізації є тотожним усуненню цього порушення. Верховний Суд наголошує, що укладення договору на встановлення такої системи не є достатнім доказом нівелювання ризику настання пожежі у період до повного встановлення та функціонування цієї системи. Ба більше контролюючий орган має підтвердити факт усунення цього порушення.
Тому, заявлені позивачем позовні вимоги відповідають основним засадам дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав та інтересів особи і цілям, на досягнення яких вони спрямовані, оскільки заявлені в інтересах людей, що знаходяться (перебувають) на такому об`єкті, для забезпечення безпеки їхнього життя і здоров`я та уникненню можливих несприятливих наслідків.
Забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення.
Відповідно до статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов`язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов`язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.
Недодержання суб`єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.
До того ж, заявлений захід реагування як повне або часткове зупинення роботи - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.
Отже, ураховуючи те, що відповідачем не надано до суду доказів повного усунення виявлених позивачем порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, а порушення, яке залишилось неусунутими створює загрозу життю та здоров`ю людей, Верховний Суд вбачає правові підстави для задоволення позовних вимог.
За наведеного правового регулювання і обставин справи Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм матеріального права.
Підсумовуючи наведене, колегія суддів визнає такими, що знайшли підтвердження доводи касаційної скарги про те, що висновки судів попередніх інстанцій є помилковими і такими, що здійсненні за наслідком неправильного застосування норм матеріального права.
За змістом частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З урахуванням того, що фактичні обставини справи судами попередніх інстанцій встановлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права, а у питанні застосування та тлумачення норм матеріального права Верховний Суд є судом, який має повну юрисдикцію, то Верховний Суд за правилами частини першої статті 351 КАС України вважає за необхідне касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області задовольнити, рішення Волинського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2023 року скасувати, та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341 345 349 350 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області задовольнити.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2023 року у справі №140/12199/21 скасувати.
Ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрдорс» про застосування заходів реагування щодо державного нагляду задовольнити.
Застосувати заходи реагування щодо державного нагляду (контролю), шляхом повного зупинення експлуатації адміністративної будівлі, будівлі цеху переробки деревини №1 та будівлі столярного цеху №2 з побутовими приміщеннями за адресою: Волинська область, Ковельський район, смт Люблинець, вулиця Заводська, 5 до повного усунення Товариством з обмеженою відповідальністю «Укрдорс» (ЄДРПОУ - 33354933) порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.
………………….
………………….
………………….
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду