ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 грудня 2024 року
м. Київ
справа № 140/3745/21
адміністративне провадження № К/990/10277/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Відділу охорони культурної спадщини Луцької міської ради
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.12.2021 (головуючий суддя Матковська З.М., судді Бруновська Н.В., Улицький В.З.)
у справі №140/3745/21
за позовом ОСОБА_1
до Управління архітектури та містобудування Луцької міської ради
про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, визнання протиправним та скасування наказу, стягнення моральної шкоди,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій, встановлені судами попередніх інстанцій обставини:
1. ОСОБА_1 звернувся з позовом до Управління архітектури та містобудування Луцької міської ради (далі - відповідач, Управління) про:
- визнання протиправними дій щодо невидачі громадянину Республіки Польща ОСОБА_1 містобудівних умов та обмежень на нове будівництво п`ятиповерхового багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на земельній ділянці кадастровий номер 0710100000:11:156:0010, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 ;
- зобов`язання видати громадянину Республіки Польща ОСОБА_1 умови та обмеження на нове будівництво п`ятиповерхового багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на земельній ділянці кадастровий номер 0710100000:11:156:0010, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 ;
- стягнення моральної шкоди у розмірі 50 000,00 грн.
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивач є власником земельної ділянки загальною площею 0,0635 га, кадастровий номер 0710100000:11:156:0010, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 цільове призначення: 02.01 для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). 22.01.2021 Волинським окружним адміністративним судом у справі №140/15799/20 за позовом ОСОБА_1 було: 1) визнано протиправною бездіяльність Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради щодо не прийняття у встановленому законом порядку рішення за результатами розгляду його заяви про видачу містобудівних умов та обмежень на нове будівництво п`ятиповерхового багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на земельній ділянці з кадастровим номером 0710100000:11:156:0010, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 ; 2) зобов`язано Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради розглянути заяву ОСОБА_1 від 06.10.2020 про надання містобудівних умов та обмежень на нове будівництво п`ятиповерхового багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на земельній ділянці з кадастровим номером 0710100000:11:156:0010, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 та прийняти рішення у встановленому статтею 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» порядку. Рішення у справі №140/15799/20 набрало законної сили 23.02.2021.
У відповідності до вимог Закону України «Про виконавче провадження» позивач звернувся до відділу примусового виконання рішень Управління забезпечення примусового виконання рішень у Волинській області Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції про виконання вказаного рішення. Постановою державного виконавця від 09.03.2021 було відкрито виконавче провадження ВП НОМЕР_1.
Управління виконало рішення суду шляхом прийняття наказу №2/20-1 від 11.03.2021 «Про відмову у видачу містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Нове будівництво п`ятиповерхового багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом, АДРЕСА_2 ». Листом від 19.03.2021 у за №1.1-8/1369/2021 виконавчий комітет Луцької міської ради повідомив виконавчу службу про виконання вищевказаного рішення суду.
У тексті наказу №2/20-1 від 11.03.2021 зазначено, що: заявником не подані визначені частиною 3 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» документи, необхідні для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень, а саме відсутній документ, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, яка має цільове призначення « 02.03. Для будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку»; враховуючи невідповідність адреси земельної ділянки, яка вказана в заяві та яка значиться в доданих правовстановлюючих документах (у заяві вказана адреса: АДРЕСА_2 , а в правовстановлюючих документах зазначена адреса: АДРЕСА_1 , беручи до уваги, що відповідно до частини 3 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» заява замовника повинна містити кадастровий номер земельної ділянки (в той час, на заяві ОСОБА_1 від 06.10.2020 не зазначений кадастровий номер земельної ділянки), керуючись частинами 4, 6 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної документації» наказано відмовити у видачі містобудівних умов та обмежень.
З такими діями відповідача позивач не погодився, вважав їх протиправними, непослідовними, прийнятими з порушенням правових та організаційних основ містобудівної діяльності, оскільки визначена відповідачем підстава для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень щодо фактичної зміни цільового призначення землі «для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)» на цільове призначення «для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку» є неправомірною, так як обидва види використання земельної ділянки знаходяться в одній секції (категорії), визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії.
Також позивач посилався на те, що відповідачем не зазначено в наказі обставин невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні. Крім того, всі додані до заяви документи давали можливість ідентифікувати та встановити відповідність земельної ділянки, зазначеної в заяві.
Звертав увагу, що відповідачем був виданий висновок від 09.06.2020 за № 950-П/2020 про встановлення обмежень та обтяжень містобудівного характеру для їх врахування при подальшій розробці технічної документації із землеустрою, де відсутні будь-які вимоги, які слугували підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень. Вважає, що таке тривале не прийняття рішень уповноваженим органом також свідчить про небажання відповідача взагалі видавати містобудівні умови та обмеження.
Причиною незазначення повного номеру адреси земельної ділянки вказав те, що затверджена форма бланку не містить достатнього місця для зазначення повного номеру.
Позивач вказував, що неправомірна відмова у наданні, як і ненадання чи невчасне надання суб`єктом владних повноважень містобудівних умов та обмежень, при виконанні останнім визначеної законом процедури для їх отримання, є порушенням його права на мирне володіння його власністю чи використання майна на умовах оренди.
Внаслідок прийняття відповідачем неправомірного наказу позивач позбавлений реальної можливості використовувати земельну ділянку за її цільовим призначенням та здійснювати інвестиції. У зв`язку із цим фактично земельна ділянка не використовується, пустує, простоює. Внаслідок неправомірного наказу та постійних відмов відповідача більше року не міг користуватись своєю законно придбаною земельною ділянкою, в т.ч. використовувати її у власних цілях, та був змушений звертатись до суду за захистом своїх порушених прав.
Позивач стверджував, що вищезазначені обставини викликали у нього значний стрес та душевні страждання, увесь цей час його переслідувало відчуття несправедливості, адже законно придбавши земельну ділянку, сплативши за неї кошти, очікував отримати належний результат, який гарантується державою у вигляді отримання містобудівних умов та обмежень та відповідно реалізувати свої плани щодо її забудови.
Враховуючи характер неправомірних дій відповідача, глибину й тривалість завданих душевних страждань, виходячи із засад розумності, виваженості та справедливості, позивач вважав достатньою сатисфакцією стягнення на його користь моральної шкоди в розмірі 50000 грн, що є співмірним з тривалістю таких страждань.
1.3. 13.05.2021 представником позивача подана до суду заява про зміну предмету позову, в якій просив визнати протиправним та скасувати наказ Управління архітектури та містобудування Луцької міської ради від 11.03.2021 №2/20-1 «Про відмову у видачі містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Нове будівництво п`ятиповерхового багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом, АДРЕСА_2 ».
20.05.2021 представник позивач подав до суду заяву про уточнення позовних вимог, яка обґрунтована тим, що в заяві про зміну предмету позову помилково не було вказано про інші позовні вимоги, які були зазначені в прохальній частині позовної заяви та щодо яких у позивача зберігається інтерес.
2. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 19.08.2021 в задоволенні позову відмовлено.
3.1. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.12.2021 рішення Волинського окружного адміністративного суду від 19.08.2021 у справі №140/3745/21 скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено частково.
Визнати протиправним та скасовано наказ Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради № 2/20-1 від 11.03.2021 «Про відмову у видачу містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Нове будівництво п`ятиповерхового багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом, АДРЕСА_2».
Зобов`язано Управління містобудування та архітектури Луцької міської ради видати громадянину Республіки Польща ОСОБА_1 умови та обмеження на нове будівництво п`ятиповерхового багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на земельній ділянці кадастровий номер 0710100000:11:156:0010 розташованої за адресою: АДРЕСА_1 із врахуванням висновків апеляційного суду.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
4.1. ОСОБА_1 через Центр надання адміністративних послуг неодноразово, а саме: 16.03.2020, 23.03.2020, 09.09.2020 та 06.10.2020 звертався до Управління із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Нове будівництво п`ятиповерхового багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_2 ».
Зокрема, до заяви від 06.10.2020 позивач надав наступний перелік документів:
- витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, відповідно до якого ОСОБА_1 є власником житлового будинку, загальною площею 119,7 кв.м, за адресою: АДРЕСА_2 та земельна ділянки кадастровий номер 0710100000:11:156:0010, розташована за адресою: АДРЕСА_1 ;
- витяг з Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку, з якого слідує, що позивачу на праві приватної власності належить земельна ділянка, площею 0,0635 га, кадастровий номер 0710100000:11:156:0010, розташована за адресою: АДРЕСА_1 , цільове призначення: 02.01 Для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), категорія земель: землі житлової та громадської забудови; вид використання: для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка);
- викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
4.2. У відповідь на цю заяву відповідач листом від 09.10.2020 повідомив про необхідність зміни цільового призначення земельної ділянки на АДРЕСА_2 та розроблення детального плану забудови цієї території, чим по суті відмовив у задоволенні заяви.
4.3. Не погодившись з такими діями Управління, ОСОБА_1 звернувся до суду за захистом своїх прав.
4.4. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 22.01.2021 у справі №140/15799/20 позов ОСОБА_1 задоволено частково. Суд визнав протиправною бездіяльність Управління щодо неприйняття у встановленому законом порядку рішення за результатами розгляду заяви позивача про видачу містобудівних умов та обмежень, зобов`язав відповідача розглянути заяву ОСОБА_1 від 06.10.2020 про надання містобудівних умов та обмежень на нове будівництво п`ятиповерхового багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на земельній ділянці з кадастровим номером 0710100000:11:156:0010, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 та прийняти рішення у встановленому статтею 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» порядку. Дане рішення суду набрало законної сили 23.02.2021.
4.5. На виконання рішення Волинського окружного адміністративного суду від 22.01.2021 у справі №140/15799/20 за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 06.10.2020 про видачу містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва «Нове будівництво п`ятиповерхового багатоквартирного житлового будинку з підземним паркінгом на АДРЕСА_2 » Управління видало наказ від 11.03.2021 №2/20-1, яким відмовило позивачу у видачі містобудівних умов та обмежень.
5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що на земельній ділянці з цільовим призначенням за кодом 02.01 дозволено будівництво лише житлових будинків садибного типу. Для будівництва багатоквартирного житлового будинку земельна ділянка має мати відповідне цільове призначення 02.03 (для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку). Натомість до заяви про видачу містобудівних умов та обмеження на будівництво багатоквартирного будинку від 06.10.2020 позивач додав документи, які підтверджують його право власності на земельну ділянку з цільовим призначенням 02.01 - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що в такому випадку свідчить про неподання визначеного пунктом 1 частини 3 статті 29 Закону №3038-VІ документа та, як наслідок, підставність прийняття Управлінням рішення про відмову у видачі містобудівних умов та обмежень.
Поряд з цим, суд першої інстанції зазначив, що відсутність у заяві ОСОБА_1 від 06.10.2020 кадастрового номера земельної ділянки не є підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень. Крім того, виявлена відповідачем невідповідність адреси земельної ділянки, яка вказана в заяві та яка значиться у доданих правовстановлюючих документах, не є визначеною пунктом 2 частини 4 статті 29 Закону №3038-VІ обставиною, що свідчить про недостовірність відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою. Відтак посилання відповідача у спірному наказі на вказані порушення є законодавчо необґрунтованими.
6. Суд апеляційної інстанції, частково задовольняючи позовні вимоги, дійшов висновку, що, оскільки на місцевому рівні в місті Луцьку затверджений план зонування території та, згідно якого земельна ділянка позивача розташована в зоні багатоквартирної забудови з позначкою ПЖ-4 зона перспективної багатоквартирної забудови до 5 поверхів, то позивачем були подані всі документи на виконання вимог частини 3 статті 29 Закону №3038-VІ.
Апеляційним судом зазначено, що категорія використання земель, в якій знаходиться земельна ділянка позивача, знаходиться в межах секції «В», яка також передбачає такий вид цільового використання під номером « 02.03. для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку». Отже законодавством не передбачено зміни цільового призначення саме в такому випадку в межах однієї категорії земельної ділянки.
Апеляційний суд відзначив, що відповідачем не спростовано, що на місцевому рівні подані заявником документи не відповідають вимогами Закону, що підтверджується геопорталом відкритих даних Луцької міської ради, де визначено, що вказана земельна ділянка, яка належить позивачу, перебуває на території перспективної багатоквартирної забудови, що, в свою чергу, свідчить про відповідність наданих позивачем документів намірам забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Восьмий апеляційний адміністративний суд звернув увагу на те, що суд першої інстанції не перевірив та не встановив невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні та відповідних доказів відповідачем суду не було надано, тому в даному випадку у спеціально уповноваженого органу містобудування та архітектури виникає обов`язок видати заявнику містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
7. Відділ охорони культурної спадщини Луцької міської ради подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.12.2021 та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю. Зазначена касаційна скарга подана особою, яка не брала участі у справі, проте судове рішення ухвалено про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи безпосередньо судом апеляційної інстанції.
7.1. Підставою для відкриття касаційного провадження у справі стало неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку (пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України), а також якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах (пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України).
Зокрема скаржник стверджує про те, що суд апеляційної інстанції при постановленні оскаржуваної постанови, не врахував висновки, що викладені у постанові Верховного Суду України від 14.03.2017 у справі №800/323/16 та у постанові Верховного Суду від 21.12.2020 у справі №361/3476/17.
Крім того, скаржник зазначає про відсутність висновків щодо застосування пунктів 1,3 частини 4 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VІ (далі - Закон №3038-VІ).
7.2. Відділ охорони культурної спадщини Луцької міської ради у своєму висновку на лист Департаменту містобудування, земельних ресурсів та реклами Луцької міської ради від 04.03.2024 №212 повідомив, що будівництво на цій території дозволяється лише до трьох поверхів, включно з цокольним чи мансардним.
7.3. Скаржник пояснив, що земельна ділянка (кадастровий номер 0710100000:11:156:0010 розташована за адресою: АДРЕСА_1) знаходиться в зоні охорони археологічного культурного шару ІІ категорії та входить до зони регулювання забудови ЗРЗ-9 відповідно до історико-архітектурного опорного плану міста Луцька з визначенням зон охорони пам`яток культурної спадщини та меж і режимів використання історичних ареалів, затвердженого наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 01.04.2024 №242.
Всі будівельні і земляні роботи в межах зони охорони археологічного культурного шару та щойно виявлених пам`яток археології проводяться за дозволом центрального органу охорони культурної спадщини з повідомленням місцевого органу охорони культурної спадщини та під наглядом фахівця-археолога.
Скаржник зазначає, що містобудівні перетворення для будівництва п`ятиповерхового житлового будинку спричинять істотний негативний вплив на сформоване традиційне містобудівне середовище. Крім того, будівля носитиме характер дисгармонійної забудови з перекриттям видових точок історичної забудови. Забудова даної території дозволяється як виняток в порядку доповнення чи регенерації забудови кварталів. Реалізація вищезгаданих містобудівних перетворень спричинить порушення традиційного характеру середовища і вимог історико-архітектурного опорного плану м. Луцька.
7.4. У касаційній скарзі Відділ охорони культурної спадщини Луцької міської ради стверджує, що судом апеляційної інстанції всупереч вимог ДБН та Історико-архітектурного опорного плану міста Луцька ухвалено рішення, яким зобов`язано видати містобудівні умови та обмеження на фактично незаконне будівництво.
8. У відзиві на касаційну скаргу позивач просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.12.2021 у справі №140/3745/21.
8.1. На обґрунтування доводів відзиву на касаційну скаргу позивач зазначив, що інших підстав для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень, ніж ті, що вказані у спірному Наказі від 11.03.2021 №2/20-1, судом апеляційної інстанції не встановлено.
9. Відповідач відзив на касаційну скаргу не направив, хоч і був належним чином повідомлений про відкриття касаційного провадження у справі.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
10. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у відповідності до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
11. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон №3038-VI, який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
13. Відповідно до пункту 8 частини 1 статті 1 Закону №3038-VІ містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
14. Згідно з частиною 2 статті 5 Закону №3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
15. Режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у комплексних планах, генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій, про що зазначено у частині 1 статті 25 Закону №3038-VI.
16. Планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них (частина 1 статті 16 Закону №3038-VI).
17. Пунктами 2, 3, 9 частини 1 статті 1 Закону №3038-VI визначено, що генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту; детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території; план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
18. Згідно з частинами 1-2 статті 17 Закону №3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.
19. Частиною 1 статті 18 Закону №3038-VI передбачено, що план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
20. Згідно з частиною 1 статті 19 Закону № 3038-VI детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території. Детальний план території розробляється з урахуванням обмежень у використанні земель, у тому числі обмежень використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
21. Забудова територій врегульована статтею 26 Закону №3038-VI, згідно якої суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів (частина 2 цієї статті).
22. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації частина 4 статті 26 Закону №3038-VI).
23. За правилами частини 5 статті 26 Закону №3038-VI проектування та будівництво об`єктів власниками або користувачами земельних ділянок розпочинається з отримання замовником або проектувальником вихідних даних.
24. Основними складовими вихідних даних, відповідно до частини 1 статті 29 Закону №3038-VI, є:
1) містобудівні умови та обмеження;
2) технічні умови;
3) завдання на проектування.
25. Згідно з частинами 2-5 статті 29 Закону №3038-VI фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:
1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;
2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);
3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:
1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;
2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;
3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Містобудівні умови та обмеження містять:
1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта; 1-1) ідентифікатор об`єкта будівництва або закінченого будівництвом об`єкта (для об`єктів нового будівництва та закінчених будівництвом об`єктів, яким присвоєно ідентифікатор об`єкта будівництва до видачі містобудівних умов та обмежень); 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах (з урахуванням обмежень використання приаеродромних територій, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України); 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони, планувальні обмеження використання приаеродромних територій, встановлені відповідно до Повітряного кодексу України, зони, встановлені відповідно до законодавства за результатами визначення рівнів ризиків виникнення надзвичайних ситуацій, відображені у містобудівній документації); 9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.
Перелік зазначених умов є вичерпним.
26. Зміст наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності. Такі обмеження також стосуються встановлення додаткових вимог та обмежень для об`єктів будівництва в охоронних зонах пам`яток культурної спадщини та межах історичних ареалів населених місць.
27. Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі № 445/765/16-а, від 27.02.2019 у справі № 809/721/18, від 10.10.2019 у справі № 260/1499/18, від 20.02.2020 у справі № 813/52/13-а, від 14.02.2023 у справі № 640/24975/21.
28. Зі встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи вбачається, що звернення до суду з цим позовом спрямоване на скасування Наказу, яким відмовлено у видачі містобудівних умов та обмежень, та, відповідно, отримання відповідних містобудівних умов та обмежень.
29. Верховний Суд в аспекті спірних правовідносин звертає увагу, що статтею 54 Конституції України громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості, захист інтелектуальної власності, їхніх авторських прав, моральних і матеріальних інтересів, що виникають у зв`язку з різними видами інтелектуальної діяльності (частина перша цієї статті).
Частинами 4, 5 вищенаведеної норми Основного Закону України встановлено, що культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
30. Конституція України також закріплює за кожним обов`язок не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).
31. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
32. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини»:
- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України;
- історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла старовинний вигляд, розпланування та форму забудови, типові для певних культур або періодів розвитку;
- об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
- пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
33. Суд звертає увагу й на те, що Законом України «Про ратифікацію Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства» від 19.09.2013 № 581-VII Україною ратифіковано Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства.
34. Відповідно до преамбули до Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони цієї Конвенції, у тому числі й Україна, наголошуючи, зокрема, на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві, посилаючись на різні документи Ради Європи, особливо на Європейську культурну конвенцію (1954 року), Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи (1985 року), Європейську конвенцію про охорону археологічної спадщини (переглянуту) (1992 року) та Європейську ландшафтну конвенцію (2000 року), домовилась: визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини; наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя; уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно:
- ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому;
- найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункти b), c), d) статті 1 Конвенції).
35. Згідно із статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції ( пункти a), b), e), f), g) цієї статті Конвенції).
36. Отже, згідно з вищенаведеними приписами правових норм національного законодавства і положень актів міжнародного права, ратифікованих Україною, культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.
37. Збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
38. При цьому Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України.
39. Такий підхід до охорони та захисту культурної спадщини висловлений Судовою палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.01.2023 у справі № 640/8728/21.
40. З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Луцьк.
41. Збереження пам`яток культурної спадщини у розумінні приписів статті 2 Закону України «Про основи містобудування» є одним з головних напрямів містобудівної діяльності, до яких також належать й планування, забудова та інше використання територій.
42. Абзацами 1- 5 статті 5 Закону України «Про основи містобудування» встановлено, що при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів.
43. Затвердження відповідно до законодавства місцевих містобудівних програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації статтею 12 вищенаведеного Закону віднесено до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на їх території.
44. Суд касаційної інстанції звертає увагу, що за змістом положень ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» об`єкти всесвітньої спадщини та об`єкти культурної спадщини, визначені відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини», і традиційний характер середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), цілісних історичних архітектурно-містобудівних утворень в історичних ареалах населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, та історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій підлягають охороні, а використання їх територій підлягає спеціальному регулюванню.
Для пам`яток культурної спадщини визначаються і затверджуються в установленому порядку межі та режими використання територій та зон охорони, а для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України і історичних ареалів, у складі генеральних планів цих населених пунктів на підставі відповідних історико-містобудівних досліджень розробляються історико-архітектурні опорні плани.
Планувально-просторові обмеження щодо охорони культурної спадщини, які є результатом розроблення історико-архітектурних опорних планів, викладаються у табличній формі як додаток до графічної частини та є обов`язковою інформаційною базою для розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (додаток Л). На територіях зон охорони археологічного культурного шару слід враховувати необхідність проведення археологічних досліджень з обов`язковою умовою проведення наукової фіксації усіх етапів дослідження і всіх виявлених знахідок та інших матеріальних залишків.
При використанні територій історичної забудови підлягають вирішенню такі завдання:
- ефективне використання територій для створення екологічно чистого, комфортного середовища для проживання та життєдіяльності населення;
- збереження й раціональне використання об`єктів культурної спадщини, їх територій, буферних зон, зон охорони пам`яток культурної спадщини, цілісних історичних архітектурно-містобудівних утворень в історичних ареалах населених місць та взагалі історичного середовища;
- забезпечення інвестиційно-привабливих умов для реабілітації та використання територій історичної забудови, будівель та споруд, що мають певну історико-культурну або архітектурно-художню цінність як носії історичного характеру середовища.
45. Такі приписи ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» були чинними станом на момент прийняття спірного Наказу.
46. Вищевикладені положення законодавства у своїй сукупності свідчать про особливий підхід держави у питаннях охорони та збереженні території історичної забудови, пам`яток та об`єктів культурної спадщини.
47. Враховуючи зазначені обмеження забудови території, які відносяться до зони охорони пам`яток культурної спадщини, зобов`язання видати містобудівні умови та обмеження на будівництво п`ятиповерхового багатоквартирного будинку може мати наслідком безпосередній вплив на права та обов`язки Відділу охорони культурної спадщини Луцької міської ради - виконавчий орган Луцької міської ради, що забезпечує реалізацію у місті Луцьк державної та місцевої політики у галузі охорони об`єктів культурної спадщини та збереження традиційного середовища його історичних ареалів.
48. Проте, суб`єктний склад учасників цієї справи залишився таким, яким його визначив позивач. Суд, з огляду на принцип офіційного з`ясування обставин справи, у відповідності до повноважень, закріплених в частині 3 статті 48 КАС України, може самостійно залучити співвідповідача або залучити другого відповідача за правилами частини 4 статті 48 КАС України або ж вирішити питання щодо залучення третьої особи (статті 49 КАС України). З огляду на виключні повноваження у вирішенні питань залучення співвідповідача або другого відповідача суд першої інстанції у цій справі повинен визначити процесуальний статус Відділу охорони культурної спадщини Луцької міської ради, оскільки процедура видачі містобудівних умов та обмежень потребує відповідних погоджень видачі таких із органом, який провадить охорону об`єктів культурної спадщини у місті Луцьк.
49. Відтак, враховуючи наведені обставини, колегія суддів вважає, що суду першої інстанції необхідно вирішити питання щодо залучення до участі у розгляді цієї справи Відділ охорони культурної спадщини Луцької міської ради, надавши йому можливість реалізувати наявні у нього процесуальні права, зокрема: подавати докази; брати участь у судових засіданнях, якщо інше не визначено законом; брати участь у дослідженні доказів; ставити питання іншим учасникам справи, а також свідкам, експертам, спеціалістам; подавати заяви та клопотання, надавати пояснення суду, наводити свої доводи, міркування щодо питань, які виникають під час судового розгляду, і заперечення проти заяв, клопотань, доводів і міркувань інших осіб (пункти 2, 3 частини 3 статті 44 КАС України).
50. Суд касаційної інстанції, в силу наявних у нього повноважень, закріплених у статті 341 КАС України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
51. За правилами пункту 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду;
52. Відповідно до пунктів 1, 3 частини 2, частини 4 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу; суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
53. Враховуючи, що процесуальний статус Відділу охорони культурної спадщини Луцької міської ради не був визначений судами обох інстанцій, Верховний Суд дійшов висновку про передчасність висновків судів першої та апеляційної інстанцій. Зазначене унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим та на підставі частини 2 статті 353 цього Кодексу, рішення Волинського окружного адміністративного суду від 19.08.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.12.2021 слід скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
54. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.
55. Відповідно до частини 6 статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
56. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 327 345 349 353 КАС України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Відділу охорони культурної спадщини Луцької міської ради задовольнити частково.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 19.08.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 22.12.2021 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Головуючий суддя В.М. Шарапа
Судді: Я.О. Берназюк
С.М. Чиркін