ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 грудня 2023 року
м. Київ
справа № 160/17894/22
адміністративне провадження № К/990/26625/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Єзерова А.А. та судді Чиркіна С.М.,
розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до виконавчого комітету Дніпровської міської ради
про визнання протиправним та скасування нормативно-правового акта
за касаційною скаргою виконавчого комітету Дніпровської міської ради
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Олефіренко Н.А., Білак С.В., Шальєвої В.А. від 9 травня 2023 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до виконавчого комітету Дніпровської міської ради (далі - виконком Дніпровської міськради, відповідач), в якому просила визнати протиправним та нечинним Положення про порядок обстеження стану житлових будинків та житлових приміщень з метою встановлення їх відповідності санітарним і технічним вимогам та визнання житлових будинків і житлових приміщень непридатними для проживання, затверджене рішенням виконкому Дніпровської міськради № 385 від 24 лютого 2022 року (далі - Положення № 385).
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що спірне Положення № 385 суперечить імперативним приписам акта вищої юридичної сили, а саме: Положенню про порядок обстеження стану жилих будинків з метою встановлення їх відповідності санітарним і технічним вимогам та визнання жилих будинків і жилих приміщень непридатними для проживання, затвердженому постановою Ради Міністрів Української РСР від 26 квітня 1984 року № 189 (далі - Положення № 189), оскільки, на відміну від Положення № 189, фактично наділяє Комісію виключними повноваженнями з приводу самостійного обстеження житлових будинків. Позивачка вважає, що, наділивши Комісію такими повноваженнями, відповідач запровадив менш прозорий механізм обстеження стану жилих будинків, фактично виключивши стадію обстеження стану жилих будинків інженерно-технічними працівниками житлово-експлуатаційних організацій з одночасним залученням громадськості та отриманням висновку від уповноваженого органу.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 березня 2023 року у задоволені позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що Положення № 385 затверджено рішення виконкому Дніпровської міськради № 385 від 24 лютого 2022 року, яке є чинним та не оскаржувалося позивачкою у судовому порядку. За висновком суду першої інстанції, оскільки вказане рішення виконкому Дніпровської міськради № 385 від 24 лютого 2022 року не оскаржене у судовому порядку, то, відповідно, позивачкою обрано неефективний спосіб відновлення порушеного права, а тому відсутні підстави для скасування Положення № 385, адже це не призведе до відновлення її порушених прав. Крім того, у процесі дослідження змісту спірного Положення № 385 та Положення № 189 судом першої інстанції не установлено основоположних відмінностей між ними.
5. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 9 травня 2023 року апеляційні скарги ОСОБА_1 та Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» задоволено частково, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 березня 2023 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким позов задоволено частково: визнано протиправним та нечинним пункт 1 рішення виконкому Дніпровської міськради № 385 від 24 лютого 2022 року про затвердження Положення про порядок обстеження стану житлових будинків та житлових приміщень з метою встановлення їх відповідності санітарним і технічним вимогам та визнання житлових будинків і житлових приміщень непридатними для проживання. У задоволенні іншої частини позову відмовлено.
6. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішення виконкому Дніпровської міськради від 24 лютого 2022 року № 385, яким затверджено Положення про порядок обстеження стану житлових будинків та житлових приміщень з метою встановлення їх відповідності санітарним та технічним вимогам та визнання житлових будинків житлових приміщень непридатними для проживання, має ознаки регуляторного акта, з огляду на що, під час його прийняття відповідач мав дотримуватися встановленого для регуляторних актів порядку.
Вищевикладені висновки суд апеляційної інстанції зробив з посиланням на правову позицію, викладену у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17, та Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.
7. Третій апеляційний адміністративний суд в оскаржуваній постанові від 9 травня 2023 року також зазначив, що єдиною належною та допустимою підставою віднесення будинку позивачки до такого, що перебуває в аварійному стані, може бути рішення виконавчого органу відповідної місцевої ради, прийняте на підставі обстеження в установленому чинним законодавством порядку стану житлового будинку, з наступним затвердженням сесією цієї ради.
Такі висновки суд апеляційної інстанції зробив з посиланням на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 4 грудня 2019 року у справі № 760/6275/19, від 18 грудня 2019 року у справі № 760/7956/19, від 19 грудня 2019 року у справі № 760/7471/19, від 29 січня 2020 року у справі № 760/7000/19.
8. Крім того, суд апеляційної інстанції з метою забезпечення ефективного захисту інтересів позивачки вийшов за межі позовних вимог та визнав протиправним та нечинним пункт 1 рішення виконкому Дніпровської міськради від 24 лютого 2022 року про затвердження Положення № 385.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись із постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 9 травня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, виконком Дніпровської міськради звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 7 березня 2023 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано положення пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, частини першої статті 19 ЦПК України, що призвело до порушення правил судової юрисдикції. Відповідач стверджує, що суд апеляційної інстанції помилково вказав про порушення майнових прав позивача саме рішенням виконкому Дніпровської міськради від 24 лютого 2022 року № 385 та у зв`язку з цим зазначає, що вказаний спір має в основі приватно-правовий характер та повинен розглядатися в порядку цивільного судочинства.
11. Скаржник наголошує, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що єдиною належною та допустимою підставою віднесення будинку позивачки до такого, що перебуває в аварійному стані, може бути рішення виконавчого органу відповідної місцевої ради, прийнятого на підставі обстеження у встановленому чинним законодавством порядку стану житлового будинку, з наступним затвердженням сесією цієї ради.
12. Як на підставу відкриття касаційного провадження скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме - відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
13. Від ОСОБА_1 відзиву на касаційну скаргу виконкому Дніпровської міськради не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку. Відповідно до повідомлення про вручення поштового відправлення з ідентифікатором № 0102938276789 ухвалу Верховного Суду від 10 серпня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 160/17894/22 позивачка отримала 1 вересня 2023 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Касаційну скаргу подано до Суду 31 липня 2023 року.
15. Ухвалою Верховного Суду від 10 серпня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі № 160/17894/22, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу виконкому Дніпровської міськради.
16. Від виконкому Дніпровської міськради надійшло клопотання про зупинення дії оскаржуваної постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 9 травня 2023 року до закінчення розгляду справи у касаційному порядку, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 4 грудня 2023 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів установлено, що рішенням виконкому Дніпровської міськради № 385 від 24 лютого 2022 року затверджено Положення про порядок обстеження стану житлових будинків та житлових приміщень з метою встановлення їх відповідності санітарним і технічним вимогам та визнання житлових будинків і житлових приміщень непридатними для проживання.
18. Цим же Рішенням створено комісію щодо обстеження стану житлових будинків та житлових приміщень і затверджено її посадовий склад.
19. У пункті 5 вказаного Положення зазначено, що у разі, якщо під час обстеження стану жилих будинків буде виявлено невідповідність санітарним і технічним вимогам цих будинків (жилих приміщень), яку можливо і доцільно усунути шляхом проведення капітального ремонту, житлово-експлуатаційна організація вирішує в установленому порядку питання про проведення такого ремонту підлягають жилі будинки державного і громадського фонду.
У разі неможливості або недоцільності проведення капітального ремонту житлово-експлуатаційна організація вносить до виконкому районної, міської, районної у місті Ради народних депутатів пропозицію про визнання жилого будинку (жилого приміщення) таким, що не відповідає вказаним вимогам і є непридатним для проживання.
20. Згідно із пунктом 8 Положення № 385 Комісія може самостійно обстежувати житлові будинки (житлові приміщення) для ініціювання питання визначення їх такими, що не відповідають санітарним і технічним вимогам та є непридатними для проживання.
21. Рішенням виконкому Дніпровської міськради від 10 травня 2022 року № 501 визнано житловий будинок літ. А-1 по АДРЕСА_1 таким, що не відповідає санітарним і технічним вимогам та є непридатним для проживання (аварійним) відповідно до акта комісії щодо обстеження стану житлових будинків та житлових приміщень.
22. Правовою підставою для прийняття цього рішення слугував Порядок № 385, а також акт обстеження стану житлового будинку, розташованого за адресою: будинок АДРЕСА_2 , який належить позивачці на праві приватної власності.
23. Не погоджуючись із прийнятими відповідачем рішеннями, які надали можливість останньому вчинити дії щодо демонтажу житлового будинку літ. А-1 по АДРЕСА_1 , який належить позивачу на праві приватної власності, ОСОБА_1 звернулась до суду за захистом своїх прав.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
25. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
26. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
27. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
28. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 9 травня 2023 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на таке.
29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
31. Одним із доводів касаційної скарги є порушення судом апеляційної інстанції правил юрисдикції, оскільки, на думку скаржника, виходячи з положень пункту 1 частини першої статті 19 КАС України та частини першої статті 19 ЦПК України, цей спір носить приватно-правовий характер і має розглядатися у порядку цивільного судочинства.
32. Надаючи правову оцінку доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з наступного.
33. Предметом спору в справі, яка переглядається, є Положення № 385, затверджене рішенням виконкому Дніпровської міськради № 385 від 24 лютого 2022 року, яким визначено порядок обстеження стану житлових будинків та житлових приміщень з метою встановлення їх відповідності санітарним і технічним вимогам та визнання житлових будинків і житлових приміщень непридатними для проживання у місті Дніпро.
Вказане Положення № 385 має ознаки нормативно-правового акта, про що зазначено у позові та з чим погодилися суди першої та апеляційної інстанцій, здійснивши розгляд справи з особливостями, визначеними статтями 264-265 КАС України.
34. Як убачається зі змісту позовної заяви, звернення до суду позивачка обґрунтувала тим, що на підставі Положення № 385 було проведено обстеження будинку за адресою: АДРЕСА_3 , в якому їй на праві власності належить квартира, та визнано цей будинок непридатним для проживання, а також видано дозвіл на його знесення. Цим позивачка підтверджує факт застосування до неї спірного Положення № 385. При цьому протиправність вказаного Положення обґрунтовано його невідповідністю акту вищої юридичної сили, а саме - Положенню № 189.
35. Таким чином, у справі, яка переглядається, предметом спору є перевірка правомірності рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого ним на виконання його владних управлінських функцій, яке має ознаки нормативно-правового акта.
36. Особливості розгляду справ про оскарження нормативно-правових актів, зокрема органів місцевого самоврядування визначені статтями 264-265 КАС України.
37. Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
38. Згідно зі статтею 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.
Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Позов про оскарження нормативно-правових актів, які відтворюють зміст або прийняті на виконання нормативно-правового акта, визнаного судом протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині, розглядається судом за правилами спрощеного позовного провадження.
39. З аналізу цих статей убачається, що особливістю провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів є те, що для таких категорій спорів передбачено, фактично, необмежене коло осіб, які можуть ініціювати відкриття відповідного провадження в адміністративному суді; необмежене в часі право на доступ до суду для ініціювання такого спору; додаткові гарантії інформування всіх про початок розгляду судом такого спору; додаткові процесуальні гарантії для сторін, що надаються згідно з положеннями КАС України у справах, що розглядаються за правилами загального позовного провадження; спеціальні повноваження суду, спрямовані на гарантування ефективного захисту.
40. Практика застосування статей 264-265 КАС України, яка підтверджує належність спорів, що виникають з оскарження актів органів місцевого самоврядування нормативно-правового характеру, до юрисдикції адміністративних судів, міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 24 червня 2021 року у справі № 560/3160/20, від 1 вересня 2022 року у справі № 520/16518/2020, від 11 травня 2023 року у справі № 380/23542/21, від 26 вересня 2023 року у справі № 320/2015/22 та від 24 жовтня 2023 року у справі № 380/15810/21.
41. На цій підставі колегія суддів вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій про те, що спірне Положення № 385 має ознаки нормативно-правового акта, а спір щодо оскарження його правомірності належить розглядати у порядку адміністративного судочинства.
42. Разом з тим, висновки суду апеляційної інстанції про належність Положення № 385 до регуляторних актів, є необґрунтованими, з огляду на таке.
43. Статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що регуляторний акт це:
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
- регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
- регуляторна діяльність - діяльність, спрямована на підготовку, прийняття, відстеження результативності та перегляд регуляторних актів, яка здійснюється регуляторними органами, фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, територіальними громадами в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією України, цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.
44. Зі змісту наведеної норми права слід дійти висновку, що лише за умови відповідності акта відповідного регуляторного органу системі визначених вимог, він вважається регуляторним.
45. У постанові від 5 липня 2023 року у справі № 160/3064/22 Верховний Суд дійшов висновку, що акт може бути віднесено до регуляторних лише за умови, що він відповідає усім ознакам, визначеним у статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», у сукупності, а саме: 1) якщо стосується невизначеного кола осіб; 2) встановлює, змінює або скасовує норми права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторним органам або іншим органам державної влади та суб`єктами господарювання; 3) приймається на невизначений строк та застосовується неодноразово.
46. Разом з тим, суд апеляційної інстанції, констатуючи належність Положення № 385 до регуляторних актів та порушення відповідачем встановленої процедури його прийняття, не вказав, за якими саме ознаками спірне Положення слід віднести до регуляторних актів (які господарські або адміністративні відносини між суб`єктом владних повноважень та суб`єктами господарювання він регулює), а також не визначив з посиланням на відповідні докази та встановлені на їх підставі обставини справи, які саме процедурні порушення допущено відповідачем під час прийняття спірного Положення.
47. При цьому безпідставними є посилання суду апеляційної інстанції на правові висновки Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 363/3786/17, та Верховного Суду від 31 липня 2019 року у справі № 466/1264/18, від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а, від 26 листопада 2019 року у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 21 грудня 2019 року у справі № 826/14366/15, від 4 березня 2020 року у справі № 450/1236/17, від 9 квітня 2020 року у справі № 807/150/16, від 6 травня 2020 року у справі № 750/11932/16-а, від 14 липня 2021 року у справі № 260/20/19 та від 28 липня 2022 року у справі № 640/31850/20.
Зокрема, у наведених справах, переважно, Суд робить висновок про належність до регуляторних актів рішення органу місцевого самоврядування, яким затверджено містобудівну документацію на місцевому рівні (генеральний план населеного пункту, детальний план території, інша містобудівна документація та зміни до неї). Водночас, у справі, що розглядається, спірним Положенням № 385 урегульовано порядок обстеження житлового фонду з метою встановлення відповідності жилих будинків санітарним і технічним вимогам.
48. Стосовно доводів касаційної скарги про помилковість висновку суду апеляційної інстанції про те, що єдиною належною та допустимою підставою віднесення будинку позивачки до такого, що перебуває в аварійному стані, може бути рішення виконавчого органу відповідної місцевої ради з наступним його затвердженням сесією цієї ради, Суд зазначає таке.
49. Вищезазначений висновок Третій апеляційний адміністративний суд зробив на підставі дослідження правомірності рішення виконкому Дніпровської міськради від 10 травня 2022 року № 501, яким житловий будинок літ. А-1 по АДРЕСА_1 визнано таким, що не відповідає санітарним і технічним вимогам та є непридатним для проживання (аварійним).
50. При цьому суд апеляційної інстанції посилався на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 4 грудня 2019 року у справі № 760/6275/19, від 18 грудня 2019 року у справі № 760/7956/19, від 19 грудня 2019 року у справі № 760/7471/19, від 29 січня 2020 року у справі № 760/7000/19.
51. Разом з тим, предметом спору у цій справі є правомірність Положення № 385, а підставою позову - його невідповідність нормативно-правовому акту вищої юридичної сили, а саме - Положенню № 189.
52. Водночас, рішення виконкому Дніпровської міськради від 10 травня 2022 року № 501 не є предметом спору у цій справі, воно не оскаржувалося позивачкою, а тому суд апеляційної інстанції, надаючи правову оцінку цьому рішенню, безпідставно вийшов за межі позовних вимог та вказав на неправомірність цього рішення з огляду на те, що, за висновком Третього апеляційного адміністративного суду, єдиною належною та допустимою підставою віднесення будинку позивачки до такого, що перебуває в аварійному стані, може бути рішення виконавчого органу відповідної місцевої ради з наступним його затвердженням сесією цієї ради.
53. Суд зазначає. що наведені висновки не мають відношення до правової оцінки спірного у цій справі Положення № 385, а правова позиція Верховного Суду, на яку посилається суд апеляційної інстанції для обґрунтування висновку про допустимі підстави віднесення житлового будинку до такого, що перебуває в аварійному стані, викладена у цивільних справах про виселення мешканців гуртожитку та переселення до кімнат в іншому гуртожитку з підстави незадовільного стану будівлі, а тому не мають бути застосовані під час вирішення спору у справі, що розглядається.
54. Отже, зі змісту оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції вбачається, що, частково задовольняючи позовні вимоги, Третій апеляційний адміністративний суд виходив з недотримання відповідачем встановленого порядку прийняття спірного акта, а також неправомірності прийнятого на його підставі рішення виконкому Дніпровської міськради від 10 травня 2022 року № 501, яке не є предметом спору у цій справі.
55. Разом з тим, суд апеляційної інстанції не навів з посиланням на відповідні докази та встановлені на їх підставі обставини справи, які саме процедурні порушення допущено відповідачем під час прийняття спірного Положення № 385, а також не обґрунтував необхідність виходу під час розгляду цієї справи за межі позовних вимог. Суд апеляційної інстанції не надав відповіді на основний довід позовної заяви та апеляційної скарги щодо невідповідності спірного Положення акту вищої юридичної сили.
56. З цього приводу Суд вважає за необхідне зазначити таке.
57. Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.
58. Надаючи офіційне тлумачення цієї статті Конституції України, Конституційний Суд України у Рішенні від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.
Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.
59. Відповідно до частини шостої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.
Частинами дев`ятою та десятою цієї ж статті визначено, що рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
60. Підпунктом 1 пункту «а» частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі власні (самоврядні) повноваження, як, зокрема управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню.
61. Відповідно до статті 15 Житлового кодексу України виконавчі комітети районних, міських, районних у містах рад у межах і в порядку, встановлених цим Кодексом та іншими актами законодавства України, на території району, міста, району в місті:
1) здійснюють державний контроль за використанням і схоронністю житлового фонду (частина перша статті 30);
2) керують житловим господарством, забезпечують належний технічний стан, капітальний і поточний ремонт житлового фонду, що є у віданні ради;
3) здійснюють управління житловим фондом місцевих рад (частина перша статті 18);
4) здійснюють контроль за станом та експлуатацією відомчого житлового фонду.
62. Зі змісту наведених вище норм права можна дійти висновку, що виконавчі комітети районних, міських та районних у місті рад наділені повноваженнями щодо здійснення контролю та управління житловим фондом, забезпечення його належного технічного стану та схоронності, зокрема й шляхом прийняття актів нормативно-правового характеру з питань регулювання правовідносин, що виникають у зазначеній сфері.
63. Разом з тим, з огляду на положення статті 144 Конституції України, статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та з урахуванням положень пункту 2 частини першої статті 264 КАС України, нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування можуть вважатися правомірними у разі їх прийняття у межах повноважень відповідних органів та у порядку, визначеному законом, що включає, зокрема й відповідність таких актів правовим актам вищої юридичної сили, зокрема постановам Кабінету Міністрів України, наказам міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.
64. Правові висновки щодо того, що достатньою та належною підставою для визнання нормативно-правового акта органу державної влади або місцевого самоврядування повністю або частково протиправним та нечинним з підстави його невідповідності нормативно-правовому акту вищої юридичної сили викладені, зокрема у постановах Верховного Суду від 28 квітня 2021 року у справі № 640/3098/20 та від 7 липня 2022 року №200/4397/19-а.
65. Отже, для правильного вирішення спору у цій справі, враховуючи предмет та підстави позову, суди мали встановити, чи узгоджується Положення № 385 з нормами Положення № 189 та інших актів; якщо є невідповідність, визначити, між актами якої юридичної сили вона виникла, чи є вона суттєвою та чи може бути підставою для визнання нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування повністю або частково протиправним та нечинним.
66. Суд першої інстанції не встановив суттєвих відмінностей Положення № 385 та Положення № 189 та відмовив у задоволенні позову, виходячи також з того, що позивачкою обрано неефективний спосіб захисту її права, який не призведе до його поновлення, оскільки не оскаржено рішення виконкому Дніпровської міськради, яким затверджено спірне Положення.
67. Водночас, суд апеляційної інстанції не дослідив питання про правомірність спірного Положення № 385 виконкому Дніпровської міськради по суті, зокрема не надав правової оцінки доводам позивача щодо невідповідності цього положення акту вищої юридичної сили, а саме - Положенню № 189, не вказав, які саме процедурні порушення допущені відповідачем, якщо такі мали місце під час його прийняття, а також не перевірив правильність застосування норм матеріального права та дотримання норм процесуального права судом першої інстанції під час надання правової оцінки спірному Положенню № 385.
68. Вищезазначене свідчить про те, що постанова суду апеляційної інстанції не може вважатися такою, що відповідає вимогам статті 242 КАС України, оскільки прийнята з порушенням норм процесуального права, а саме - § 3 «Апеляційний розгляд» розділу ІІІ КАС України, зокрема у частині обов`язку суду апеляційної інстанції здійснити апеляційний перегляд рішення суду першої інстанції по суті, надати відповідь на усі доводи апеляційної скарги, перевірити доведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, встановити відповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, а також перевірити правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального права та дотримання норм процесуального права.
69. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
70. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
71. Отже, у силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.
72. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R (95) 5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation No. R (95) 5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R (95) 5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.
73. Згідно з правовою позицією Верховного Суду, сформованою у постанові від 9 серпня 2022 року у справі № 580/2513/21, для ухвалення законного та обґрунтованого рішення суди мають встановити всі обставини справи, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України; рішення, ухвалене з порушенням норм процесуального права, що унеможливлює встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи та без дослідження належних доказів, не може вважатися законним.
74. Крім того, у силу вимог частини першої статті 328 КАС України суд касаційної інстанції не має процесуальної можливості переглядати рішення суду першої інстанції, яке не було переглянуто по суті в апеляційному порядку.
75. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи, а також здійснити перегляд рішення суду першої інстанції, яке не було предметом апеляційного перегляду по суті перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове судове рішення, а тому цю справу слід направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції згідно з пунктом 1 частини другої статті 353 КАС України.
76. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
77. З огляду на те, що у цій справі суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, Суд доходить висновку про необхідність направлення справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
78. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що касаційну скаргу виконкому Дніпровської міськради слід задовольнити частково, скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити на новий розгляд до цього суду.
79. Під час нового розгляд суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити, відповідно, всі обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування. Суд повинен здійснити апеляційний перегляд рішення суду першої інстанції по суті, надати відповідь на усі доводи апеляційної скарги, перевірити доведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, встановити відповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, а також перевірити правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, постановивши рішення відповідно до вимог 242 КАС України.
80. З огляду на те, що суд касаційної інстанції, не ухвалюючи нового рішення у справі, направляє її на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, то у силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу виконавчого комітету Дніпровської міської ради задовольнити частково.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 9 травня 2023 року скасувати.
Справу за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Дніпровської міської ради про визнання протиправним та скасування нормативно-правового акта направити на новий розгляд до Третього апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді А.А. Єзеров
С.М. Чиркін