ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 квітня 2024 року
м. Київ
справа №160/25399/21
адміністративне провадження № К/990/28074/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу Фермерського господарства «Жулей»
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року (колегія у складі суддів Кругового О.О., Прокопчук Т.С., Шлай А.В.)
у справі № 160/25399/21
за позовом Фермерського господарства «Жулей»
до Дніпропетровської обласної державної адміністрації,
третя особа - Департамент екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації,
про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії та визнання фактів.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. У грудні 2021 року Фермерське господарство «Жулей» (далі - позивач, ФГ «Жулей») звернулося до суду позовом до Дніпропетровської обласної державної адміністрації, в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Дніпропетровської ОДА щодо невидачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами на підставі поданої ним 11.11.2021 заяви з доданими документами, зареєстрованої у ЦНАП № 301075-038764-223-01-2021;
- зобов`язати Дніпропетровську ОДА видати такий дозвіл;
- визнати днем видачі ФГ «Жулей» дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами - 30.11.2021;
- визнати, що ФГ «Жулей» за принципом мовчазної згоди набуло з 30.11.2021 право на здійснення господарської діяльності без отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Суди попередніх інстанцій встановили, що 11.11.2021 ФГ «Жулей» подало через Центр надання адміністративних послуг м. Дніпра заяву для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
До заяви додано:
- документи, у яких обґрунтовуються обсяги викидів для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами;
- звіт по проведенню інвентаризації викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря підприємства (далі - Звіт про інвентаризацію викидів), розроблений 30.09.2021 ТОВ «Аргет Групп»;
- рішення Головного управління Держпродспоживслужби в Дніпропетровській області щодо можливості видачі дозволу на викиди;
- повідомлення про намір отримати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами з відповіддю місцевої держадміністрації.
3. 29.11.2021 Департамент екології та природних ресурсів (далі - Департамент екології) Дніпропетровської обласної державної адміністрації (далі - Дніпропетровська ОДА; обладміністрація) листом № 4-7634/0/261-21 відмовив ФГ «Жулей» у видачі такого дозволу відповідно до п. 1, 2 ч. 5 ст. 4-1 Закону України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 2806-IV) та повернув документи на доопрацювання з підстав:
- подання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком - долучене до заяви повідомлення про намір отримати дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами ТОВ «Дніпропетровський приладобудівний завод» не відноситься до суті даної роботи;
- невідповідності Звіту інвентаризації викидів вимогам п. 2.5, 2.6 (таблиці 4.1 у Додатку 4), 2.7.4 Інструкції про загальні вимоги до оформлення документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами для підприємств, установ, організацій та громадян-підприємців, затвердженої Наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України 09.03.2006 № 108 (далі - Інструкція № 108; втратила чинність 27.06.2023).
Крім того, Департамент екології Дніпропетровської ОДА вказав про виявлення недостовірної інформації щодо визначення адреси об`єкта, на який видається дозвіл; відсутності реєстрації Звіту інвентаризації викидів в установленому законом порядку; закінчення 06.05.2021 терміну, до якого ТОВ «Агрет Групп» внесено до Переліку установ, організацій та закладів, які здійснюють розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності (далі - Перелік установ).
4. 02.12.2021 позивач повторно через Центр надання адміністративних послуг м. Дніпра подав заяву на видачу дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами та пакет документів з тим же переліком, що й уперше.
5. 08.12.2021 Департамент екології листом за №4-7855/0/261-21 відмовив ФГ «Жулей» у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами; вказав, що зауваження, викладені у листі Департаменту від 29.11.2021 № 4-7634/0/261-21, виправлені не в повному обсязі, а саме: Звіт про інвентаризацію викидів не відповідає вимогам п. 2.5, 2.6 Інструкції, не зареєстрований в установленому законом порядку; ТОВ «Агрет Групп» не внесено до Переліку установ. Також Департамент виявив, що подані документи не відповідають таблиці 6.1 (Додатку 6 до Інструкції), п. 2.18 Інструкції щодо популярного резюме та публікації в газеті.
6. Позивач з відмовою не погодився, звернувся до суду.
ІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
7. Позивач вважає, що Департамент екології Дніпропетровської ОДА не є дозвільним органом, його листи не є рішенням про відмову у видачі дозволу; Департамент не надав рішення Дніпропетровської ОДА щодо відмови у видачі дозволу.
Департамент у листі від 15.11.2021 № 3-7327/0/261-21 повідомив, що не може надавати інформацію про норми чинного законодавства, які регулюють реєстрацію звіту по проведенню інвентаризації викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря підприємства; якими затверджено порядок реєстрації звіту; якими визначено, що реєстрація звіту є адміністративною послугою.
Державна регуляторна служба України (далі - Регуляторна служба) у листі від 18.03.2021 № 1192/0/20-21 повідомила, що Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності, затверджений Законом України від 19.05.2011 № 3392-VI «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності», не містить такого документу дозвільного характеру як звіт по проведенню інвентаризації викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря підприємства. Також вказала, що нереєстрація такого звіту по проведенню інвентаризації викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря підприємства не може бути підставою для відмови у видачі дозволу на викид забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
В іншому листі від 24.03.2021 № 1342/0/20-21 Регуляторна служба зазначила, що Закон України від 16.10.1992 № 2707-XII «Про охорону атмосферного повітря» (далі - Закон № 2707-XII), Порядок проведення робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку суб`єктів господарювання, які отримали такі дозволи, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 302, та Інструкція про зміст та порядок складання звіту проведення інвентаризації викидів забруднюючих речовин на підприємстві, затверджена наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України від 10.02.1995 № 7, - не приведені у відповідність до Закону № 2806-IV; вирішення цього питання гальмується органами державної влади, що мають відповідні повноваження.
Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Міндовкілля України) у листі від 27.04.2021 № 25/6-14/8793-21 зазначило, що наразі не затверджено порядок та умови внесення підприємств до Перелік установ, організацій та закладів, які здійснюють розробку документів, що обґрунтовують обсяги викидів для підприємств, установ, організацій та громадян - суб`єктів підприємницької діяльності.
Дії Дніпропетровської ОДА є антиконкурентними у розумінні ст. 15 Закону України від 11.01.2001 № 2210-III «Про захист економічної конкуренції», унеможливлюють здійснення ним підприємницької діяльності.
Покликаючись на те, що Голова Дніпропетровської ОДА не прийняв рішення про відмову у видачі дозволу ФГ «Жулей», позивач вважає, що відповідно до ч. 1 ст. 1, ст. 4-1 Закону № 2806-IV отримав відповідний дозвіл 30.11.2021 за принципом мовчазної згоди.
8. Дніпропетровська ОДА заперечувала проти задоволення позову. У відзиві вказала, що Департамент екології реалізує на території області державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, зокрема, видає дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами відповідно до Положення про Департамент екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації у редакції, затвердженій Розпорядженням Голови Дніпропетровської ОДА від 02.03.2021 № Р-215/0/3-21.
У пунктів 9 Інформаційної картки адміністративної послуги «Дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами», затвердженої заступником Голови Дніпропетровської ОДА від 02.05.2021, визначено вичерпний перелік документів, необхідних для отримання адміністративної послуги.
У листі від 23.11.2021 № 25/7-14/24849-21 Міндовкілля України зазначило, що документи розробляються виключно на підставі зареєстрованого звіту по інвентаризації викидів забруднюючих речовин.
Перелік установ розміщено на сайті Міндовкілля України, в якому визначено термін, до якого організація внесена до Переліку.
Уважає необґрунтованим посилання позивача на відповідь Департаменту екології Дніпропетровської ОДА, оформлену листом від 15.11.2021 № 3-7327/0/261-21, яка надавалася на запит ТОВ «Агрет Групп», що не позбавляло останнього права оскаржити до суду бездіяльність розпорядника інформації.
Позивач набув би право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності за принципом мовчазної згоди, якби виконав вимоги законодавства при зверненні за отриманням дозвільного документу.
Департамент екології Дніпропетровської ОДА прийняв рішення про повернення позивачу документів, тому відсутні підстави для застосування принципу мовчазної згоди; прийняття такого рішення належить до дискреційних повноважень Департаменту.
9. У відповіді на відзив ФГ «Жулей» зазначало про те, що виключно Голова Дніпропетровська ОДА має дискреційне право на прийняття рішення щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, що оформлюється розпорядженням; структурні підрозділи місцевих державним адміністрацій не наділені такими повноваженнями.
Департамент екології Дніпропетровської ОДА у листах про відмову у видачі дозволів не вказував про подання неповного пакету документів, про виявлення недостовірних відомостей та про наявність негативного висновку за результатами проведення експертиз та обстежень.
Нормативно-правовими актами не передбачено підстав для відмови у видачі дозволу у зв`язку з невідповідністю поданих документів вимогам законодавства.
10. Департамент екології Дніпропетровської ОДА був залучений до участі в справі як третя особа за клопотанням відповідача відповідно до ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21.01.2022. У поясненнях на позов зазначав, що Голова Дніпропетровської ОДА розпорядженням від 05.02.2021 № Р-84/0/3-21 (далі - Розпорядження № Р-84/0/3-21) доручив своєму заступнику підписувати від імені Голови обладміністрації дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких належать до другої та третьої групи. У разі наявності зауважень до пакету документів підписання листів суб`єктам господарювання доручено керівнику Департаменту.
11. ФГ «Жулей» в обґрунтування позову також просило врахувати під час розгляду справи, що Регуляторна служба прийняла рішення від 30.12.2021 № 35 «Про необхідність усунення Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України порушень принципів державної регуляторної політики згідно із вимогами Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 02.05.2022 задовольнив частково позов:
- визнав протиправними дії Дніпропетровської ОДА щодо відмови та повернення ФГ «Жулей» заяв від 16.11.2021 та від 02.12.2021 з доданими до них документами щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами;
- зобов`язав Дніпропетровську ОДА видати ФГ «Жулей» дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами;
- відмовив у задоволенні іншої частини позовних вимог;
- стягнув з Дніпропетровської ОДА за рахунок бюджетних асигнувань на користь ФГ «Жулей» відшкодування судових витрат з оплати судового збору у розмірі 3 405,00 грн.
13. Суд першої інстанції виходив з того, що ФГ «Жулей» на восьмій сторінці документів, у яких обґрунтовуються обсяги викидів для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, виконало вимоги п. 2.5 Інструкції, зазначило відомості щодо санітарно-захисної зони; здійснило розрахунки забруднення атмосферного повітря відповідно до «Методики розрахунку концентрацій в атмосферному повітрі шкідливих речовин, що містяться у викидах підприємств», затвердженої Головою Держкомгідромету СРСР від 04.08.1986 № 192 (далі - ОНД-86), які показали, що максимальні приземні концентрації забруднюючих речовин в атмосферне повітря нижче ГДК, тому санітарно-захисна зона приймається фактично.
На дев`ятій сторінці цих же документів у розділі «Відомості щодо сировини, хімікатів, пально-мастильних матеріалів та інших матеріалів, що використовуються на підприємстві, їх зберігання та споживання» вказано інформацію за формою, яка наведена у таблиці 4.1 у Додатку 4 до Інструкції «Сировина, допоміжні матеріали, які необхідні для випуску продукції».
Звіт про інвентаризацію викидів є чинним з часу затвердження його керівником підприємства, а не з часу його реєстрації; реєстрація звіту не впливає на його чинність або достаменність.
Закінчення 06.05.2021 терміну, до якого організацію ТОВ «Аргет Групп» внесено до Переліку установ, не є виключенням з такого Переліку.
Відповідач зазначив про невідповідність поданих позивачем документів п. 2.18 Інструкції лише за наслідками повторного розгляду пакету документів ФГ «Жулей», а тому відповідно до абз. 8, 9 ч. 5 ст. 4-1 Закону № 2806-IV при повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику.
Департамент екології Дніпропетровської ОДА у листах-відмовах у наданні дозволів не вказав норм чинного законодавства, які порушені ФГ «Жулей».
Також суд дійшов висновку, що строк розгляду заяви дозвільними органом Дніпропетровською ОДА закінчився 30.11.2021, тому ФГ «Жулей» відповідно до принципу мовчазної згоди набуло право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності з 30.11.2021 без отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
14. Відповідач оскаржив таке рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку.
15. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 21.09.2022 скасував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.05.2022, ухвалив нове рішення про відмову у задоволенні позову.
16. Суд апеляційної інстанції мотивував таке рішення тим, що відповідальність за дії, які оскаржує позивач, має нести інша особа, а не та, до якої пред`явлено позов; оскільки Департамент екології та природніх ресурсів Дніпропетровської ОДА не є відповідачем (співвідповідачем), то підстави для задоволення позову відсутні.
17. ФГ «Жулей» у касаційній скарзі просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21.09.2022 та залишити в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.05.2022. При цьому, у п. 3, 4 касаційної скарги позивач просить задовольнити його вимоги щодо визначення дати видачі ФГ «Жулей» дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами - 30.11.2021 та визнання, що ФГ «Жулей» за принципом мовчазної згоди набуло з 30.11.2021 право на здійснення господарської діяльності без отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
18. Покликається на те, що суд апеляційної інстанції вирішив спір без урахування висновку щодо застосування норм права, висловленого у постанові Верховного Суду від 17.03.2021 у справі № 826/9746/17. Департамент екології Дніпропетровської ОДА є структурним підрозділом облдержадміністрації, входить до її складу, не є дозвільним органом у значенні ст. 1 Закону № 2806-IV та не наділений повноваженнями приймити рішення щодо видачі, переоформлення, анулювання та відмову у видачі дозволу на викиди.
Голова Дніпропетровської ОДА не прийняв рішення про відмову у видачі дозволу ФГ «Жулей», не видав відповідне розпорядження, тому вважає, що за принципом мовчазної згоди фермерське господарство отримало відповідний дозвіл 30.11.2021.
19. Відповідно до Указу Президента України від 24.02.2022 № 68/2022 «Про утворення військових адміністрацій» Дніпропетровська ОДА у зв`язку з утворенням Дніпропетровської обласної військової адміністрації (далі - Дніпропетровська ОВА) набула статус військової адміністрації.
20. Дніпропетровська ОВА та Департамент екології Дніпропетровської ОВА подали відзиви, в яких просять залишити без задоволення касаційну скаргу ФГ «Жулей».
21. Дніпропетровська ОВА обґрунтовує вимоги тим, що у постанові Верховного Суду від 17.03.2021 у справі № 826/9746/17 викладені висновки у неподібних правовідносинах. У зазначеній справі визначальним було те, що Київська міська державна адміністрація (далі - КМДА) не мала повноважень делегувати Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) приймати рішення про відмову у наданні пріоритету на заявлені суб`єктом господарювання місця розміщення зовнішньої реклами.
У справі, що переглядається, керівник Департаменту екології Дніпропетровська ОДА відповідно до п. 2 Розпорядження Голови облдержадміністрації № Р-84/0/3-21 у разі наявності зауважень до пакету документів на отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами повноважний підписувати листи суб`єктів господарювання, об`єкти яких відповідно до законодавства належать до другої або третьої групи.
Скаржник не довів наявність обставин, передбачених пп. а-г п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), для перегляду у касаційному порядку судових рішень у цій справі, розглянутій за правилами спрощеного позовного провадження. Департамент екології Дніпропетровської ОДА не приймав рішення щодо відмови позивачу у наданні дозволу.
ФГ «Жулей» у п. 3, 4 прохальної частини касаційної скарги просить ухвалити нове рішення у частині вимог щодо визнання дати видачі дозволу та застосування у його випадку принципу мовчазної згоди, у задоволенні яких йому суд першої інстанції відмовив та позивач не скористався правом на апеляційне оскарження такого судового рішення.
Відсутні підстави для застосування у випадку ФГ «Жулей» принципу мовчазної згоди.
22. Департамент екології Дніпропетровської ОВА зазначає, що Департамент є окремою юридичною особою публічного права, має правоздатність і дієздатність, може бути відповідачем у справі.
23. ФГ «Жулей» додатково просить урахувати те, що Кабінет Міністрів України у постанові від 24.01.2023 № 63 затвердив Порядок проведення робіт, пов`язаних з видачею дозволів на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, обліку суб`єктів господарювання, які отримали такі дозволи, (затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 302), у новій редакції; установив нову форму дозволу на викиди (Додаток 1 до зазначеного Порядку). Департамент екології Дніпропетровської ОВА наразі видає дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд перевірив правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, виходить з такого.
25. Спір у цій справі стосується дозвільного органу, який вправі видавати (відмовляти у наданні) дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
26. Касаційне провадження відкрито з підстави, передбаченої п. 1 ч. 4 ст. 328 КАС України. Тому Суд має встановити, що висновок(ки) щодо застосування норми права, викладений(і) у постанові Верховного Суду, на який(і) посилається скаржник у касаційній скарзі, стосується подібних правовідносин.
27. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду розглянув у касаційному порядку справу № 826/9746/17, у якій спір стосувався одержання суб`єктом господарювання документів дозвільного характеру.
Серед питань права, щодо якого Верховний Суд формулював висновок, було питання повноважень місцевої державної адміністрації делегувати свої дозвільні повноваження, визначені законом, іншим органам.
28. У справі, що переглядається, ФГ «Жулей» фактично оскаржує дії Дніпропетровської ОДА щодо делегування Департаменту екології Дніпропетровської ОДА повноважень перевіряти його пакет документів, поданий для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами; підписувати листи за наявності зауважень до пакету документів, відмовляти у видачі дозволу.
29. Такий зміст спірних правовідносин, учасників справи, об`єкту та предмету правового регулювання, дає підстави вважати, що висновки щодо застосування ст. 4 Закону № 2806-IV, сформульовані у постанові Верховного Суду від 17.03.2021 у № 826/9746/17, є правозастосовними у цій справі.
30. Тому слід відхилити аргументи Дніпропетровської ОВА стосовно нерелевантності висновків Верховного Суду щодо застосування норм права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі.
31. У п. 33 постанови від 17.03.2021 у справі № 826/9746/17 Верховний Суд виснував, що «…> міська державна адміністрація не має права делегувати свої повноваження, визначені законом, іншим органам. Відповідно, рішення про надання дозволу або відмову у його наданні зобов`язана ухвалювати саме міська державна адміністрація».
32. Ключовим у цій справі є питання дозвільного органу, уповноваженого видавати (відмовляти у видачі, анулювати) дозволи на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, і, відповідно, здійснює розгляд поданих документів на предмет підстав для видачі та відмови у видачі документа дозвільного характеру.
33. Частиною 2 ст. 19 Конституції України проголошено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. За преамбулою Закону № 2806-IV дозвільні органи - суб`єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру.
35. Відповідно до ч. 1 ст. 4 Закону № 2806-IV виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються:
- необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види;
- дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; .
36. Особливості видачі (відмови у видачі, анулювання) дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами визначаються Законом № 2707-XII.
37. Частиною 5 ст. 11 Закону № 2707-XII в редакції Закону України від 16.10.2012 № 5456-VI, чинної на момент виникнення спірних правовідносин, передбачено, що викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися після отримання дозволу, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до другої або третьої групи, обласними, Київською, Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення.
38. Викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами можуть здійснюватися на підставі дозволу, виданого суб`єкту господарювання, об`єкт якого належить до першої групи, суб`єкту господарювання, об`єкт якого знаходиться на території зони відчуження, зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері санітарного та епідемічного благополуччя населення (ч. 6 ст. 11 Закону № 2707-XII в редакції Закону України від 16.10.2012 № 5456-VI; із змінами, внесеними згідно із Законом України від 14.07.2016 № 1472-VIII).
39. До першої групи належать об`єкти, які взяті на державний облік і мають виробництва або технологічне устаткування, на яких повинні впроваджуватися екологічно безпечні технології та методи керування. До другої групи належать об`єкти, які взяті на державний облік і не мають виробництв або технологічного устаткування, на яких повинні впроваджуватися екологічно безпечні технології та методи керування. До третьої групи належать об`єкти, які не належать до першої і другої груп (ч. 6 ст. 11 Закону № 2707-XII в редакції Закону України від 16.10.2012 № 5456-VI).
40. Таким чином, від об`єкту, який взятий на державний облік і має виробництва або технологічне устаткування, залежить дозвільний орган, що оформлює (видає) дозвіл на здійснення викиду забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
41. ФГ «Жулей» через Центр надання адміністративних послуг м. Дніпра двічі подавало документи для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами на об`єкт, який не належать до першої групи.
42. Дозвільним органом, уповноваженим видавати (відмовляти у видачі) такий дозвіл є Дніпропетровська ОДА (ОВА).
43. Закони № 2806-IV та № 2707-XII, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, та Закон України від 09.04.1999 № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-XIV), який визначає повноваження місцевих державних адміністрацій, не наділяє такі органи виконавчої влади в областях і районах, містах Києві та Севастополі правом делегувати свої повноваження іншим органам, зокрема, структурним підрозділам державних адміністрацій, які можуть бути створені як юридичні особи публічного права.
44. До цього зводиться й правова позиція Верховного Суду, висловлена у постанові від 17.03.2021 у справі № 826/9746/17, на яку покликається скаржник.
45. Рішення за результатами розгляду поданих ФГ «Жулей» пакетів документів для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами надавав керівник (директор) Департаменту екології Дніпропетровської ОДА, який є юридичною особою, підпорядкованою Голові ОДА.
46. Департамент екології Дніпропетровської ОДА згідно з пп. 2 п. 6 Положення про Департамент екології та природніх ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації в новій редакції, затвердженого розпорядженням Голови ОДА від 02.03.2021 № Р-215/0/2-21, відповідно до передбачених законодавством галузевих повноважень розглядає, обґрунтовуючи матеріали, та подає на підпис голові ОДА дозволи на викиди забруднюючих речовим в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктів, об`єкти яких відповідно до законодавства належать до другої або третьої групи; у межах наданих повноважень готує проекти рішень щодо видачі, переоформлення та анулювання дозволів (документів дозвільного характеру) та падає на затвердження керівництву облдержадміністрації.
47. Іншим розпорядженням в.о. голови Дніпропетровської ОДА від 05.02.2021 № Р-84/0/3-21 «Про видачу дозволів на викиди забруднюючих речовим в атмосферне повітря стаціонарними джерелами» Департамент визначено відповідальним за опрацювання у встановлено чинним законодавством України порядку заяв та документів на отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами суб`єктам господарювання, об`єкти яких відповідно до законодавства належать до другої або третьої групи, з дотриманням строків, передбачених Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльної».
48. Установивши такі обставини, суд апеляційної інстанції дійшов необґрунтованого висновку, що доручення Дніпропетровською ОДА своєму структурному підрозділу, а саме, керівнику Департаменту екології опрацьовувати заяви та документи на отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, наділяє Департамент екології Дніпропетровської ОДА повноваженнями приймати по суті заяв кінцеві рішення щодо відмови у наданні дозволу.
49. За результатами апеляційного перегляду Третій апеляційний адміністративний суд, ухвалюючи нове рішення у справі, безпідставно вважав, що ФГ «Жулей» пред`явив позов до неналежного відповідача - Дніпропетровської ОДА, замість Департаменту екології Дніпропетровської ОДА, та не розглядав справу по суті.
50. У свою чергу, суд першої інстанції не ставив під сумнів належність відповідача у справі, оцінив листи Департаменту екології Дніпропетровської ОДА на предмет обґрунтованості підстав для відмови позивачу у видачі документа дозвільного характеру, попри те, що ФГ «Жулей» не оскаржувало дій (рішень) Департаменту щодо розгляду його документів, не просило визнати протиправними листи Департаменту від 29.11.2021 № 4-7634/0/261-21 та від 08.12.2021 за № 4-7855/0/261-21.
51. Зобов`язуючи відповідача видати ФГ «Жулей» дозвіл на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, Дніпропетровський окружний адміністративний суд не врахував, що Дніпропетровська ОДА бездіяла у прийнятті рішення про видачу або відмови позивачу у видачі документу дозвільного характеру.
52. Неприйняття Дніпропетровською ОДА відповідного рішення щодо поданої позивачем заяви з доданими документами для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами не давало суду першої інстанції підстав втручатися у дискрецію (вільний розсуд) відповідача, підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані облдержадміністрації Законами № 586-XIV, № 2806-IV та № 2707-XII.
Таким чином, суд першої інстанції не мав підстав визнавати протиправними дії Дніпропетровської ОДА щодо відмови ФГ «Жулей» у видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, оскільки такі рішення приймалися неповноважним органом у таких питаннях Департаментом екології Дніпропетровської ОДА; та зобов`язувати Дніпропетровську ОДА (ОВА) прийняти конкретне рішення за заявою ФГ «Жулей».
53. Між тим, Суд не перевіряє рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.05.2022 у частині вирішення позовних вимог, у задоволенні яких суд відмовив.
54. Третій апеляційний адміністративний суд переглядав рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.05.2022 за апеляційною скаргою Дніпропетровської ОДА, яка оскаржувала зазначене рішення лише у частині задоволення судом першої інстанції вимог ФГ «Жулей».
55. Позивач не оскаржував рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.05.2022 в апеляційному порядку, відповідно, Третій апеляційний адміністративний суд не переглядав в апеляційному порядку зазначене рішення у цій частині, скасував судове рішення суду першої інстанції з процесуальної підстави (пред`явлення позову до неналежного відповідача).
56. Відповідаючи на аргумент Дніпропетровської ОДА (ОВА) щодо вимог касаційної скарги, Суд зазначає, що ФГ «Жулей» заявляє вимоги до суду касаційної інстанції щодо скасування постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 21.09.2022 та залишення в силі рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.05.2022.
57. Вимоги ФГ «Жулей» щодо визнання дати видачі дозволу та застосування у його випадку принципу мовчазної згоди прямо суперечать дефініції «залишити в силі рішення», яке, окрім всього, у цій частині не переглядалося в апеляційному порядку.
58. Тому Суд не переглядає рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02.05.2022 у частині вимог, у задоволенні яких суд першої інстанції відмовив.
59. Конституційний Суд України в Рішенні від 30.01.2003 № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.
60. Повноваження адміністративного суду визначені у ст. 245 КАС України. У разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема, про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії (п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України).
61. Відповідно до ч. 4 цієї статті у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
62. У цій справі Суд зважає на те, що між сторонами немає спору щодо дослідження судами зібраних у справі доказів.
63. Ураховуючи викладене у цій постанові мотивування щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій ст. 4 Закону № 2806-IV, Суд без дослідження нових доказів, має підстави вважати, що Дніпропетровська ОДА (ОВА) протиправно бездіяла, не розглянула як дозвільний орган в установленому законом порядку заяви ФГ «Жулей» з доданими документами щодо надання дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, не прийняла одне з рішень - про видачу або відмови позивачу у видачі документу дозвільного характеру.
64. Згідно з позицією Конституційного Суду України нормативно-правове регулювання може бути змінено. Так, «особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів» (підпункт 4.1 пункту 4 мотивувальної частини Рішення Великої палати Конституційного Суду України від 22.05.2018 № 5-р/2018).
65. Отже, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний здійснювати адміністративну процедуру в межах та на підставі тих актів, які на момент здійснення певної діяльності (дії, бездіяльність або прийняття рішень) є такими, що врегульовують правовідносини у цій сфері (є чинними та діють у цей момент), якщо інше прямо не визначено самими актами.
66. Зобов`язання Дніпропетровської ОВА розглянути документи, подані 29.11.2021 ФГ «Жулей» через Центр надання адміністративних послуг м. Дніпра, ефективно поновлює позивача у правах, оскільки у такий спосіб досягається розгляд його заяви повноважним дозвільним органом, який має перевірити подання суб`єктом господарювання повного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, перевірити достовірність відомостей, і ін.
67. Докладний аналіз інших доводів касаційної скарги, відзивів, пояснень учасників справи, які стосуються перевірки правомірності та обґрунтованості рішень Департаменту екології Дніпропетровської ОДА, оформлених листами, які не були предметом позовних вимог, Суд вважає недоцільним, оскільки вони не впливають на загальний результат касаційного розгляду.
68. Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
69. Суд за наслідками розгляду касаційної скарги дійшов висновку, що касаційну скаргу ФГ «Жулей» слід частково задовольнити, постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21.09.2022 у частині відмови у визнанні протиправною бездіяльності відповідача та зобов`язання вчинити певні дії - скасувати, ухвалити у цій частині нове рішення про частково задоволення позовних вимог ФГ «Жулей», визнати протиправною бездіяльність Дніпропетровської ОДА щодо нерозгляду заяви позивача з доданими документами, зареєстрованої у ЦНАПі № 301075-038764-223-01-2021, щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами, зобов`язати Дніпропетровську ОВА розглянути зазначену заяву у строки та в порядку, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозвільного документу.
70. В іншій частині постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 21.09.2022, якою відмовленого у задоволенні позовних вимог ФГ «Жулей» щодо визнання дати видачі дозволу та застосування принципу мовчазної згоди, не була предметом касаційного перегляду.
71. Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
72. Відповідно до квитанції про сплату від 13.12.2021 № 16908, від 21.12.2021 № 70289 та від 21.12.2021 № 70346 за подання позову ФГ «Жулей» сплатило судовий збір у розмірі 6 810 грн (за три вимоги немайнового характеру), за подання касаційної скарги - 13 620 грн.
73. Ураховуючи задоволення однієї з трьох позовних вимог, позивачу слід відшкодувати 1/3 частину судових витрат зі сплати судового збору за подання позову та касаційної скарги у розмірі 6 810 грн за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись ст. 341 345 349 351 356 КАС України, Суд -
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Фермерського господарства «Жулей» задовольнити частково.
2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року у справі № 160/25399/21 у частині відмови у задоволенні позовних вимог Фермерського господарства «Жулей» щодо визнання протиправною бездіяльності Дніпропетровської обласної державної адміністрації та зобов`язання вчинити певні дії - скасувати.
3. Ухвалити у цій частині позовних вимог нове рішення.
Позов Фермерського господарства «Жулей» задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Дніпропетровської обласної державної адміністрації щодо нерозгляду заяви Фермерського господарства «Жулей» з доданими документами, зареєстрованої у ЦНАПі № 301075-038764-223-01-2021, щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами.
Зобов`язати Дніпропетровську обласну військову адміністрацію розглянути заяву Фермерського господарства «Жулей» з доданими документами, зареєстровану у ЦНАПі № 301075-038764-223-01-2021, щодо видачі дозволу на викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря стаціонарними джерелами у строки та в порядку, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні спеціального дозволу.
Стягнути на користь Фермерського господарства «Жулей» (місцезнаходження: Дніпропетровська область, Синельниківський район, с. Іванівка, вул. Виноградна, буд. 1; код ЄДРПОУ 30897376) відшкодування судових витрати зі сплати судового збору за подання позову та касаційної скарги у розмірі 6 810 грн за рахунок бюджетних асигнувань Дніпропетровської обласної військової адміністрації (місцезнаходження: м. Дніпро, просп. Олександра Поля, 1; код ЄДРПОУ 00022467).
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя Н.В. Коваленко
Суддя О.П. Стародуб