ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 160/531/19
адміністративне провадження № К/9901/456/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Соколова В.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 серпня 2019 року (головуючий суддя - Турлакова Н.В.)
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року (головуючий суддя - Сафронова С.В., судді: Чепурнов Д.В., Мельник В.В.)
у справі №160/531/19
за позовом ОСОБА_1
до Підгородненської міської ради Дніпровського району Дніпропетровської області
треті особи: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ,
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
I. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила:
- визнати протиправними дії щодо включення до порядку денного проекту рішення Підгородненської міської ради від 21 грудня 2018 року № 879 Н-LІ/VІІ «Про дострокове припинення повноважень міського голови міста Підгородне ОСОБА_1 »;
- визнати протиправним та скасувати рішення від 21 грудня 2018 року № 879 Н-LІ/VІІ «Про дострокове припинення повноважень міського голови міста Підгородне ОСОБА_1 »;
- поновити на посаді міського голови Підгородненської міської ради;
- стягнути заробітну плату за час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що оскаржуване рішення було включено до порядку денного із порушенням законодавства, оскільки внесено безпосередньо під час роботи пленарного засідання за пропозицією депутата міської ради, поданою у вигляді депутатського звернення. Оскаржуване рішення не містить будь-яких посилань на обставини припинення повноважень міського голови, передбачені статтею 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 серпня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач з 26 листопада 2015 року обрана на посаду голови Підгородненської міської ради Дніпропетровського району Дніпропетровської області.
6. Рішенням Підгородненської міської ради від 9 листопада 2018 року №776Н-ХLVII/VII, з урахуванням протоколів постійної комісії з питань планування бюджету та фінансів від 24 жовтня 2018 року та постійної комісії з питань дотримання законності, по роботі з правоохоронними органами та справах АТО від 24 жовтня 2018 року, висловлено недовіру міському голові міста Підгородне.
7. 21 грудня 2018 року депутатом міської ради ОСОБА_4 внесено депутатський запит про включення до порядку денного 51 чергової сесії VІІ скликання міської ради проекту рішення міської ради «Про дострокове припинення повноважень міського голови міста Підгородне», який було подано з пояснювальною запискою.
8. У пояснювальній записці до проекту рішення, як підстави необхідності прийняття рішення, зазначено порушення позивачем вимог законодавства, серед яких: порушення вимог законності при перерозподілі бюджетних грошових коштів з КЕКВ 3110 140 тис. грн; КЕКВ 3132 241,5 тис. грн.; КЕКВ 3142 600 тис. грн.; КЕКВ 2210 114 тис. грн.; КЕКВ 3110 46 тис. грн. на КЕКВ 3132 щодо проведення капітального ремонту фасаду будівлі із заміною вікон КЗ Підгородненська СЗШ № 2 на загальну суму 1 141 517 грн; порушення вимог Закону України «Про публічні закупівлі» - закупівлі твердого палива, дров та послуг з видалення дерев в обхід ProZorro; зловживання та розтрата коштів міського бюджету на суму близько 519 312 грн під час виконання договору № 52 від 28 липня 2015 року про виконання робіт по об`єкту «Капітальний ремонт покрівлі комунального дошкільного учбового закладу (яслі-садок) загального типу № 7 «Івушка» по вулиці Шосейній, 99а в місті Підгородне, укладеного між Підгородненською міською радою та ТОВ «Багатопрофільна корпорація «Січеслав»; порушення статті 106 ЖК України, пункту б частини 5 статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування» та права мешканця міста на користування квартирою, у зв`язку з відмовою Підгородненської міської ради в укладанні договору найму квартири та відкриття особового рахунку; порушення статті 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», статті 97 Регламенту Підгородненської міської ради та трудових прав ОСОБА_5 і ОСОБА_6 у зв`язку з прийняттям розпорядження № 4-к від 6 січня 2017 року, № 6-к від 10 січня 2017 року та № 117-к від 4 серпня 2017 року про звільнення з посади заступника міського голови; порушення прав фермерського господарства «Мрія-Агро» під час виключення їх території в межі міста Підгородне та села Перемога; ненадання проектів рішень ради депутатам із супровідними документами, додатками та всіма матеріалами, у друкованій формі у терміни, які передбачені Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про доступ до публічної інформації», інформації на чисельні інформаційні запити депутата міської ради ОСОБА_3 ; порушення міським головою вимог пунктів 9 та 13 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» шляхом прийняття розпоряджень про внесення змін до програм міста без затвердження на пленарних засіданнях міської ради.
9. Рішенням 51 сесії 7 скликання Підгородненської міської ради від 21 грудня 2018 року достроково припинено повноваження міського голови міста Підгородне ОСОБА_1 та звільнено її із займаної посади.
10. Підставами дострокового припинення повноважень вказано неодноразові порушення міським головою статті 19 Конституції України, прав і свобод громадян, що полягає у винесенні ним незаконних розпоряджень, скасованих у судовому порядку, уникнення здійснення наданих повноважень, що виражається у безпідставному перебуванні, в тому числі за рахунок бюджетних коштів, у відрядженнях і порушенні Регламенту Підгородненської міської ради, Закону України «Про місцеве самоврядування», що мали наслідком зрив пленарних засідань міської ради, порушення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», антикорупційного законодавства України, непроведення сесії міської ради на вимогу депутатів, нерозміщення проектів рішень на загальнодоступних місцях в міській раді та ненадання проектів рішень ради депутатам із супровідними документами, додатками та всіма матеріалами, у друкованій формі у терміни, передбачені Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про доступ до публічної інформації», відмова у наданні інформації на інформаційні запити, а також враховуючи висловлену недовіру міському голові.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що дії відповідача щодо включення до порядку денного проекту рішення «Про дострокове припинення повноважень голови міста Підгородне ОСОБА_1 » відповідали вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Регламенту міської ради, оскільки депутати не наполягали на додатковому обговоренні зазначеного проекту рішення, а зміст додатків до депутатського запиту - проект рішення та пояснювальна записка до нього, були оголошені на пленарному засіданні, відповідне рішення було прийнято двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.
12. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачено що в рішенні при припинення повноважень голови ради має бути обов`язково зазначені всі конкретні факти, які підтверджують вчинення порушень головою у разі дострокового припинення його повноважень, в рішенні такого роду фіксується результат обговорення питання депутатами та їх голосування з цього приводу. Приймаючи оскаржуване рішення, міська рада як орган місцевого самоврядування, за результатами аналізу діяльності міського голови дійшла висновку про неможливість продовження виконання ним своїх обов`язків та вирішила реалізувати передбачене законодавством право на дострокове припинення ним своїх повноважень.
13. Прийняття депутатами міської ради рішення про дострокове припинення повноважень є цілком обґрунтованим, оскільки продовження виконання своїх обов`язків міським головою, якій висловлено недовіру, суперечитиме засадам місцевого самоврядування, які відповідно до статті 4 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ґрунтуються на принципі виборності представницьких органів - міських рад і міських голів.
14. Відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» при винесенні спірного рішення.
15. Позивач у своїй касаційній скарзі зазначає що при прийнятті оскаржуваного рішення були порушені як норми права, які регулюють порядок прийняття рішень органу місцевого самоврядування, так і принцип законності рішення як такий.
16. Питання дострокового припинення повноважень міського голови в порядку денному 51 сесії було відсутнє. Вже під час проведення сесії на розгляд головуючому надійшов депутатський запит в порядку статті 21 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» про включення до порядку денного проекту рішення. Проте результатом розгляду депутатського запиту є відповідь, а не зміна чи доповнення порядку денного чергової сесії.
17. У оскаржуваному рішенні міської ради не вбачається конкретного обґрунтування обставин, які стали підставою для дострокового припинення повноважень, не розкрито змісту відповідних порушень, не міститься посилання на доведені у встановленому порядку факти порушень Конституції та законів України.
18. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просив залишити оскаржувані судові рушення без змін.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
20. Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина третя статті 140, частина перша статті 144 Конституції України).
21. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені також у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.
22. Відповідно до частини першої статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування вирішують, крім передбачених в Основному Законі України, й інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
23. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР).
24. Згідно з частиною першою статті 42 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови починається з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання.
25. Повноваження сільського, селищного, міського голови закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на наступних чергових місцевих виборах, або, якщо рада не обрана, з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення його повноважень відповідно до частини першої та другої статті 79 цього Закону.
26. Частиною третьою статті 42 Закону № 280/97-ВР передбачено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади.
27. За змістом частин першої та другої статті 79 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови вважаються достроково припиненими у разі: його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови; припинення його громадянства; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; набрання законної сили рішенням суду про притягнення його до відповідальності за правопорушення, пов`язане з корупцією, яким накладено стягнення у виді позбавлення права займати посади або займатися діяльністю, що пов`язані з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування; відкликання з посади за народною ініціативою; визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер; його смерті.
28. Повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень.
29. Згідно частини третьої статті 79 Закону № 280/97-ВР повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених абзацом першим частини другої цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.
30. Відповідно до пункту 16 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР прийняття рішення про дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови у випадках, передбачених цим Законом, вирішується виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
31. Статтею 46 Закону № 280/97-ВР встановлено порядок проведення сесії ради.
32. Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
33. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
34. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
35. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
36. Рішенням Підгородненської міської ради від 9 грудня 2016 року № 868 затверджено Регламент Підгородненської міської ради (далі - Регламент).
37. Розділом ІІІ Регламенту врегульовано питання порядку денного сесії. Так, відповідно до статті 12 пропозиції до проекту денного сесії вносяться головою міської ради, секретарем міської ради, постійними комісіями і депутатами міської ради не пізніше як за п`ятнадцять днів до відкриття сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до сесії за підписом 1/3 депутатів від загального складу міської ради.
38. Статтею 14 Регламенту передбачено, що пропозиції та доповнення до порядку денного, внесені пізніше зазначеного терміну або під час сесії, вносяться на розгляд міської ради для обговорення. Рішення про доповнення до порядку денного приймається більшістю голосів депутатів, присутніх на засіданні сесії міської ради.
39. Суди першої та апеляційної інстанцій прийшли до правомірного висновку, що статті 12 та 14 Регламенту не суперечать одна одній, а лише містять альтернативний порядок дій міської ради при внесенні і розгляді пропозицій та доповнень до порядку денного сесії міської ради. Дії відповідача щодо включення до порядку денного проекту рішення про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 відповідали вимогам Закону № 280/97-ВР та Регламенту, депутати не наполягали на додатковому обговоренні проекту рішення, за пропозицією депутата міської ради порядок денний був змінений, доповнений та затверджений депутатською більшістю.
40. Відповідно до статті 13 Регламенту пропозиції щодо внесення питання до порядку денного сесії подаються з супровідною запискою і проектом рішення, який повинен бути юридично обґрунтованим.
41. На виконання даних вимог Регламенту депутатом міської ради 21 грудня 2018 року було подано депутатський запит про включення до порядку денного чергової сесії питання разом з проектом рішення від 21 грудня 2018 року про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 та пояснювальною запискою до проекту рішення.
42. У касаційній скарзі позивач зазначає що внесення змін до порядку денного сесії місцевої ради на підставі депутатського запиту є не передбаченою законом та Регламентом процесуальною формою зміни порядку денного сесії. Результатом розгляду депутатського запиту є відповідь на нього, а не зміна чи доповнення порядку денного чергової сесії.
43. Відповідно до частини другої статті 11 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон № 93-ІV) при здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має, зокрема, право: 1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; 2) на невідкладний прийом; 3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.
44. Системний аналіз норм Закону № 93-ІV дає підстави для висновку, що депутат місцевої ради реалізує свої повноваження шляхом внесення пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, бере участь в обговорення питань та їх суті, виносить на розгляд ради та її органів пропозицій з інших питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю, має право звернутися до будь-якого суб`єкта щодо усунення вчинених ним порушень або направити депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів з вимогою вжити заходів з цього приводу. Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.
45. Положеннями Закону № 280/97-ВР визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо обрання голови ради, звільнення його з посади. Також статтею 44 вказаного Закону визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно.
46. Отже, право депутатів ради на ініціювання дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови закріплене на рівні закону та входить переліку повноважень органу місцевого самоврядування.
47. Судами встановлено, що 21 грудня 2018 року на спільному засіданні постійних комісій з питань дотримання законності, по роботі з правоохоронними органами та справах АТО; планування бюджету та фінансів; агропромислового комплексу, охорони природи і раціонального використання земель; соціально-економічного розвитку, благоустрою міста та розвитку малого підприємництва; освіти, медицини, роботи з молоддю та сприяння розвитку культури та спорту було розглянуто питання про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 та одностайно ухвалено рекомендувати розглянути на сесії міської ради проект відповідного рішення.
48. Верховний Суд зазначає, що встановлення судами кількісного результату голосування 12 депутатами, тобто більшістю депутатів від загального складу ради як того вимагає частина друга статті 59 Закону № 280/97-ВР, які проголосували за рекомендацію розглянути на сесії ради проект рішення про дострокове припинення повноважень міського голови ОСОБА_1 у визначений законом спосіб, цілком обґрунтовує прийняття такого рішення міської ради. Інакше, продовження виконання своїх обов`язків міським головою, яким була надана незадовільна оцінка, буде суперечити засадам місцевого самоврядування, які відповідно до статті 4 Закону № 280/97-ВР ґрунтуються на принципі виборності представницьких органів сільських, селищних, міських рад.
49. Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у поставі від 6 лютого 2020 року у справі 420/718/19.
50. 21 грудня 2018 року депутат міської ради ОСОБА_4 звернувся в порядку статті 21 Закону № 93-ІV з депутатським запитом про включення до порядку денного чергової сесії проекту рішення.
51. Відповідно до частини першої даної статті депутатський запит - це підтримана радою вимога депутата місцевої ради до посадових осіб ради і її органів, сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, які розташовані або зареєстровані на відповідній території, а депутата міської (міста обласного значення), районної, обласної ради - також до голови місцевої державної адміністрації, його заступників, керівників відділів і управлінь з питань, які віднесені до відання ради.
52. Частина перша статті 22 Закону № 93-ІV передбачає, що депутатський запит може бути внесений депутатом місцевої ради або групою депутатів попередньо, або на пленарному засіданні ради у письмовій чи усній формі. Запит підлягає включенню до порядку денного пленарного засідання ради.
53. Згідно з частиною четвертою цієї ж статті встановлено, що орган або посадова особа, до яких звернуто депутатський запит, зобов`язані у встановлений радою строк дати офіційну письмову відповідь на нього відповідній раді і депутату місцевої ради.
54. Проте відповідно до тексту та змісту даного запиту депутата, його метою є не отримання відповіді, а вчинення дій по зміні та доповненню порядку денного сесії.
55. Також відповідно до протоколу 51 сесії 7 скликання від 21 грудня 2018 року порядок денний сесії був змінений, доповнений та затверджений за пропозицією депутата міської ради ОСОБА_4 , що також свідчить про характер поданого депутатського запиту.
56. За доповнення до порядку денного, в тому числі за проект оскаржуваного рішення, шляхом поіменного голосування проголосувало 22 депутати, що складає більше ніж дві третини від загального складу ради.
57. Наведене дає підстави для висновку, що Підгородненська міська рада, вирішуючи питання про включення до порядку денного даного проекту рішення, діяла в межах повноважень визначених законом.
58. Не погоджуючись з оскаржуваними судовими рішеннями, позивач у касаційній скарзі посилалась на відсутність у оскаржуваному рішенні міської ради від 21 грудня 2018 року посилань на доведені факти порушень нею Конституції та законів України. Також зазначає що і у пояснювальній записці до проекту рішення посилання є безпідставними та належним чином не підтверджені.
59. Проте прийняття таких рішень є законодавчо передбаченим правом міської ради, реалізація якого має відбуватися у порядку та спосіб, визначені законом. Такі повноваження як прийняття рішень щодо дострокового припинення повноважень міського голови у випадках, передбачених Законом № 280/97-ВР, є дискреційними, а тому адміністративний суд при розгляді таких справ не може здійснювати повторну перевірку роботи голови міської ради щодо належного чи неналежного здійснення наданих йому повноважень, допущення у своїй діяльності порушень законодавства України, прав і свобод громадян, як і не може переоцінювати позицію (волевиявлення) депутатів міської ради, які проголосували за необхідність дострокового припинення повноважень міського голови.
60. При цьому, здійснення таких дискреційних повноважень, як звільнення, в рамках встановленої процедури дострокового припинення повноважень голови міської ради, має відбуватися з дотриманням критеріїв правової (справедливої) процедури, як складової принципу верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України) і принципу законності (частина друга статті 19 Конституції України).
61. Отже спірне рішення відповідача повинно бути перевірено адміністративним судом на предмет законності та легітимності, а не доцільності його прийняття.
62. Аналогічна правова позиція сформована у постановах Верховного Суду від 22 квітня 2020 року у справі № 360/2169/19 та від 4 червня 2020 року №802/1463/18-а.
63. Судом першої інстанції було перевірено зазначену у рішенні від 21 грудня 2018 року та у доповідній записці до проекту рішення інформацію про порушення позивачем норм Бюджетного кодексу, які зафіксовані у акті Східного офісу Держаудитслужби від 23 червня 2017 року № 08-20/16 позапланової ревізії виконання міського бюджету та фінансово-господарської діяльності Підгородненської міської ради за період з 1 січня 2016 року по 31 травня 2017 року; притягнення позивача упродовж 2016-2017 років до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 41, частиною другою статті 212-3 КУпАП, а також порушення норм Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» та Кодексу законів про працю України, що було встановлено судовими рішеннями. Спростувань даних порушень позивачем не було надано.
64. Також судами було враховано рішення Підгородненської міської ради від 9 листопада 2018 року про недовіру міському голові, яке не було спростовано чи скасовано.
65. У обґрунтування касаційної скарги позивач посилалась на постанову Верховного Суду від 17 липня 2019 року у справі №691/1079/17, у якій зазначено, що кожен факт правопорушення має бути доведений у встановленому законодавством порядку. Для кожної категорії правопорушень існує чітко визначений законом порядок доведення вини і визнання особи винною у їх вчиненні. А також посилалась на постанову Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 703/914/16-а, у якій касаційний суд також зазначав про відсутність рішень судів, які набули чинності, про визнання неправомірними дій міського голови, а також фактів порушень Конституції та законів України.
66. Проте перевірені судами попередніх інстанцій підстави для дострокового припинення повноважень міського голови були доведені, зокрема судовими рішеннями за позовами ОСОБА_5 та ОСОБА_6 про поновлення на посадах, постановами про притягнення до адміністративної відповідальності.
67. Апеляційний суд правомірно послався на позицію, висловлену у постанові Верховного Суду від 2 жовтня 2019 року у справі № 420/953/19, відповідно до якої Законом № 280/97-ВР прямо не передбачено, що в рішенні органу місцевого самоврядування про припинення повноважень міського голови має бути обов`язково зазначено усі конкретні факти, що підтверджують вчинення міським головою порушень законодавства у разі дострокового припинення його повноважень. В таких рішеннях ради зазвичай коротко фіксується лише результат обговорення питань порядку денного депутатами органу місцевого самоврядування та результати їх голосування по кожному з питань.
68. Посилання позивача у касаційній скарзі на постанову Верховного Суду від 22 жовтня 2019 року № 817/451/18 є помилковим. У даному судовому рішенні зазначено, що відповідачем не було порушено вимог частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо опублікування проекту оскаржуваного рішення за 20 робочих днів до дати його розгляду. Проте у постанові відсутній правовий висновок про обов`язковість такого опублікування щодо проекту рішень про дострокове припинення повноважень міського голови.
69. Верховний Суд у своїй постанові від 6 лютого 2020 року у справі №420/718/19 зазначав що внутрішньоорганізаційними є акти, які приймаються з метою організації та впорядкування роботи суб`єктів владних повноважень, тобто це акти, які стосуються кадрових питань, а також інші акти у тому разі, якщо вони обмежуються внутрішньою організацією роботи суб`єкта владних повноважень та відповідних посадових осіб. Враховуючи те, що проект рішення стосувався внутрішньоорганізаційного (кадрового) питання щодо дострокового припинення повноважень, яке вирішується виключно депутатами міської ради, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що проект такого рішення не підлягає обов`язковому оприлюдненню.
70. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
71. Відповідно до статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
72. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 343 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 серпня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2019 року у справі №160/531/19 - без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.
СуддіМ.В. Білак О.А. Губська В.М. Соколов