ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 вересня 2024 року
м. Київ
справа №160/23908/21
адміністративне провадження № К/990/26461/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмовому провадженні в касаційній інстанції адміністративну справу № 160/23908/21
за позовом Державної служби геології та надр України до Державного підприємства «Придніпровська залізниця» та Акціонерного товариства «Українська залізниця» про анулювання спеціального дозволу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року (прийняте у складі головуючої судді Луніної О.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2023 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого-судді Коршуна А.О., суддів: Чепурнова Д.В., Чередниченка В.Є.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2021 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра України, позивач) звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Державного підприємства «Придніпровська залізниця» (далі - ДП «Придніпровська залізниця», відповідач-1»), в якому просила:
- припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4032 від 12 вересня 2006 року, наданого ДП «Придніпровська залізниця».
2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13 жовтня 2022 року залучено до участі у справі № 160/23908/21 в якості другого відповідача - Акціонерне товариство «Українська залізниця» (далі - АТ «Українська залізниця», відповідач-2).
3. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що під час перевірки АТ «Українська залізниця» були виявлені порушення законодавство у сфері надрокористування. На підставі висновків акту перевірки складено припис та надано час для усунення встановлених порушень. У зв`язку із невиконанням відповідачем в установлений строк всіх вимог припису, Держгеонадра України видала наказ від 10 березня 2020 року № 85, яким зупинено дію Дозволу та надано відповідачу строк для усунення порушень. В подальшому позивачем неодноразово продовжувався термін на усунення порушень. Проте відповідач їх так і не усунув. В листі від 27 липня 2021 року № 12376/01/02-21 Держгеонадра України запропоновала відповідачу у 15 денний строк надати позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами. АТ «Українська залізниця», в свою чергу, не надано такої згоди, що стало підставою звернення до суду з даним позовом.
Короткий зміст судових рішень
4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року, яке залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2023 року, у задоволенні позову відмовлено.
5. Судові рішення мотивовані тим, що позивач безпідставно зазначив як порушення у 2019 році ненадання надрокористувачем висновку державної екологічної експертизи до технологічної схеми видобутку підземних вод водозабором ділянки Пологівського родовища питних підземних вод, з огляду на відсутність аналогічного зауваження у період дії спеціального дозволу та угоди про користування надрами з 2006 року до 2019 року з урахуванням встановленої в угоді вимоги щодо проведення державної екологічної експертизи до 12 березня 2007 року.
Крім того, ненадання екологічного експертного висновку не передбачено приписами чинного законодавства - Кодексом України про надра, Порядком № 615, як обов`язкова підстава для припинення спеціального дозволу на користування надрами.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. 28 липня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Держгеонадр України.
У касаційній скарзі скаржник просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2023 року у справі № 160/23908/21.
Держгеонадра України зазначає підставою касаційного оскарження судових рішень пункт 1 частини четвертої та підпункт «а» пункту 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Касатор вважає, що суди нижчих інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.
Зауважує, що відповідач не оскаржував припис, тому його вимоги відповідно до статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V є обов`язковим до виконання.
Предметом спору у цій справі є не правомірність винесення зазначеного припису, а наявність або відсутність підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами, наданого відповідачу.
Суди не урахували висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 08 грудня 2021 року у справі №240/5395/18, від 03 травня 2018 року у справі №812/1074/17, від 25 травня 2021 року у справі №822/2402/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №812/1735/17, від 22 січня 2019 року у справі №810/3865/17, від 12 серпня 2020 року у справі № 813/2441/16, від 09 вересня 2021 року у справі № 824/160/19-а, від 02 грудня 2021 року у справі № 815/2625/16.
Зазначає, що з огляду на предмет справи, вона мала розглядатись у порядку загального позовного провадження. Натомість суди помилково розглянули її у порядку спрощеного позовного провадження.
7. За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28 липня 2023 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Коваленко Н.В., Рибачук А.І.
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 15 серпня 2023 року, у зв`язку з відпусткою судді Коваленко Н.В., яка входить до складу постійної колегії суддів, за допомогою автоматизованої системи документообігу суду, здійснено її заміну на суддю Стеценка С.Г.
Ухвалою Верховного Суду від 12 вересня 2023 року відкрито касаційне провадження за цією скаргою.
16 жовтня 2023 року до Верховного Суду надійшов відзив ДП «Придніпровська залізниця» на касаційну скаргу. Відповідач-2 просить касаційну скаргу залишити без задоволення, оскільки доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів нижчих інстанцій.
8. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 09 вересня 2024 року касаційну скаргу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 10 вересня 2024 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 12 вересня 2006 року ДП «Придніпровська залізниця» надано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4032 для видобування питних підземних вод для централізованого та нецентралізованого водопостачання, технічних потреб, місцезнаходження об`єкту східна частина Запорізька область, в межах адміністративних кордонів м. Пологи та в межах Пологівської сільської ради, терміном дії - 20 років.
12 вересня 2006 року між позивачем та Міністерством охорони навколишнього середовища укладено Угоду про умови користування надрами в межах Пологівського водозабору (свердловини №№ 1,3,4,5,6,7,8,9,10) з метою видобування прісних підземних вод, яка є невід`ємною частиною дозволу № 4032 від 12 вересня 2006 року (далі - Угода).
Відповідно до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, ДП «Придніпровська залізниця» перебуває в стані припинення згідно з рішенням засновників (учасників) юридичної особи або уповноваженого ними органу щодо припинення юридичної особи в результаті її реорганізації, про що 16 липня 2014 року в реєстр внесено запис за № 12241270273005564.
З 01 грудня 2015 року до Публічного акціонерного товариства «Укрзалізниця» перейшли усі права та обов`язки ДП «Придніпровська залізниця», як його правонаступника. У подальшому змінено найменування товариства з Публічне акціонерне товариство «Українська залізниця» на Акціонерне товариство «Українська залізниця».
Позивачем, відповідно до затвердженого річного плану заходів державного нагляду (контролю) Держгеонадра України на 2019 рік, направлено ДП «Придніпровська залізниця» повідомлення про проведення планової перевірки, яке отримано відповідачами.
У період з 05 серпня 2019 року по 08 серпня 2019 року позивачем проведено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин надрокористувача АТ «Українська залізниця», спеціальний дозвіл на користування надрами від 16 вересня 200 року № 4032.
За результатами перевірки 08 серпня 2019 року складено Акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (води, грязі лікувальні) № 47/4032-З (далі - Акт перевірки). Згідно з зазначеним Актом перевірки, під час державного геологічного контролю виявлені наступні порушення вимог законодавства:
1) не виконується вимога Угоди № 4032 від 12 вересня 2006 року про умови користування надрами, а саме: не надано узгодження з головним управлінням Держпраці у Запорізькій області, Держуправлінням екоресурсів області заходів забезпечення промислової безпеки, охорони надр і навколишнього середовища при тимчасовій зупинці видобутку прісних підземних вод на термін більше 3 місяців, проте згідно з наданими актами: свердловина 14/3 знаходиться в ремонті з 29 червня 2017 року, свердловина № 14/4 на консервації з 19 липня 2018 року Порушення статті 24 Кодексу України «Про надра» та ПКМУ № 615;
2) частково не виконується вимога Угоди № 4032-З від 12 вересня 2006 року про умови користування надрами, а саме: не надана державна екологічна експертиза до Технологічної схеми видобутку підземних вод водозабором ділянки Пологівського родовища питних підземних вод. Порушення статті 24 Кодексу України «Про надра» та ПКМУ № 615;
3) в паспортах свердловин № 14/3 та 14/4 в розділі 8 не відображені дані щодо ремонту свердловин. Порушення статті 53 Кодексу України про надра.
09 серпня 2019 року Південним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадра України прийнято Припис № 47/4032-З, яким зобов`язано відповідача у строк до 09 вересня 2019 року усунути виявлені в ході планової перевірки порушення вимог законодавства у сфері надрокористування та подати в письмовій формі до Південного міжрегіонального відділу матеріали, які підтверджують стан усунення порушення.
Припис відповідачем не оскаржувався, у встановлений термін його вимоги у повному обсязі не усунуто. У зв`язку з чим 10 березня 2020 року позивачем видано наказ № 85, яким зупинено дію дозволу з 21 травня 2020 року, про що відповідача повідомлено листом за вих. № 4594/01/07-20 від 19 березня 2020 року.
В листі від 28 липня 2020 року АТ «Українська залізниця» просило позивача перенести термін усунення порушень до кінця поточного року. Наказом Держгеонадра від 14 серпня 2020 року № 348 строк усунення порушень продовжено до 01 листопада 2020 року про що повідомлено відповідача.
Станом на 05 листопада 2020 року інформація від АТ «Українська залізниця» щодо виконання вимоги припису не надходила. Тому наказом Держгеонадра України від 11 листопада 2020 року № 500 АТ «Українська залізниця» надано термін на усунення виявлених у ході перевірки порушень до 01 лютого 2021 року, про що надрокористувача повідомлено у листі від 20 листопада 2020 року № 17439/01-2/07-20.
В листі від 27 липня 2021 року №12376/01/02-21 Держгеонадра України, у зв`язку із неусуненням причин зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4032, просили відповідача надати власну позицію (згоду/незгоду) на припинення наданого права користування надрами.
У відповідь на вказаний лист, 28 вересня 2021 року позивачем отримано лист АТ «Укрзалізниця», в якому надрокористувач висловив свою незгоду із припиненням права користування нарами шляхом анулювання спеціального дозволу.
Держгеонадра України, вважаючи, що існують передбачені частиною другою статті 26 Кодексу України про надра підстави для звернення до суду з позовом про припинення дії дозволу на спеціальне використання надр, звернулась із позовом до суду.
ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції згідно зі статтею 341 КАС України здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 2 Кодексу України про надра визначено, що завданням цього Кодексу є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння (стаття 1 Кодексу України про надра).
Відповідно до статті 15 Кодексу України про надра, надра надаються у постійне або тимчасове користування. Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
Згідно із нормами частини другої шостої статті 16 вказаного Кодексу, в редакції станом на час видачі дозволу № 4032 спеціальні дозволи на користування надрами у межах конкретних ділянок надаються спеціалізованим підприємствам, установам і організаціям, а також громадянам, які мають відповідну кваліфікацію, матеріально-технічні та економічні можливості для користування надрами.
Спеціальні дозволи на користування надрами надаються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр за погодженням з Міністерством охорони навколишнього природного середовища України, як правило, на конкурсних засадах в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Частиною другої статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Статтями 60 61 Кодексу України про надра визначено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
Державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Відповідно до частини восьмої статті 16 Кодексу України про надра в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин, переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
11. Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє відповідно до Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення №1174).
Пунктом 4 зазначеного Положення визначено, що Державна служба геології та надр України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами); зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.
12. Відповідно до частини другої статті 16 Кодексу України про надра та частини першої статті 14 Закону України "Про нафту і газ" Кабінет Міністрів України Постановою від 30 травня 2011 року № 615 затверджено «Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами» (далі - Порядок № 615).
Порядок регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.
Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами.
13. Пунктом 22 Порядку № 615 встановлено, що дія дозволу зупиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди, центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі:
1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; 2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення; 4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища; 5) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції"; 6) невиконання умов висновків з оцінки впливу на довкілля та/або висновків державної екологічної експертизи; 7) відсутності висновку з оцінки впливу на довкілля та/або висновку державної екологічної експертизи діяльності з видобування корисних копалин, геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ).
Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.
Зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків.
Зупинення дії дозволу не є підставою для переривання строку його дії.
Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.
У разі визнання за рішенням суду, що набрало законної сили, незаконним (безпідставним) зупинення та/або анулювання дозволу строк дії дозволу та відповідно строк користування надрами продовжується органом з питань надання дозволу на строк такого зупинення та/або анулювання.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра. При цьому право тимчасово зупиняти дію спеціального дозволу надано органу, який видав спеціальний дозвіл.
14. У свою чергу, відповідно до пункту 23 Порядку № 615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №2806-IV).
Згідно із частиною сьомою статті 4-1 Закону № 2806-IV дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:
1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;
2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.
15. Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.
Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.
16. Верховним Судом у постановах від 10 жовтня 2018 року у справі № 802/4846/13-а, від 26 червня 2018 року у справі № 802/923/14-а та від 10 жовтня 2018 року у справі №812/1735/17 зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом обмеження суб`єкта владних повноважень, у визначених законом випадках, приймати рішення про припинення права користування надарми в межах адміністративної процедури. Таким чином, законом встановлюється судовий порядок позбавлення права користування надрами, як додаткова гарантія захисту прав надрокористувачів, яка реалізується під час звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до суду.
Отже, орган, який надав надра у користування, повноважний припинити право користування надрами у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 частини першої статті 26 Кодексу України Про надра, лише за наявності згоди на це користувача надрами.
17. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачем надіслано АТ «Українська залізниця» запит стосовно припинення права користування надрами, а відповідач висловив заперечення проти припинення такого права. Тому Держгеонадра України мала правові підстави для звернення до суду з цим позовом.
Виходячи з наведених положень Кодексу України про надра, Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та Порядку № 615, анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу на користування надрами можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для видання уповноваженим органом припису про їх усунення та зупинення дії дозволу.
Матеріалами справи підтверджено, що фактичною підставою для звернення Держгеонадра України до суду з цим позовом щодо припинення права АТ «Українська залізниця» користування надрами є неусунення відповідачем одного із порушень, яке стало підставою для видання уповноваженим органом припису.
Судами нижчих інстанцій встановлено, що позивач не заперечує проти того, що АТ «Українська залізниця» виконало пункти 1 та 3 Припису.
Натомість зауважує на тому, що АТ «Українська залізниця» не виконало пункт 2 припису від 09 серпня 2019 року № 47/4032-З, в якому зазначено про часткове невиконання вимоги Угоди про умови користування надрами, а саме: ненадання висновку державної екологічної експертизи до Технологічної схеми видобутку підземних вод водозабором ділянки Пологівського родовища питних підземних вод, внаслідок чого мають місце порушення статті 24 Кодексу України «Про надра» та Постанову № 615.
18. Отже, в межах розгляду цієї справи необхідно встановити, чи виконав відповідач приписи Угоди про умови користування надрами від 12 вересня 2006 року, в частині проведення державної екологічної експертизи та чи наявні підстави для анулювання дозволу на користування надрами від 12 вересня 2006 року № 4032.
Основні умови користування Ділянкою надр визначені статтею 4 Угоди про користування надрами від 12 вересня 2006 року.
Підпунктом 4.1.1 статті 4 Угоди передбачено, що по обсягах, основних видах робіт і термінах їх виконання надрокористувач повинен забезпечити розробку технічного проекту освоєння Ділянки надр з урахуванням вимог промислової безпеки раціонального використання надр і природоохоронного законодавства, погодження проекту в установленому порядку, а також проведення державної екологічної експертизи та державної експертизи промислової безпеки й охорони надр не пізніше 6 місяців від дня реєстрації Дозволу.
Станом на час видачі ДП «Придніпровська залізниця» спеціального дозволу на користування надрами, статтею 1 Закону України «Про екологічну експертизу» від 9 лютого 1995 року № 45/95-ВР визначалось, що екологічна експертиза в Україні - вид науково-практичної діяльності спеціально уповноважених державних органів, еколого-експертних формувань та об`єднань громадян, що грунтується на міжгалузевому екологічному дослідженні, аналізі та оцінці передпроектних, проектних та інших матеріалів чи об`єктів, реалізація і дія яких може негативно впливати або впливає на стан навколишнього природного середовища, і спрямована на підготовку висновків про відповідність запланованої чи здійснюваної діяльності нормам і вимогам законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки.
Відповідно до частини першої статті 13 Закону України «Про екологічну експертизу» державна екологічна експертиза організується і проводиться еколого-експертними підрозділами, спеціалізованими установами, організаціями або спеціально створюваними комісіями спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, його органів на місцях із залученням інших органів державної виконавчої влади.
Згідно із нормами статті 39 Закону України «Про екологічну експертизу» висновки державної екологічної експертизи повинні містити оцінку екологічної допустимості і можливості прийняття рішень щодо об`єкта екологічної експертизи та враховувати соціально-економічні наслідки.
Позитивні висновки державної екологічної експертизи після затвердження їх спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів чи його органами на місцях є підставою для відкриття фінансування проектів і програм чи діяльності.
Реалізація проектів і програм чи діяльності без позитивних висновків державної екологічної експертизи забороняється.
В разі негативної оцінки об`єктів державної екологічної експертизи замовник зобов`язаний забезпечити їх доопрацювання відповідно до вимог еколого-експертного висновку і своєчасну передачу матеріалів на додаткову державну екологічну експертизу.
19. 18 грудня 2017 року введений в дію Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» від 23 травня 2017 року № 2059-VIII (ділі - Закон № 2059-VIII), який встановлює правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до змісту частин 2-4 статті 17 Прикінцеві та перехідні положення, Закону № 2059-VIII дія цього Закону не поширюється на суб`єктів господарювання, які отримали рішення про провадження планованої діяльності до набрання чинності цим Законом, крім випадків, передбачених пунктом 22 частини другої та пунктом 14 частини третьої статті 3 цього Закону.
Висновки державної екологічної експертизи, одержані до введення в дію цього Закону, зберігають чинність та мають статус висновку з оцінки впливу на довкілля.
Визнано такими, що втратили чинність:
Закон України "Про екологічну експертизу" (Відомості Верховної Ради України, 1995 р., № 8, ст. 54; 2000 р., № 27, ст. 213; 2003 р., № 4, ст. 31; 2007 р., № 34, ст. 444; 2009 р., № 30, ст. 428; 2011 р., № 34, ст. 343; 2012 р., № 2-3, ст. 3; 2013 р., № 46, ст. 640).
Отже, хоч Закон України «Про екологічну експертизу» втратив чинність, але державні екологічні експертизи, одержані до введення в дію цього Закону № 2059-VIII, зберігають чинність та мають статус висновку з оцінки впливу на довкілля.
З огляду на наведене надрокористувач повинен був забезпечити проведення державної екологічної експертизи, після реєстрації спеціального дозволу на користування надрами.
Тому, вимоги припису від 09 серпня 2019 року, в цій частині ,є законними та обов`язковими до виконання.
20. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, мотивували це тим, що під час попередніх перевірок не було встановлено невиконання надрокористувачем пункту 4.1.1 угоди про умови користування надрами від 12 вересня 2006 року, в частині проведення державної екологічної експертизи. Вказане, на думку судів, свідчить про те, що документи державної екологічної експертизи вже надавались контролюючому органу під час проведення відповідних перевірок.
Колегія суддів КАС ВС не може погодитись з такими висновками, оскільки вони є лише припущеннями судів.
Суд касаційної інстанції вважає обґрунтованими доводи касаційної скарги про невиконання відповідачами вимог припису від 09 серпня 2019 року № 47/4032-З, оскільки а ні під час проведення перевірки, а ні під час розгляду справи у суді, відповідачем не було надано позитивного висновку державної екологічної експертизи.
Зауваження АТ «Українська залізниця» щодо нерелевантності правовідносин у зазначеній позивачем постанові Верховного Суду від 08 грудня 2021 року у справі № 240/5395/18 до спірних правовідносин є помилковими, оскільки судами, в межах розгляду справи № 240/5395/18, також досліджувалось питання щодо недотримання вимог угоди про користування надрами та наслідків невиконання припису.
Колегія суддів вважає помилковими висновки судів про відсутність підстав для анулювання спеціального дозволу на користування надрами з тієї підстави, що відповідачем не надано позитивного висновку екологічної експертизи.
Угода є невід`ємною частиною спеціального дозволу, а тому порушення надрокористувачем її умов є порушенням вимог спеціального дозволу, що у розумінні статті 26 Кодексу України про надра є підставою для припинення права на користування надрами.
21. Стосовно доводів скаржника, що суд першої інстанції помилково відніс дану справу до категорії справ незначної складності та розглянув її за правилами спрощеного позовного провадження, колегія суддів КАС ВС зазначає про таке.
За положеннями частини першої - третьої статті 12 КАС України адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного).
Спрощене позовне провадження призначене для розгляду справ незначної складності та інших справ, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи.
Загальне позовне провадження призначене для розгляду справ, які через складність або інші обставини недоцільно розглядати у спрощеному позовному провадженні.
Відповідно до частини другої статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті.
Згідно з частиною третьою статті 257 КАС України при вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження.
За змістом частини четвертої статті 257 КАС України, яка кореспондується із частиною четвертою статті 12 КАС України, за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
Отже, за загальним правилом, будь-яка справа може розглядатися за правилами спрощеного позовного провадження, окрім тих, які обов`язково повинні розглядатися за правилами загального позовного провадження, перелік яких визначено частиною четвертою статті 12, та частиною четвертою статті 257 КАС України.
З огляду на предмет дослідження цієї справи колегія суддів КАС ВС вважає, що процесуальні дії суду першої інстанції, щодо її призначення до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження, не можуть вважатись порушенням норм КАС України, у зв`язку із чим наведені доводи касаційної скарги у цій частині є необґрунтованими.
22. Відповідно до частин першої та третьої статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Під час касаційного розгляду справи Верховним Судом знайшли своє підтвердження доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права - пункту 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра у її взаємозв`язку з абзацами 5-8 частини сьомої статті 4-1 Закону № 2806-IV та неврахування висновків стосовно застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду.
За таких обставин касаційна скарга підлягає задоволенню, оскаржувані судові рішення - скасуванню з ухваленням нового судового рішення про задоволення позовних вимог Держгеонадр України до Державного підприємства «Придніпровська залізниця» та Акціонерного товариства «Українська залізниця» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 12 вересня 2006 року.
Керуючись статтями 341 345 349 351 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 грудня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 червня 2023 року по справі № 160/23908/21 скасувати.
Ухвалити нове судове рішення.
Позов Державної служби геології та надр України до Державного підприємства «Придніпровська залізниця» та Акціонерного товариства «Українська залізниця» про анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 12 вересня 2006 року № 4032 задовольнити повністю.
Припинити право користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами від 12 вересня 2006 року № 4032, наданого Державному підприємству «Придніпровська залізниця».
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Стрелець Т.Г.
Судді Стеценко С.Г.
Рибачук А.І.