ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 листопада 2023 року
м. Київ
справа № 140/304/23
адміністративне провадження № К/990/22833/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Приватного підприємства «Універсам»
до Городоцької міської ради Хмельницької області
про визнання протиправним та нечинним рішення
за касаційною скаргою Городоцької міської ради Хмельницької області
на рішення Волинського окружного адміністративного суду у складі судді Димарчук Т.М. від 10 квітня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Бруновської Н.В., Хобор Р.Б., Шавеля Р.М. від 7 червня 2023 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2023 року Приватне підприємство «Універсам» (далі - ПП «Універсам», позивач) звернулося до суду з позовом до Городоцької міської ради Хмельницької області (далі - Городоцька міськрада, відповідач), в якому просить визнати протиправним та нечинним рішення від 5 січня 2021 року № 33 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Городок Хмельницького району Хмельницької області».
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що рішення Городоцької міськради від 5 січня 2021 року № 33 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Городок Хмельницького району Хмельницької області» є протиправним з огляду на порушення процедури його прийняття.
3. Позивач зазначає, що спірним рішенням відповідача затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, а тому вказане рішення є регуляторним нормативно-правовим актом, оскільки змінює загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховане на невизначене коло осіб та на довгострокове (неодноразове) застосування. Проте, у порушення вимог статей 8, 9, 13, 34 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» відповідачем не було опубліковано повідомлення про оприлюднення проєкту регуляторного акта та, відповідно, не було надано позивачу та іншим особам можливості для надання зауважень та пропозицій щодо прийняття оскаржуваного рішення. Крім того, відповідач порушив порядок оприлюднення вказаного рішення.
4. Також позивач зазначає, що у пункті 3 спірного рішення Городоцької міськради від 5 січня 2021 року вказано, що нормативна грошова оцінка земель міста Городок Хмельницького району Хмельницької області вводиться в дію з 1 січня 2021 року, що є порушенням, зокрема пункту 2 статті 271 Податкового кодексу України (далі - ПК України), згідно з яким рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2023 року, позов задоволено.
6. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що при прийнятті рішення від 5 січня 2021 року № 33 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Городок Хмельницького району Хмельницької області» Городоцька міськрада не дотрималася вимог, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
7. Суди попередніх інстанцій під час ухвалення оскаржуваних рішень врахували правові висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 травня 2018 року у справі № 461/8220/13-а, відповідно до якої порушення процедури прийняття регуляторного акта є підставою для визнання нечинним такого акта.
8. Крім того, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що рішення Городоцької міськради від 5 січня 2021 року № 33 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Городок Хмельницького району Хмельницької області» є нормативно-правовим регуляторним актом, оскільки прийняте уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінює норми права, поширюється на невизначене коло осіб (платників податку з плати за землю, орендарів земельних ділянок, коло яких не є конкретно визначеним, оскільки рішення не персоніфікує коло суб`єктів, на які поширюється його дія) та спрямоване на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання.
9. До вищевказаних висновків суди попередніх інстанцій дійшли з урахуванням правової позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 27 листопада 2018 року у справі № 826/2507/18, від 6 березня 2019 року у справі № 803/417/18, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 615/1182/15-a, від 29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16-а, від 10 червня 2021 року у справі № 823/902/17, від 15 червня 2021 року у справі № 200/12944/19-а, від 16 грудня 2021 року у справі № 826/8114/17, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, від 1 червня 2022 року у справі № 280/5928/19, від 2 лютого 2023 року у справі № 807/125/18 та від 4 лютого 2023 року у справі № 695/2607/17.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись з рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Городоцька міськрада звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. У касаційній скарзі зазначається, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статті 201 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статті 271 ПК України, а також частини першої статті 13 та статті 23 Закону України «Про оцінку земель».
12. Скаржник вважає, що оскаржувані судові рішення ухвалені без урахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 7 жовтня 2021 року у справі № 160/17179/20, від 10 грудня 2021 року у справі № 0940/2301/18, від 18 серпня 2022 року у справі № 540/421/21, від 22 листопада 2022 року у справі № 804/985/18, де Суд, переглядаючи у касаційному порядку спори щодо оскарження рішень органу місцевого самоврядування про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель, вказав про відсутність регуляторного впливу таких рішень, а також про неналежність останніх до регуляторних актів у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
13. Від ПП «Універсам» надійшов відзив на касаційну скаргу Городоцької міськради, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, а доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів попередніх інстанцій про належність спірного рішення відповідача до нормативно-правових актів. Позивач вказує, що посилання скаржника на неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків Верховного Суду є безпідставним, оскільки наведені правові висновки зроблені за інших обставин справи, тобто у нерелевантних правовідносинах.
З огляду на вищезазначене, ПП «Універсам» просить залишити рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Касаційну скаргу подано до суду 27 червня 2023 року.
15. Ухвалою Верховного Суду від 13 липня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 140/304/23, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи подати до суду відзиви на касаційну скаргу Городоцької міськради.
16. Від Городоцької міськради надійшло клопотання про розгляд цієї справи у судовому засіданні за участю представника, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 9 листопада 2023 року.
17. Від ПП «Універсам» надійшло клопотання про закриття касаційного провадження у цій справі на підставі статті 339 КАС України, що мотивоване відсутністю, визначених статтею 338 КАС України підстав для відкриття касаційного провадження, враховуючи, що правові висновки Верховного Суду, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, викладені за інших фактичних обставин справи та у правовідносинах, що не є подібними до тих, що виникли у цій справі.
18. Від Городоцької міськради надійшли заперечення на клопотання ПП «Універсам» стосовно закриття касаційного провадження у справі, які мотивовані відсутністю правових підстав, визначених статтею 339 КАС України, для такого закриття. Просить відмовити у задоволенні клопотання про закриття касаційного провадження у цій справі, натомість розглянути справу у касаційному порядку та задовольнити вимоги касаційної скарги.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що 5 січня 2021 року Городоцька міськрада прийняла рішення № 33 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Городок Хмельницького району Хмельницької області».
20. Зі змісту вказаного рішення судами попередніх інстанцій встановлено, що суб`єкт владних повноважень затвердив технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Городок Хмельницького району Хмельницької області розроблену Товариством з обмеженою відповідальністю «Подільський земельний центр».
21. Крім того, вказаним рішенням Городоцька міськрада затвердила базову вартість одного квадратного метра землі міста Городок Хмельницького району Хмельницької області в розмірі 98,48 грн; ввела в дію нормативну грошову оцінку земель міста Городок Хмельницького району Хмельницької області з 1 січня 2021 року.
22. Проєкт вищевказаного рішення опубліковано 5 січня 2021 року на офіційному сайті Городоцької міськради у відповідному розділі, що знаходиться за посиланням https://gorodocka-gromada.gov.ua/docs/582156/.
23. ПП «Універсам» є землекористувачем земельних ділянок міста Городок і на підставі договору оренди землі орендує земельні ділянки загальною площею 144,6519 га.
24. Орендна плата визначена у розмірі 3% від нормативної грошової оцінки земель.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
26. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
27. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
28. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
29. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Волинського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2023 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
30. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
32. У касаційній скарзі скаржник вказує на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень статті 201 ЗК України, статті 271 ПК України, частини першої статті 13 та статті 23 Закону України «Про оцінку земель».
33. Скаржник вважає, що оскаржувані судові рішення ухвалені без урахування правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 7 жовтня 2021 року у справі № 160/17179/20, від 10 грудня 2021 року у справі № 0940/2301/18, від 18 серпня 2022 року у справі № 540/421/21, від 22 листопада 2022 року у справі № 804/985/18, що зумовило неправильність застосування судами попередніх інстанцій вищенаведених норм права.
34. Оцінюючи доводи касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
35. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
36. Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
37. Відповідно до пункту «в» частини першої статті 96 ЗК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) землекористувачі зобов`язані, зокрема, своєчасно сплачувати земельний податок або орендну плату.
38. Статтею 201 ЗК України передбачено, що грошова оцінка земельних ділянок визначається на рентній основі. Залежно від призначення та порядку проведення грошова оцінка земельних ділянок може бути нормативною і експертною. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо. Експертна грошова оцінка використовується при здійсненні цивільно-правових угод щодо земельних ділянок. Грошова оцінка земельних ділянок проводиться за методикою, яка затверджується Кабінетом Міністрів України.
39. Відповідно до статті 21 Закону України «Про оренду землі» орендна плата за землю - це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою згідно з договором оренди землі.
Розмір, форма і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за згодою сторін у договорі оренди (крім строків внесення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, які встановлюються відповідно до ПК України).
40. Згідно з положеннями частини п`ятої статті 288 ПК України розмір орендної плати встановлюється у договорі оренди, але річна сума платежу: не може бути меншою 3 відсотків нормативної грошової оцінки; не може перевищувати 12 відсотків нормативної грошової оцінки.
41. Частиною першою статті 13 Закону України «Про оцінку земель» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться, зокрема, у разі визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності.
42. Відповідно до статті 1 Закону України «Про оцінку земель», нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
43. Статтею 18 Закону України «Про оцінку земель» встановлено, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, незалежно від їх цільового призначення, проводиться не рідше, ніж один раз на 5-7 років.
44. Відповідно до статті 15 цього ж Закону підставою для проведення оцінки земель, у тому числі нормативної грошової оцінки земельних ділянок, є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
45. Згідно з положеннями статті 23 Закону України «Про оцінку землі» виготовлена технічна документація нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
Рішення рад щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до пункту 271.2 статті 271 ПК України. 46. Зокрема, у цьому пункті зазначено, що рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.
47. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що нормативна грошова оцінка землі проводиться в обов`язковому порядку для визначення розміру орендної плати за землі комунальної та державної форм власності. При цьому, технічна документація з нормативної грошової оцінки земельних ділянок, розташованих у межах населених пунктів, затверджується рішенням відповідної сільської, селищної чи міської ради. Таке рішення офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.
48. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 2 березня 2016 року у справі № 3-476гс15, Верховного Суду від 31 липня 2018 року у справі № 804/7823/14, від 30 жовтня 2018 року у справі № 804/2111/14, від 12 листопада 2018 року у справі № 814/789/17, від 20 грудня 2018 року у справі № 826/11716/17, від 28 вересня 2020 року у справі № 808/995/18, від 9 лютого 2022 року у справі № № 808/1284/16 та від 1 червня 2022 року у справі № 640/13150/19.
49. У цій справі спірним є питання про віднесення рішення Городоцької міськради від 5 січня 2021 року № 33 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Городок Хмельницького району Хмельницької області» до нормативно-правових регуляторних актів та, відповідно, про необхідність дотримання відповідачем вимог щодо порядку розробки, оприлюднення та прийняття цього акта, визначених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
50. Вирішуючи це питання, колегія суддів виходить з наступного.
51. Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
52. Пунктами 34-35 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено перелік питань, які відносяться до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад, до яких, серед іншого, належить вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин та затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.
53. Частинами першою, другою та десятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Відповідно до частини дванадцятої цієї ж статті визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
54. Згідно із статтею 1 Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами;
55. Згідно зі статтею 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
56. Правові висновки щодо застосування статті 4 КАС України та статті 1 Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» в аспекті визначення ознак нормативно-правового регуляторного акта викладені у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 9 грудня 2020 року у справі № 813/746/18, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, від 20 травня 2022 року у справі № 160/9717/21 та від 11 вересня 2023 року у справі № 320/258/19.
Згідно з цього правового висновку нормативно-правові акти - це акти, які встановлюють, змінюють (скасовують), припиняють загальні правила регулювання однотипних відносин; розраховані на широке коло осіб та на довгострокове неодноразове застосування; зазвичай невизначеність дії у часі; встановлюють загальні правила поведінки; регулювання однотипних відносин; ті, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення; не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
57. Господарський кодекс України (далі - ГК України) у статті 1 визначає господарських відносин як відносини виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб`єктами господарювання, а також між суб`єктами господарювання та іншими учасниками відносин у сфері господарювання.
58. При цьому, під господарською діяльністю відповідно до частини першої статті 2 ГК України розуміється діяльність суб`єктів господарювання у сфері суспільного виробництва, спрямована на виготовлення та реалізацію продукції, виконання робіт чи надання послуг вартісного характеру, що мають цінову визначеність.
59. Відповідно до статей 42 та 52 ГК України визначено наступні види господарської діяльності: підприємництво - це господарська діяльність, що здійснюється для досягне економічних і соціальних результатів та з метою одержання прибутку; некомерційна господарська діяльність - це господарська діяльність, що здійснюється без мети одержання прибутку.
60. Зі змісту наведених норм права вбачається висновок, що державна регуляторна політика охоплює всі сфери та галузі, у яких можливе здійснення господарської та підприємницької діяльності, не забороненої законами України, та засоби державного регулювання такої діяльності, у яких держава будь-яким чином встановлює правила поведінки для суб`єктів господарювання.
Основними засобами регулюючого впливу держави є, зокрема: правила та процедури щодо входження на ринок і виходу з нього суб`єктів господарювання, їх створення та ліквідації; ліцензування певних видів господарської діяльності; дозвільна система на провадження певного виду господарської діяльності; правила та процедури, що регламентують певні види господарської діяльності, які не підпадають під дозвільну систему на провадження певного виду господарської діяльності; правила щодо обсягу та процедур подачі обов`язкової звітності; тарифне і нетарифне регулювання; організація державного контролю за господарською діяльністю; отримання погоджень від органів державної влади або третіх осіб.
Таким чином, регулюючий вплив держави на діяльність суб`єктів господарювання поширюється на всі правовідносини між суб`єктами господарювання, які мають місце в законодавчо регульованій сфері, а також охоплює собою адміністративні відносини між ними та органами влади під час реалізації прав та обов`язків, передбачених актами законодавства, нормативними та нормативно-правовими актами.
61. Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 27 березня 2019 року у справі № 826/15456/17, від 13 грудня 2019 року у справі № 461/1824/15-а, від 31 травня 2021 року у справі № 826/16053/16 та від 5 липня 2023 року у справі № 160/3064/22.
62. Крім того, Верховний Суд у постанові від 5 липня 2023 року у справі № 160/3064/22 дійшов висновку, що лише за умови відповідності акта відповідного регуляторного органу системі визначених вимог, він вважається регуляторним та до нього мають бути застосовані положення наведеного Закону.
3окрема, регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ суб`єкта владних повноважень, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: 1) прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; 2) встановлення, зміна чи скасування норм права (застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб). Особливу увагу при визначенні акта регуляторним слід звертати на відносини, що є предметом регулювання цього акта, та його вплив на ці відносини.
Отже, лише за сукупної наявності всіх зазначених характеристик, відповідний акт є регуляторним та при його прийнятті уповноважений регуляторний орган повинен дотримуватись процедури, що встановлена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
63. Питання стосовно правової природи рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджується технічна документація з нормативної грошової оцінки землі, неодноразово вирішувалися Верховним Судом.
64. Зокрема, у постанові від 16 жовтня 2018 року у справі № 522/7868/13 Суд дійшов висновку, що рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки мають ознаки нормативно-правового акта, оскільки прийняті уповноваженим органом суб`єкта владних повноважень, змінюють норми права, скасовують інший правовий акт, поширюються на невизначене коло осіб (платників орендної плати за землю, коло яких не є конкретно визначеним) та спрямовані на правове регулювання адміністративних відносин між регуляторним органом та іншими суб`єктами господарювання.
65. Аналогічні висновки неодноразово були наведені у постановах Верховного Суду від 25 вересня 2018 року у справі № 428/7176/14-а, від 27 листопада 2018 року у справі № 826/2507/18, від 6 березня 2019 року у справі № 803/417/18, від 17 грудня 2019 року у справі № 1940/1662/18, від 10 квітня 2020 року у справі № 615/1182/15-a, від 29 квітня 2020 року у справі № 161/6580/16-а, від 10 червня 2021 року у справі № 823/902/17, від 15 червня 2021 року у справі № 200/12944/19-а, від 16 грудня 2021 року у справі № 826/8114/17, від 1 лютого 2022 року у справі № 160/1936/21, від 1 червня 2022 року у справі № 280/5928/19, від 2 лютого 2023 року у справі № 807/125/18 та від 4 лютого 2023 року у справі № 695/2607/17.
66. Разом з тим, відповідно до правового висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 7 жовтня 2021 року у справі № 160/17179/20, від 10 грудня 2021 року у справі № 0940/2301/18 та від 18 серпня 2022 року у справі № 540/421/21, для встановлення того, чи є рішення органу місцевого самоврядування про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки землі регуляторним актом, необхідно визначити, чи затверджено цим рішенням одночасно показник базової вартості одного квадратного метра землі.
У вказаних постановах Верховний Суд дійшов висновку про те, що відповідне рішення органу місцевого самоврядування про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки землі не мало впливу, в тому числі регуляторного, на правовідносини, у яких виник спір, не змінювало їх і не припиняло дію попередніх актів з цього питання, а відтак не могло порушувати прав позивача й не вимагало застосування спеціальних регуляторних процедур з огляду на існування іншого чинного рішення про уведення її в дію (впровадження) на території цієї адміністративно-територіальної одиниці та встановлення показника базової вартості одного квадратного метра землі.
67. У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 5 січня 2021 року Городоцька міськрада прийняла рішення № 33 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Городок Хмельницького району Хмельницької області», яким: затвердила технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель міста Городок Хмельницького району Хмельницької області, розроблену товариством з обмеженою відповідальністю «Подільський земельний центр»; затвердила базову вартість одного квадратного метра міста Городок Хмельницького району Хмельницької області в розмірі 98,48 грн; ввела в дію нормативну грошову оцінку земель міста Городок Хмельницького району Хмельницької області з 1 січня 2021 року.
68. З огляду на наведене, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що рішення Городоцької міськради від 5 січня 2021 року № 33 «Про затвердження нормативної грошової оцінки земель міста Городок Хмельницького району Хмельницької області» є нормативно-правовим регуляторним актом та, відповідно, на процедуру його розробки, оприлюднення та прийняття поширюються вимоги Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
69. Згідно із частиною першою статті 3 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» дія цього Закону поширюється на відносини у сфері здійснення державної регуляторної політики та регуляторної діяльності.
70. Частинами першою - третьою статті 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.
71. Згідно із частиною другою статті 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
72. Статтею 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» передбачено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.
73. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем не надано доказів доведення до відома населення у визначені законодавством строки рішення про скликання сесії ради та опублікування до проведення пленарного засідання проєкту спірного нормативно-правового регуляторного акта в засобах масової інформації або в інший можливий спосіб, що позбавило, зокрема позивача права на участь в процесі прийняття цього рішення, надання зауважень і заперечень; Городоцькою міськрадою не спростовані наведені обставини щодо процедури прийняття оскаржуваного рішення.
До того, ж суди попередніх інстанцій правильно встановили порушення відповідачем строків, визначених пунктом 2 статті 271 ПК України щодо офіційного оприлюднення рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок.
74. Враховуючи правові висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 травня 2018 року у справі № 461/8220/13-а, відповідно до якої порушення процедури прийняття регуляторного акта є підставою для визнання нечинним такого акта, колегія суддів погоджується з судами попередніх інстанцій про необхідність задоволення цього позову.
75. При цьому Суд не приймає до уваги посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 22 листопада 2022 року у справі № 804/985/18, оскільки спірні правовідносин у цій справі стосувалися правомірності рішення Кам`янської міської ради Дніпропетровської області «Про затвердження Положення про порядок обчислення та сплати орендної плати за земельні ділянки у межах міста».
Будь-яких висновків про правову природу рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджується технічна документація з нормативної грошової оцінки землі, вказана постанова Верховного Суду не містить.
76. На підставі вищенаведеного Суд доходить висновку, що доводи касаційної скарги про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень статті 201 ЗК України, статті 271 ПК України, частини першої статті 13 та статті 23 Закону України «Про оцінку земель» не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду справи.
77. Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судами та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.
78. Позивачем разом з відзивом на касаційну скаргу також заявлено клопотання про закриття касаційного провадження у справі, вирішуючи яке колегія суддів виходить з наступного.
79. Верховним Судом в ухвалі від 13 липня 2023 року під час розгляду матеріалів касаційної скарги вже вирішувалося питання про наявність підстав, визначених статтею 338 КАС України, для відкриття касаційного провадження.
80. При цьому, наведені у якості підстави для закриття касаційного провадження доводи заявника про нерелевантність обставин справи та правовідносин, у яких виник спір у цій справі, та тих, на які посилався скаржник у касаційній скарзі для підтвердження неправильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права, є непереконливими, оскільки відповідні правові висновки Верховного Суду зроблені, хоча за нерелевантних, але схожих обставин, а тому потребували ретельної перевірки.
81. Таким чином, у справі № 140/304/23 були наявні підстави, визначені пунктом першим частини четвертої статті 328 КАС України, для відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою Городоцької міськради на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2023 року.
82. До того ж перевірка необхідності врахування судами попередніх інстанції у цій справі висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 7 жовтня 2021 року у справі № 160/17179/20, від 10 грудня 2021 року у справі № 0940/2301/18, від 18 серпня 2022 року у справі № 540/421/21 та від 22 листопада 2022 року у справі № 804/985/18, є лише однією з підстав для відкриття касаційного провадження. Крім того, Суд в ухвалі від 13 липня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 140/304/23 дійшов висновку, що перегляд оскаржуваних судових рішень у касаційному порядку у цій справі може мати значення для формування єдиної правозастосовчої практики у подібних правовідносинах.
При цьому колегія суддів звертає увагу на те, що позивач скористався свої правом та подав відзив на касаційну скаргу, в якому виклав заперечення щодо доводів касаційної скарги.
83. Відповідно до частини першої статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо:
1) після відкриття касаційного провадження особа, яка подала касаційну скаргу, заявила клопотання про відмову від скарги, за винятком випадків, коли є заперечення інших осіб, які приєдналися до касаційної скарги;
2) після відкриття касаційного провадження виявилося, що касаційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати;
3) після відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом першої чи апеляційної інстанції питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи не вирішувалося;
4) після відкриття касаційного провадження виявилося, що Верховний Суд у своїй постанові вже викладав висновок щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, порушеного в касаційній скарзі, або відступив від свого висновку щодо застосування норми права, наявність якого стала підставою для відкриття касаційного провадження, і суд апеляційної інстанції переглянув судове рішення відповідно до такого висновку (крім випадку, коли Верховний Суд вважає за необхідне відступити від такого висновку). Якщо ухвала про відкриття касаційного провадження мотивована також іншими підставами, за якими відсутні підстави для закриття провадження, касаційне провадження закривається лише в частині підстав, передбачених цим пунктом;
5) після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.
84. Колегія суддів не вбачає наявності жодної з визначених частиною першою статті 339 КАС України підстав для закриття касаційного провадження у цій справі, а тому в задоволенні клопотання позивача про закриття касаційного провадження у цій справі слід відмовити.
85. Суд також зазначає, що наведені скаржником у касаційній скарзі аргументи потребували ретельної перевірки та правової оцінки, що можливо було здійснити лише під час касаційного перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі.
86. Аналогічний підхід застосовано Верховним Судом в ухвалах від 14 травня 2021 року у справі № 320/2749/19, від 25 травня 2021 року у справі № 1.380.2019.005965, від 12 серпня 2021 року у справі № 380/6158/20, від 17 серпня 2021 року у справі №420/5/20, від 10 вересня 2021 року у справі №580/5238/20, від 5 травня 2022 року у справі № 260/962/20 та від 8 листопада 2022 року у справі №420/2429/20.
87. Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи та прийняття рішення, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає такі рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
88. Суд враховує також положення Висновку № 11(2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, між іншим, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою ЄСПЛ очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
89. Важливо наголосити, що низка рішень ЄСПЛ дійсно містить, розвиває та удосконалює підхід до обґрунтованості (мотивованості) судових рішень.
90. ЄСПЛ наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі «Якущенко проти України», заява № 57706/10, пункт 28). До того ж, принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах «Garcнa Ruiz v. Spain» [GC] (заява №30544/96, пункт 26), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23), «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58), «Бендерський проти України» (заява N 22750/02, пункт 42)).
91. Крім того, у пункті 60 рішення «Helle v. Finland» (заява №20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.
92. Також у пункті 71 рішення у справі «Peleki v. Greece» (заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене мотивувань або якщо зазначені ним мотиви ґрунтуються на порушенні закону, допущеного національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (рішення у справі «Moreira Ferreira v. Portugal» (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.
93. До того ж, у пункті 80 рішення у справі «Perez v. France» (заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (рішення у справі «Artico v. Italy», заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (рішення у справі «Van de Hurk v. the Netherlands», заява № 16034/90, пункт 59).
94. Однак, варто наголосити, що в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні, ЄСПЛ також неодноразово зазначав, зокрема у рішенні «Garcia Ruiz v. Spain» [GC] (заява №30544/96, пункт 26) про те, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент (рішення у справах «Van de Hurk v. the Netherlands» (заява № 16034/90, пункт 61), «Шкіря проти України» (заява № 30850/11, пункт 43). Водночас, у вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов`язку викладати мотиви може варіюватися залежно від характеру рішення і повинно визначатися у світлі обставин кожної справи.
95. Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов`язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях «Ruiz Torija v. Spain» (заява №18390/91, пункт 29), «Higgins and others v. France» (заява № 20124/92, пункт 42), «Бендерський проти України» (заява № 22750/02, пункт 42) та «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03, пункт 54).
96. Так, у пункті 54 рішення «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03) ЄСПЛ зазначив, що не бачить жодних ознак несправедливості або свавільності у відмові судів детально розглянути доводи заявника, оскільки суди чітко зазначили, що ці доводи були повністю необґрунтованими.
97. Отже, у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто мотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка ухвалює рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
98. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
99. Оскільки колегія суддів залишає у силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Відмовити у задоволенні клопотання Приватного підприємства «Універсам» про закриття касаційного провадження у справі.
Касаційну скаргу Городоцької міської ради Хмельницької області залишити без задоволення.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2023 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2023 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: С.М. Чиркін
В.М. Шарапа