ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 160/1145/21
адміністративне провадження № К/9901/47477/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» до Головного управління Держпродспоживслужби в Сумській області про визнання протиправними та скасування припису та постанови, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 березня 2021 року (головуючий суддя - Озерянська С.І.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року (головуючий суддя - Дурасова Ю.В., судді - Божко Л.А., Лукманова О.М.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У січні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» (далі - ТОВ «АТБ-маркет») звернулося до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпродспоживлужби в Сумській області (далі - ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області), в якому просило: визнати протиправними та скасувати припис ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області від 01 грудня 2020 року №57 про усунення порушень вимог законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин і постанову ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області від 24 грудня 2020 року №110 про накладення на ТОВ «АТБ-маркет» штрафу за порушення вимог Закону України 18 травня 2017 року №2042-VIII «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин» (далі - Закон №2042-VIII).
1.1. Позов обґрунтовано тим, що у жовтні 2020 року ГУ Держпродспожисвлужби в Сумській області провело позапланову перевірку у формі інспектування щодо додержання ТОВ «АТБ-маркет» (магазин «Продукти-806» у місті Суми) вимог законодавства про харчові продукти та корми, здоров`я та благополуччя тварин. За результатами цієї перевірки, 23 жовтня 2020 року відповідачем складено акт №91, в якому зафіксовано порушення відповідачем вимог Закону України від 23 грудня 1997 року №771/97-ВР «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (далі - Закон №771/97-ВР) в частині недотримання умов зберігання плодоовочевої продукції (порушення температурного режиму); відсутність доказів ефективної боротьби зі шкідниками. Надалі, 27 жовтня 2020 року ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області винесено припис №48, яким зобов`язано позивача усунути виявлені порушення шляхом вжиття ним відповідних заходів у строк до 17 листопада 2020 року.
1.2. Не погоджуючись з висновками перевірки, 16 листопада 2020 року ТОВ «АТБ-маркет» надало відповідачу письмові пояснення про те, що Законом №771/97-ВР не визначено, що пропонування до реалізації вважається зберіганням, а тому позивач не погоджується з виявленими порушеннями, проте усуває їх шляхом надання документів, що підтверджують дотримання ним умов реалізації продукції та інших документів, що вимагалися.
1.3. У грудні 2020 року ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області повторно провело позапланову перевірку щодо виконання позивачем вимог законодавства, зокрема, виконання ним вимог припису №48, за наслідками якої 01 грудня 2020 року склало акт №110, в якому знову зазначило про неусунення ТОВ «АТБ-маркет» порушень в частині дотримання ним температурного режиму при зберіганні овочів та фруктів в торговому залі, про що в цей же день складено припис №57 про порушення оператором ринку частини п`ятої статті 49 Закону №2042-VIII та невиконання ним пункту 1 попереднього припису №48. Цим же приписом №57 зобов`язано ТОВ «АТБ-маркет» вжити відповідних заходів до 21 грудня 2020 року.
1.4. Ураховуючи те, що позивачем указані вимоги відповідача не було виконано, 24 грудня 2020 року головним державним ветеринарним інспектором винесено постанову №110 про накладення на ТОВ «АТБ-маркет» штрафу у розмірі 40000,00 грн.
1.5. Посилаючись на те, що вимога забезпечити належний температурний режим для зберігання плодоовочевої продукції не відповідає приписам законодавства і органом Держпродспоживслужби не доведено, що така умови зберігання становлять загрозу життю та здоров`ю населення, ТОВ «АТБ-маркет» просило суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
2. На підставі наказу ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області від 21 жовтня 2020 року №1815, у період з 22 по 23 жовтня 2020 року ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області проведено позаплановий захід державного контролю у формі інспектування стосовно додержання ТОВ «АТБ-маркет» (магазин «Продукти-806» по вул. Леваневського, 22, у м. Суми) вимог законодавства про харчові продукти.
3. За результатами цієї перевірки, 23 жовтня 2020 року відповідачем складено акт №91, в якому встановлено невідповідність температурного режиму у торгівельному залі умовам зберігання овочів та фруктів, недотримання процедури утилізації неякісної та небезпечної продукції та відсутність доказів ефективної боротьби зі шкідниками, що свідчить про порушення з боку ТОВ «АТБ-маркет» вимог законодавства, а саме: пунктів 4, 5 частини першої статті 49 Закону №771/97-ВР, статті 4 Закону України від 14 січня 2000 року №1393-XIV «Про вилучення з обігу, переробку, утилізацію, знищення або подальше використання неякісної та небезпечної продукції» (далі - Закон №1393-XIV).
3.1. За наслідками указаної перевірки, 27 жовтня 2020 року ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області видало припис №48 щодо усунення, виявлених перевіркою порушень у строк до 17 листопада 2020 року.
4. Відповідно до Закону України від 05 квітня 2007 року №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V), Закону №2042-VIII, частини другої статті 13-1, частини першої статті 61 Закону України «Про запобігання корупції» та на підставі припису №48, 27 листопада 2020 року першим заступником начальника ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області прийнято наказ №2193-ОД про проведення чергового позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) ТОВ «АТБ-маркет» (магазин «Продукти-806»).
5. На виконання наказу №2193-ОД та направлення від 27 листопада 2020 року № 12288-02.2020, у період з 30 листопада по 01 грудня 2020 року державними інспекторами ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області проведено позаплановий захід зі здійснення державного нагляду (контролю) ТОВ «АТБ-маркет» (магазин «Продукти-806»). Предметом здійснення цього заходу визначено усунення порушень вимог законодавства, визначених в приписі, який виданий органом державного нагляду (контролю) за результатами проведення заходу державного нагляду (контролю).
6. В ході цієї перевірки було виявлено, що ТОВ «АТБ-маркет» не дотримується температурного режиму, який унеможливлює розмноження мікроорганізмів, формування токсинів, при зберіганні овочів та фруктів, а отже не виконало вимоги пункту 1 припису № 48 в частині усунення порушень вимог законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, термін усунення якого установлений до 17 листопада 2020 року.
7. 01 грудня 2020 року за результатами проведеного заходу, відповідач склав акт №110, в якому указав про порушення товариством вимог законодавства, а саме : пункту 2 частини першої статті 16 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин», частини сьомої статті 20 та пункту 5 частини першої статті 49 Закону №771/97-ВР та виніс припис №57 щодо усунення порушень вимог пункту 5 частини першої статті 49 Закону №771/97-ВР до 21 грудня 2020 року.
8. У зв`язку з порушенням положень пункту 2 частини першої статті 16 Закону №2042-VIII, частини сьомої статті 20 Закону №771/97-ВР та невиконанням ТОВ «АТБ-маркет» вимог припису №57, 24 грудня 2020 року ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області, керуючись пунктом 19 частини першої статті 65, статті 66 Закону №2042-VIII прийняло постанову №110 про накладення штрафу за порушення, якою на ТОВ «АТБ-маркет» накладено штраф у розмірі восьми мінімальних заробітних плат - 40 000грн.
9. Предметом спору у цій справі є правомірність застосування до оператора ринку харчових продуктів заходів впливу, установлених Законом №2042-VIII, за порушення ним вимог цього Закону та законодавства про харчові продукти та корми.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
10. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 березня 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року, в позові відмовлено.
10.1. Вирішуючи спір та відмовляючи в позові, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідно до приписів законодавства про харчові продукти та корми, продовольчі товари, зокрема, плодово-овочева продукція, має розміщуватись з дотриманням температурних умов, що забезпечуватимуть збереження їхньої якості й товарного вигляду, у тому числі в торговельному залі протягом усього терміну їх реалізації, однак ТОВ «АТБ-маркет» цих вимог не дотримувалося, оскільки помилково вважало, що процес пропонування до реалізації харчової продукції шляхом її розміщення у торговельному залі магазину не відноситься до стадії зберігання харчової продукції. За таких обставин, суди дійшли висновку про обґрунтованість оскаржених припису та постанови про накладення штрафу.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
11. 20 грудня 2021 року ТОВ «АТБ-маркет» надіслало до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 березня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення ними норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та задовольнити позов.
12. У касаційній скарзі заявник зазначив, що вирішуючи спір, суди неправильно застосували норми Законів №2042-VIII, № 771/97-ВР та Правил роздрібної торгівлі картоплею та плодоовочевого продукцією, які затверджені наказом Міністерства зовнішніх економічних зв`язків і торгівлі України від 08 липня 1997 року № 344 (далі - Правила № 344) і ця скарга стосується питання визначення обставин, які свідчать про порушення оператором ринку під час обігу продуктів харчування температурного режиму, який унеможливлює розмноження мікроорганізмів та формування токсинів. Так, установлена пунктом 5 частини першої статті 49 Закону №771/97-ВР гігієнічна вимога щодо дотримання температурного режиму обігу продуктів може, на його думку, підтверджуватися лише лабораторним дослідженням продукції на предмет перевищення норми мікроорганізмів та токсинів у такій продукції, що створює загрозу для життя та/або здоров`я людини або тварини.
12.1. ТОВ «АТБ-маркет» указує, що під час розгляду цієї справи суди не звернули уваги на відсутність будь-якого доказу на підтвердження того, що плодово-овочева продукція (картопля, баклажани, дині, яблука) за умови недотримання температурного режиму створювала чи могла створювати загрозу для життя та/або здоров`я людини або тварини. Водночас приписи пункту 5 частини першої статті 49 Закону №771/97-ВР передбачають виключення щодо дотримання температурного режиму, що унеможливлює розмноження мікроорганізмів чи формування токсинів в процесі продажу харчових продуктів. Отже, норма цієї статті передбачає неоднозначне трактування прав та обов`язків оператора ринку, що, ураховуючи принцип презумпції правомірності діяльності оператора ринку, закріплений у пункті 8 частини першої статті 17 Закону №2042-VIII, за відсутності доказів спричинення ризику здоров`ю споживачів, свідчить про відсутність з боку позивача порушень вимог законодавства в частині обов`язку дотримання температурного режиму.
12.2. Також заявник указує, що чинне законодавство у сфері безпеки харчових продуктів є універсальним, чітко не визначає санітарні вимоги оператору ринку при обігу конкретної продукції, з огляду на що, санітарні заходи не повинні обмежувати торгівлю більше, ніж це є необхідним, враховуючи технічну та економічну доцільність. Водночас, нормами законодавства на позивача покладено обов`язок щодо забезпечення температурного режиму, який може не збігатися із температурним режимом зберігання, що і було предметом перевірки, а вирішуючи цей спір, суди не визначили нормативні акти, що визначають температурні режими, за яких відбувається розмноження мікроорганізмів та формування токсинів.
12.3. Позивач наголошує, що наразі відсутній висновок Верховного Суду з питання застосування приписів Закону №771/97-ВР у контексті визначення що є свідченням порушення температурного режиму. В той час, як вимоги до забезпечення температурного режиму зачипають усіх операторів ринку, оскільки стосуються встановлення у торгових залах магазинів спеціального холодильного обладнання, а ТОВ «АТБ-Маркет», яке має більше 1200 магазинів і вибіркове застосування Держпродспоживслужбою приписів пункту 5 частини першої статті 49 Закону №771/97-ВР створює антиконкурентні умови та штучні перешкоди.
12.4. Крім того, на розгляді у суді касаційної інстанції перебуває справа №160/15063/20, обставини якої є подібними до спірних правовідносин, оскільки предметом спору також є дотримання/недотримання ТОВ «АТБ-Маркет» температурного режиму при зберіганні харчових продуктів.
13. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 січня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ТОВ «АТБ-Маркет» за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, так як скарга стосується питання права, що має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики щодо застосування приписів Законів №№2042-VIII та №771/97-ВР у правовідносинах пов`язаних із дотримання температурних режимів, які унеможливлюють розмноження мікроорганізмів та формування токсинів, для різних категоріях товарів, зокрема, плодоовочевої продукції.
14. У відзиві на касаційну скаргу ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін, посилаючись на те, що державний контроль здійснюється за принципами пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини перед будь-якими іншими інтересами та цілями у сфері господарської діяльності. Водночас, відповідальність за недотримання вимог пункту 5 частини першої статті 49 Закону №771/97-ВР, передбачена пунктом 19 частини першої статті 65 Закону №2042-VIII настає незалежно від факту наявності чи відсутності загрози, а питання наявності загрози для життя та/або здоров`я людини не є предметом доказування у цій справі. Тому оскаржені припис та постанова є законними та обґрунтованими.
15. У зв`язку з тим, що розгляд категорії цієї справи віднесено до спеціалізації іншої судової палати, ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 серпня 2023 року колегія суддів, визначена для розгляду цієї справи, задовольнила самовідводи, після чого 11 серпня 2023 року проведено повторний розподіл судової справи між суддями та визначено новий склад суду.
16. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 серпня 2023 року визначено склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: головуючий суддя - Уханенко С.А., судді - Кашпур О.В., Радишевська О.Р.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
17. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Законодавство про державний контроль складається з Конституції України, Законів України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V); від 18 травня 2017 року №2042-VIII «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин» (далі - Закон №2042-VIII); від 23 грудня 1997 року №771/97-ВР «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (далі - Закон №771/97-ВР), «Про ветеринарну медицину» Митного кодексу України та інших, виданих відповідно до них нормативно-правових актів.
19. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) встановлені Законом №877-V.
20. За визначенням, наведеним у абзацах 2, 3 частини першої статті 1 Закону №877-V державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища, а заходи державного нагляду (контролю) - це планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом. Сферу дії цього Закону визначено приписами статті 2 Закону №877-V.
21. Відповідно до частини сьомої статті 2 Закону №877-V центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів та у сфері ветеринарної медицини, його територіальні органи, зобов`язані забезпечити дотримання з урахуванням особливостей, визначених Законом №2042-VIII, виключно вимог частин першої, четвертої, шостої - сьомої, абзацу другого частини десятої, частин дванадцятої - чотирнадцятої статті 4, частин першої (крім вимоги щодо отримання погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на проведення позапланового заходу) та третьої статті 6, частин першої - четвертої, шостої, восьмої - десятої статті 7, частин першої та другої статті 12, статей 13 - 18, 20, 21 цього Закону.
22. Основні принципи державного нагляду (контролю) визначені статтею 3 Закону №877-V, якою передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами: пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров`я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; ; рівності прав і законних інтересів усіх суб`єктів господарювання; ; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю) орієнтованості державного нагляду (контролю) на запобігання правопорушенням у сфері господарської діяльності; ; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності.
23. Аналогічне правило щодо презумпції додатково визначене частиною сьомою статті 4 Закону №877-V, якою також передбачено, що у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.
24. Порядок та підстави проведення позапланових заходів зі здійснення державного нагляду (контролю) визначені статтею 6 Закону №877-V, за умовами абзацу 10 частини першої якої, під час проведення такого заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
25. За правилами частини першої статті 8 Закону №877-V установлено, що орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю), зокрема, має право надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків.
26. Отже, виходячи із основних засад та принципів, визначених Законом № 877-V позапланова перевірка є особливою формою примусу (контролю), метою якого є безумовне виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення виявлених цією перевіркою порушень вимог законодавства у правовідносинах щодо захисту прав споживачів. Водночас приписи частини сьомої статті 4 № 877-V гарантують захист інтересів суб`єкта господарювання у випадках, якщо нормативно-правові акти допускають неоднозначне (множинне) трактування його прав і обов`язків або повноважень органу державного нагляду (контролю).
27. Правові та організаційні засади державного контролю, що здійснюється з метою перевірки дотримання операторами ринку законодавства про харчові продукти, корми, здоров`я та благополуччя тварин, а також законодавства про побічні продукти тваринного походження під час ввезення (пересилання) таких побічних продуктів на митну територію України визначені Законом №2042-VIII.
28. За приписами частини першої статті 3 Закону №2042-VIII сфера його дії, зокрема, поширюється на суспільні відносини, пов`язані із здійсненням державного контролю за діяльністю операторів ринку, які здійснюють виробництво та/або обіг харчових продуктів, інших об`єктів санітарних заходів та/або кормів, у тому числі ввезення (пересилання) на митну територію України харчових продуктів та/або кормів, з метою перевірки цієї діяльності на відповідність законодавству про харчові продукти та корми, здоров`я та благополуччя тварин.
29. За визначеннями, наведеними у частині першої статті 1 Закону № 2042-VIII державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом; ризик - ймовірність виникнення негативних наслідків від провадження господарської діяльності та можливий розмір втрат від них, що вимірюється у кількісних та якісних показниках.
30. Права державних інспекторів та державних ветеринарних інспекторів установлені статтею 11 Закону №2042-VIII, частиною першою якої передбачено, що під час здійснення заходів державного контролю державні інспектори та державні ветеринарні інспектори, зокрема, мають право: безперешкодного доступу без попередження до потужностей під час їх роботи (пункт 1); ; видавати приписи щодо усунення порушень цього Закону, законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин; ; здійснювати позапланові інспектування потужностей з метою перевірки виконання операторами ринку приписів, розпоряджень та рішень, прийнятих за результатами здійснення попередніх заходів державного контролю (пункт 9).
31. Обов`язки операторів ринку визначені статтею 16 Закону № 2042-VIII, відповідно до пункту 2 частини першої якої, оператор ринку, зокрема, зобов`язаний усувати виявлені невідповідності шляхом здійснення корекцій та коригувальних дій; одержувати примірник припису, розпорядження, рішення, акта або іншого документа, складеного за результатами заходу державного контролю (пункт 5 указаної норми).
32. Принцип презумпції правомірності діяльності оператора ринку, у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів, або норми одного нормативно-правового акта допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків оператора ринку та/або повноважень компетентного органу, інших осіб, що здійснюють державний контроль також закріплений у пункті 8 частини першої статті 17 Закону №2042-VIII.
33. За правилами частини третьої статті 18 Закону № 2042-VIII заходи державного контролю здійснюються без попередження (повідомлення) оператора ринку, крім аудиту та інших випадків, коли таке попередження є необхідною умовою забезпечення ефективності державного контролю і можуть здійснюватися позапланово у разі виявлення невідповідності або появи обґрунтованої підозри щодо невідповідності, а також в інших встановлених законом випадках (частина четверта статті 18 Закону № 2042-VIII).
34. Відповідальність за порушення цього закону, законодавства про харчові продукти та корми установлена розділом IX Закону № 2042-VIII, зокрема, статтями 65, 66.
34.1. Так, за приписами пункту 19 частини першої статті 65 Закону № 2042-VIII юридичні особи і фізичні особи-підприємці несуть відповідальність за невиконання, несвоєчасне виконання законних вимог (приписів) посадової особи компетентного органу, його територіального органу щодо усунення порушень цього Закону, законодавства про харчові продукти та корми, що тягне за собою накладення штрафу на юридичних осіб у розмірі восьми мінімальних заробітних плат . Провадження у справах про порушення цього Закону, законодавства про харчові продукти та корми здійснюється у відповідності до приписів статті 66 Закону № 2042-VIII.
35. Відносини між органами виконавчої влади, операторами ринку харчових продуктів та споживачами харчових продуктів і визначає порядок забезпечення безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, що виробляються, перебувають в обігу, ввозяться (пересилаються) на митну територію України та/або вивозяться (пересилаються) з неї, урегульовані Законом №771/97-ВР.
36. За визначеннями, наведеними у статті 1 Закону №771/97-ВР безпечний харчовий продукт - це харчовий продукт, який не справляє шкідливого впливу на здоров`я людини та є придатним для споживання (пункт 7); гігієнічні вимоги - це заходи та умови, що необхідні для управління небезпечними факторами і забезпечення придатності харчових продуктів для споживання людиною з урахуванням їх використання згідно з призначенням (пункт 16); компетентний орган - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів (пункт 31); коригувальна дія - дія, що визначається та здійснюється з метою усунення причини виявленої невідповідності (пункт 33); корекція - дія, яка визначається та здійснюється з метою усунення виявленої невідповідності, у тому числі поводження з небезпечними харчовими продуктами, спрямоване на недопущення їх споживання людиною (пункт 34); небезпечний харчовий продукт - харчовий продукт, що є шкідливим для здоров`я та/або непридатним для споживання (пункт 44); обіг - реалізація та/або зберігання харчових продуктів для цілей реалізації, включаючи пропонування до реалізації та/або іншої форми передачі, реалізації, розповсюдження або будь-яку іншу форму передачі незалежно від її здійснення на платній чи безоплатній основі. Дії, пов`язані з направленням на переробку (зміну призначеного використання), вилучення та/або відкликання, та/або утилізацію харчових продуктів, не вважаються обігом (пункт 51); оператор ринку харчових продуктів (далі- оператор ринку) - це суб`єкт господарювання, який провадить діяльність з метою або без мети отримання прибутку та в управлінні якого перебувають потужності, на яких здійснюється первинне виробництво, виробництво, реалізація та/або обіг харчових продуктів та/або інших об`єктів санітарних заходів (крім матеріалів, що контактують з харчовими продуктами), і який відповідає за виконання вимог цього Закону та законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів. Оператором ринку також вважається агропродовольчий ринок (пункт 55); реалізація - передача, обмін, поставка за договором та відчуження іншим шляхом харчового продукту від однієї особи до іншої безвідносно від того, чи відбулася реалізація платно та/або в іншій формі (пункт 75); ризик - можливість виникнення шкідливого впливу на здоров`я людини та ступінь цього впливу, що походить з небезпечного (небезпечних) фактора (факторів) у харчовому продукті (пункт 77).
37. Законодавство про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів складається з Конституції України, цього Закону, законів України № 2042-VIII та «Про інформацію для споживачів щодо харчових продуктів» та інших актів, виданих відповідно до зазначених нормативно-правових актів (стаття 2 Закону №771/97-ВР).
38. За приписами частин першої, другої статті 4 Закону №771/97-ВР державне регулювання у сфері безпечності харчових продуктів здійснюється з метою захисту життя, здоров`я та інтересів споживачів. Держава здійснює регулювання безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, зокрема шляхом: встановлення санітарних заходів; встановлення вимог до окремих показників якості харчових продуктів; здійснення державного контролю; притягнення операторів ринку, їх посадових осіб до відповідальності у разі порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.
39. Обов`язки операторів ринку, визначені статтею 20 Закону №771/97-ВР, відповідно до частини першої якої, оператори ринку відповідають за виконання вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів у межах діяльності, яку вони здійснюють.
40. Умовами частини другої статті 20 Закону №771/97-ВР передбачено, що оператори ринку, зокрема, зобов`язані: забезпечувати дотримання вимог цього Закону щодо гігієнічних вимог до харчових продуктів на всіх стадіях їх виробництва та обігу (пункт 1); забезпечувати виконання вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів щодо окремих показників якості (пункт 5); вилучати та/або відкликати у встановлених законом випадках харчові продукти, які перебувають в обігу, якщо встановлено, що ці продукти можуть спричинити шкідливий вплив для здоров`я людини (пункт 7).
41. За правилами частини шостої статті 20 Закону №771/97-ВР оператор ринку взаємодіє з компетентним органом для здійснення заходів щодо запобігання виникненню або зменшенню ризиків, що становлять харчові продукти, які він ввів або вводить в обіг. У разі надходження інформації про невідповідність потужностей та об`єктів санітарних заходів установленим законодавством вимогам, виявлену під час здійснення державного контролю, оператор ринку зобов`язаний вжити необхідних заходів для усунення такої невідповідності (частина сьома статті 20 Закону №771/97-ВР).
42. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 49 Закону №771/97-ВР (якою визначені гігієнічні вимоги до харчових продуктів), оператори ринку дотримуються температурного режим, який унеможливлює розмноження мікроорганізмів, формування токсинів. Такий режим не повинен перериватися. Виключення щодо дотримання температурного режиму, який унеможливлює розмноження мікроорганізмів, формування токсинів, можливе протягом обмеженого періоду часу в процесі підготовки харчового продукту до перевезення, зберігання, продажу, сервірування харчових продуктів за умови, якщо це не спричиняє ризик здоров`ю споживачів.
42.1. У разі якщо в ході проведення відповідної перевірки компетентним органом буде встановлено порушення цього правила з боку оператора ринку та, відповідно, складено припис про усунення цих недоліків, який надалі не буде виконано, то такі порушення є підставою для застосування до такого суб`єкта господарювання відповідальності передбаченої статтею 65 Закону № 2042-VIII.
43. Правилами роздрібної торгівлі картоплею та плодоовочевого продукцією, які затверджені наказом Міністерства зовнішніх економічних зв`язків і торгівлі України від 08 липня 1997 року № 344 (далі - Правила № 344) регламентований порядок приймання, зберігання, підготовки до продажу та продаж картоплі, овочів, баштанних культур, ягід, плодів, винограду, горіхів, грибів, плодів цитрусових, субтропічних та тропічних культур, дикорослих плодів і ягід у свіжому, сушеному, свіжозамороженому, переробленому та консервованому виді (далі -плодо-овочева продукція), а також ці Правила визначають вимоги у дотриманні прав споживачів щодо належної якості товарів і рівня торговельного обслуговування.
43.1. Відповідно до пункту 2 Правил №344, вони поширюються на суб`єктів господарювання всіх форм власності, які пройшли реєстрацію в установленому порядку.
43.2. Абзацом 2 пункту 3 Правил №344 установлено, що порядок продажу плодо-овочевої продукції у дрібнороздрібній торговельній мережі регулюється Правилами роботи дрібнороздрібної торговельної мережі, затвердженими наказом Міністерства зовнішніх економічних зв`язків і торгівлі України від 08 липня 1996 року №369 (далі - Правила №369).
43.3. За умовами пункту 7 Правил №344 суб`єкт господарювання зобов`язаний забезпечити стан торговельних приміщень для роздрібного продажу плодо-овочевої продукції на рівні, що відповідає санітарно-гігієнічним, технологічним та протипожежним нормам, установленим для приймання, зберігання та реалізації харчових продуктів. Плодоовочева продукція, яка надходить до суб`єкта господарювання, повинна відповідати за якістю вимогам нормативно-правових актів (пункт 30 Правил №344).
43.4. Свіжа плодо-овочева продукція зберігається у затареному вигляді у спеціально відведених і обладнаних, добре вентильованих приміщеннях без природного освітлення (пункт 31 Правил №344). Умови зберігання та зокрема, визначення температурних режимів для окремих фруктів та овочів також визначено цим пунктом.
44. У дрібнороздрібній торговельній мережі забороняється продаж: продовольчих товарів, якщо при їх продажу відсутні умови для дотримання санітарних норм і правил, а також для додержання температурних режимів, умов зберігання та продажу цих товарів (пункт 8 Правил №369).
45. Отже, питання визначення дотримання/недотримання суб`єктом господарювання гігієнічних вимог в частині дотримання ним температурного режиму під час зберігання/реалізації плодо-овочевої продукції необхідно досліджувати з урахуванням алгоритму руху таких товарів від виробника до кінцевого споживача, установлених, зокрема, Правилами №№344, 369.
VI. Позиція Верховного Суду
46. На підставі проведеного вище системного аналізу положень законодавства України, можна зробити висновок, що діяльність органу державного нагляду (контролю), у першу чергу, спрямована на запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та з метою задоволення інтересів суспільства, зокрема, щодо належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення. Отже, виходячи із основних принципів державного нагляду, такий контроль у сфері господарської діяльності запроваджено, як засіб реалізації публічного інтересу, що полягає у забезпеченні державою насамперед дотримання конституційних прав громадян щодо їхньої безпеки у питаннях життя і здоров`я перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності. Це означає, що здійснюючи нагляд за дотриманням господарюючими суб`єктами норм і приписів законодавства, правил та стандартів щодо якості та безпеки товарів та послуг, держава, у першу чергу, надає пріоритет основним правам людини, що гарантовані їм Конституцією України.
46.1. Водночас, у таких правовідносинах держава (в особі контролюючих органів) наділена правом здійснення інспекційної (контрольної, наглядової) діяльності, як за власною ініціативою так і за заявою особи, що надає такому органу певних процесуальних переваг перед іншими учасниками таких правовідносин. Тому, виходячи із принципів справедливості та рівності перед законом та з метою уникнення свавілля з боку контролюючого органу, у випадках вільного тлумачення окремих норм законодавства, що передбачають різні підходи до вирішення правової проблеми, законодавець установив окремий захист для суб`єктів господарювання у вигляді принципу презумпції, що діє у разі неоднозначного (множинного) трактування як його прав та обов`язків та/або повноважень органу державного нагляду (контролю) у сфері захисту прав і законних інтересів суб`єктів підприємництва.
47. Питанням, що належить вирішити в межах розгляду цієї справи судом касаційної інстанції є: правильність застосування судами приписів Законів №№2042-VIII та №771/97-ВР у питанні дотримання температурних режимів, які унеможливлюють розмноження мікроорганізмів та формування токсинів, для різних категоріях товарів, зокрема, плодоовочевої продукції. Підставою відкриття касаційного провадження зазначено пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України (якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку).
48. Відповідаючи на визначене питання, Верховний Суд зазначає таке.
49. Із матеріалів справи вбачається, що до ТОВ «АТБ-маркет» застосовано відповідальність передбачену пунктом 19 частини першої статті 65 Закону №2042-VIII за недотримання ним, як суб`єктом господарювання, температурного режиму під час реалізації плодоовочевої продукції, що контролюючий орган кваліфікував як порушення вимог пункту 5 частини першої статті 49 Закону №771/97-ВР.
50. Аналізуючи обставини цієї справи у взаємозв`язку з аргументами касаційної скарги про перебування на розгляді суду касаційної інстанції іншої справи №160/15063/20, Верховний Суд погоджується з доводами ТОВ «АТМ-маркет» щодо подібності правовідносин у справах. А отже, питання щодо дотримання операторами ринку температурного режиму у сфері безпеки харчових продуктів вже досліджувалося Верховним Судом у справі №160/15063/20, обставини та коло учасників якої є аналогічними до спірних правовідносин і ця справа наразі вже розглянута Судом.
51. Разом з тим, висновок, що вирішує проблематику таких спорів Верховним Судом у справі №160/15063/20 не сформовано, так як питання щодо доведеності порушень, що мало усунути товариство, не було судами достеменно з`ясованими і безспірними, а тому Суд направив цю справу на новий розгляд до суду першої інстанції, що не означає остаточного формування судом касаційної інстанції правового висновку у цій справі, тобто остаточного вирішення спору.
52. Верховний Суд також зазначає, що касаційне провадження у справах залежить виключно від доводів та вимог касаційної скарги, які наведені скаржником і стали підставою для відкриття касаційного провадження.
52.1. Водночас самим скаржником у касаційній скарзі з огляду на принцип диспозитивності визначається підстава, вимоги та межі касаційного оскарження, а тому тягар доказування наявності підстав для касаційного оскарження, передбачених, зокрема, пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України (що визначено), покладається на скаржника.
52.2. Наведені у касаційній скарзі ТОВ «АТБ-Маркет» доводи фактично стосуються необхідності переоцінки доказів, з посиланням на відкриття касаційного провадження у справі №160/15063/20, обставини якої, заявник вважає подібними до спірних правовідносин, тобто аргументи позивача зводяться до заперечення обставин, встановлених судами під час розгляду справи, та перегляду вже здійсненої оцінки доказів у ній.
52.3. Саме лише прагнення заявника здійснити нову перевірку обставин справи та переоцінку доказів у ній не є підставою для скасування оскаржуваних судових рішень попередніх інстанцій, оскільки згідно з імперативними приписами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, додатково перевіряти докази.
52.4. До того ж встановлення обставин справи, дослідження та оцінка доказів є прерогативою судів першої та апеляційної інстанцій. Якщо порушень порядку надання та отримання доказів у суді першої інстанції апеляційним судом не встановлено, а оцінка доказів зроблена як судом першої, так і судом апеляційної інстанцій, то суд касаційної інстанції не наділений повноваженнями втручатися в оцінку доказів (подібний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16 січня 2019 року у справі № 373/2054/16-ц та постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду в складі Верховного Суду від 02 вересня 2022 року у справі №910/4729/20).
53. Перевіряючи зміст оскаржених судових рішень у співставленні з аргументами ТОВ «АТМ-маркет», наведеними у касаційній скарзі, Верховним Судом установлено, що надаючи оцінку зазначеним правовідносинам та доказам, наданим на їхнє підтвердження, суди першої та апеляційної інстанції, з-поміж іншого, зауважили, що відповідно до пункту 6 наказу Міністерства економіки та з питань Європейської інтеграції України від 11 липня 2003 року №185 «Про затвердження Правил роздрібної торгівлі продовольчими товарами» торговельно-технологічне обладнання, що використовується під час роздрібного продажу продовольчих товарів, повинно забезпечувати збереження їх якості й товарного вигляду протягом усього терміну їх реалізації. Забороняється приймати, зберігати та продавати продовольчі товари, що швидко псуються, без використання холодильного обладнання.
Отже, продовольчі товари, у тому числі плодово-овочева продукція, має розміщуватись з дотриманням температурних умов, які забезпечуватимуть збереження їх якості й товарного вигляду, у тому числі в торговельному залі протягом усього терміну їх реалізації, що свідчить про безпідставність доводів позивача про те, що процес пропонування до реалізації харчової продукції шляхом її розміщення у торговельному залі магазину не відноситься до стадії зберігання харчової продукції, а тому під час такого процесу не є обов`язковим дотримання температурного режиму, який встановлено для зберігання харчової продукції.
У касаційній скарзі відсутні обґрунтовані мотиви, що спростовують висновки судів щодо імперативного обов`язку суб`єктами господарювання дотримуватися температурного режиму під час прийняття, зберігання та продажу продовольчих товарів.
54. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд зауважує, що позивач не заперечує факт недотримання ним температурного режиму, однак вважає такі умови безпечними для зберігання плодо-овочевої продукції безпосередньо у торговому залі. Тому, зважаючи на принцип пріоритетності основних прав людини, що гарантовані їм Конституцією України та обов`язок суб`єктів господарювання дотримуватись безпечних умов зберігання продовольчих товарів, за установлених судами обставин у цій справі, Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що ГУ Держпродспоживслужби в Сумській області довело порушення в магазині ТОВ «АТБ-маркет» температурних умов зберігання продуктів, наслідком чого є винесення припису та постанови про накладення штрафу.
55. Інші мотиви та аргументи заявника зводяться до тлумачення норм законодавства, з посиланням на власну оцінку обставин справи та переоцінки доказів, а тому не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій.
56. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
57. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
VІI. Судові витрати
58. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, за наслідками перегляду справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «АТБ-маркет» залишити без задоволення.
2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30 березня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий: С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
О.Р. Радишевська