ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 червня 2024 року
м. Київ
справа № 160/7958/18
адміністративне провадження № К/990/2260/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув як суд касаційної інстанції в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 160/7958/18
за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Дніпровської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Чечелівської районної у місті Дніпрі ради; Центральної районної у місті Дніпрі ради; Індустріальної районної у місті Дніпрі ради; Шевченківської районної у місті Дніпрі ради; Амур-Нижньодніпровської районної у місті Дніпрі ради; Соборної районної у місті Дніпрі ради; Новокодацької районної у місті Дніпрі ради; Самарської районної у місті Дніпрі ради, Громадської організації «Луганська правозахисна група» - про визнання протиправним та нечинним рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_2 на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.02.2021, ухвалене у складі головуючого судді Рищенка А.Ю., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021, ухвалену у складі судді-доповідача Лукманової О.М., суддів Божко Л.А., Дурасової Ю.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач-1), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 , позивач-2) звернулися до суду з позовом до Дніпровської міської ради (далі - відповідач), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Чечелівської районної у місті Дніпрі ради; Центральної районної у місті Дніпрі ради; Індустріальної районної у місті Дніпрі ради; Шевченківської районної у місті Дніпрі ради; Амур-Нижньодніпровської районної у місті Дніпрі ради; Соборної районної у місті Дніпрі ради; Новокодацької районної у місті Дніпрі ради; Самарської районної у місті Дніпрі ради, Громадської організації «Луганська правозахисна група» - з вимогою визнати протиправним і нечинним рішення Дніпровської міської ради VІІ скликання від 25.04.2018 № 95/31 «Про функціонування районних у місті рад та їх виконавчих органів».
2. На обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що оскаржуваним рішенням було вирішено не утворювати районні у місті Дніпрі ради. Позивачі доводили, що вказане рішення не враховує думки територіальної громади, яка має виключні повноваження щодо припинення органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Позивачі також уважають, що Дніпровська міська рада не була утворена та зареєстрована у передбаченому Конституцією та законами України порядку, не має статусу юридичної особи, а тому не могла ухвалити оскаржуване рішення.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Рішенням Дніпровської міської ради VII скликання від 25.04.2018 № 95/31 «Про функціонування районних у місті рад та їх виконавчих органів» вирішено не утворювати районні у місті Дніпрі ради після закінчення строку повноважень:
- Амур-Нижньодніпровської районної у місті Дніпрі ради VII скликання;
- Індустріальної районної у місті Дніпрі ради VII скликання;
- Новокодацької районної у місті Дніпрі ради VII скликання;
- Самарської районної у місті Дніпрі ради VII скликання;
- Соборної районної у місті Дніпрі ради VII скликання;
- Центральної районної у місті Дніпрі ради VII скликання;
- Чечелівської районної у місті Дніпрі ради VII скликання;
- Шевченківської районної у місті Дніпрі ради VII скликання.
4. Як установили суди попередніх інстанцій, ухвалюючи вказане рішення, Дніпровська міська рада керувалася статтею 6 Європейської хартії місцевого самоврядування, ратифікованої Законом України від 15.07.1997 №452/7-ВР, частиною другою статті 5, пунктом 41 частини першої статті 26, статтею 41 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації місцевої влади в Україні, схваленою постановою Кабінету Міністрів України від 01.04.2014 №333-р.
5. Рішенням Дніпровської міської ради VІІ скликання від 02.09.2020 № 81/60 затверджено Положення про адміністрації районів Дніпровської міської ради, згідно з яким адміністрації діють на правах департаментів і підпорядковані міському голові; є правонаступниками районних у місті рад, їх виконавчих органів у зв`язку з їх реорганізацією шляхом приєднання. Адміністрації є юридичними особами, володіють та користуються майном, яке знаходиться в їх управлінні та розпоряджаються ним згідно з чинним законодавством. Метою діяльності та основними завданнями адміністрацій є реалізація функцій місцевого самоврядування на відповідних територіях у місті Дніпрі, забезпечення прав і свобод громадян. Адміністрації наділені повноваженнями з питань житлового господарства, гуманітарної політики (з питань загальної середньої, позашкільної та дошкільної освіти); з питань молодіжної політики, культури та спорту; з питань соціального захисту населення; з питань соціального захисту дітей; з питань організації роботи зі зверненнями громадян та юридичних осіб; з питань економічного розвитку, підприємництва та споживчого ринку. Адміністрації виконують інші повноваження, пов`язані з життєдіяльністю міста, виконують завдання, визначені рішеннями міської ради, її виконавчого комітету та розпорядженнями міського голови. Адміністрації беруть участь у пленарних засіданнях сесій міської ради, роботі постійних комісій міської ради та її виконкому, нарадах, засіданнях комісій, робочих груп, утворених міською радою, її виконавчими органами, міським головою з правом дорадчого голосу.
6. Рішенням Дніпровської міської ради VІІІ скликання від 24.02.2021 № 71/4 були затверджені положення про адміністрації районів Дніпровської міської ради.
7. Не погоджуючись з рішенням Дніпровської міської ради, яким вирішено не утворювати районні у місті ради, позивачі звернулися до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.02.2021, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
9. Відмовляючи в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідно до статті 140 Конституції України до компетенції міських рад належить питання організації управління районами в містах. У Рішенні Конституційного Суду України від 13.07.2001 №11-рп/2001 роз`яснено, що під поняттям «організація управління районами в містах» треба розуміти повноваження міських рад як органів місцевого самоврядування в містах з районним поділом приймати рішення щодо: утворення чи неутворення в місті районних рад та в разі їх утворення визначення обсягу і меж повноважень районних рад; матеріально-фінансового та організаційного забезпечення здійснення місцевого самоврядування в районах міста; адміністративно-територіального устрою та інших питань у межах і порядку, визначених Конституцією та законами України.
10. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій вважали, що оскаржуване рішення Дніпровською міською радою прийнято в межах повноважень, наданих їй Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
11. Суди попередніх інстанцій також дійшли висновку, що оскаржуване рішення не порушує прав позивачів як депутатів районних у місті рад, адже оскаржуване рішення не передбачало дострокового припинення повноважень відповідних районних у місті Дніпрі рад.
12. Щодо зауважень позивачів про те, що оскаржуване рішення позбавляє мешканців територіальної громади міста Дніпра на участь в місцевому самоврядуванні, то суди попередніх інстанцій зазначили, що вказані особи можуть реалізувати свої права щодо участі у місцевому самоврядуванні через Дніпровську міську раду або адміністрації районів Дніпровської міської ради, які були утворені замість відповідних районних у місті Дніпрі рад.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
13. 17.01.2022 до Суду від ОСОБА_2 надійшла касаційна скарга на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.02.2021 і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021, у якій скаржник просить указані судові рішення скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
14. Ухвалою Верховного Суду від 27.01.2022 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
15. Підставою для відкриття касаційного провадження були доводи позивача-2 про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, у тому числі такі, які є підставою для обов`язкового скасування судових рішень, а також доводи позивача про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
16. Так, скаржник уважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що оскаржуване рішення відповідачем було прийнято у межах наданих йому повноважень. Скаржник доводить, що, виходячи із норми частини другої статті 75 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади своїм рішенням можуть у будь-який час достроково припинити повноваження утворених ними органів місцевого самоврядування. Проте не існує закону, де було б передбачено, що міська рада, яку територіальна громада не утворювала, або яка не має установчих документів, а відповідно і статусу юридичної особи, має повноваження приймати рішення про неутворення районних у місті Дніпрі рад та наділяти органи самоорганізації повноваженнями ліквідованих районних у місті рад.
17. У цьому контексті скаржник зазначає, що Дніпровська міська рада не була утворена відповідно до частини першої статті 143 Конституції України, у неї відсутні установчі документи, вона не зареєстрована як юридична особа, водночас суди попередніх інстанцій ці обставини не досліджували.
18. Скаржник наполягає, що в містах з районним поділом територіальна громада району в місті є первинним суб`єктом місцевого самоврядування і саме вона наділена повноваженнями приймати рішення про утворення (не утворення) районних у місті Дніпрі рад.
19. У цьому зв`язку скаржник посилається на незастосування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 17.06.2020 у справі №826/10249/18, від 30.03.2020 у справі №826/16935/18, від 24.04.2019 у справі №0940/2231/18, від 12 листопада 2020 року у справі №855/111/20.
20. Скаржник також зазначає, що справу в судах попередніх інстанцій розглянуто неповноважним складом суду. Так, судді Дніпропетровського окружного адміністративного суду Рищенку А.Ю. було заявлено відвід. Цей же суддя брав участь у вирішенні адміністративної справи № 160/7958/18 у період з 18.11.2020 по 22.02.2021 і не міг брати участі у вирішенні цієї справи під час нового її розгляду. Відвід також було заявлено суддям Третього апеляційного адміністративного суду Лукмановій О.М., Божко Л.А., Дурасовій Ю.В., які відмовили стороні позивача у клопотанні про застосування примусу до свідків, які не виконували судових рішень про їхній виклик до суду.
21. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.
22. Громадська організація «Луганська правозахисна група» у поясненнях підтримала касаційну скаргу ОСОБА_2 та просила її задовольнити. Третя особа доводить, що суди попередніх інстанцій не дослідили обставини утворення та державної реєстрації Дніпровської міської ради, які є істотними для правильного вирішення справи.
23. Третя особа також зазначає, що суддя Дніпропетровського окружного адміністративного суду Рищенко А.Ю. не дозволив представникам позивачів і представнику третьої особи бути присутніми на судовому засіданні 03.02.2021, хоча вони мали судові повістки, вручені їм ще 21.12.2020.
24. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.01.2022 касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П.
25. Ухвалою Верховного Суду від 06.07.2022 задоволені заяви про самовідвід суддів Верховного Суду Єзерова А.А., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П. у справі № 160/7958/18; матеріали справи передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для визначення складу суду.
26. За наслідками повторного автоматизованого розподілу від 08.07.2022 справу № 160/7958/18 передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Кашпур О.В., Уханенка С.А.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
27. Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.
28. Законом, що відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).
29. Статтею 5 Закону № 280/97-ВР передбачено, що система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення. У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районні в містах ради утворюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету.
30. Згідно зі статтею 6 Закону № 280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.
Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об`єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об`єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.
31. Відповідно до частин першої, п`ятої статті 41 Закону № 280/97-ВР питання організації управління районами в містах належать до компетенції міських рад. Порядок формування, структура, форми діяльності районних у містах рад та їх органів визначаються відповідно до цього та інших законів.
32. Абзацом 2 пункту 2 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 280/97-ВР встановлено, що рішення про проведення референдумів територіальних громад міст з районним поділом щодо утворення (неутворення) районних у містах рад, відповідно до статті 5 цього Закону, приймаються на вимогу не менш як однієї десятої членів цих громад або половини від загального складу депутатів відповідних міських рад. Рішення міських рад з цього питання приймаються з урахуванням думки районних у містах рад та членів територіальних громад цих міст. Рішення територіальних громад міст з районним поділом або міських рад із зазначеного питання повинні бути прийняті не пізніш як за шість місяців до дня проведення чергових виборів.
33. Відповідно до частин першої, другої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
VI. Позиція Верховного Суду
34. Відповідаючи на доводи скаржника про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, Суд зазначає таке.
35. У частині першій статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
36. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
37. Систему адміністративно-територіального устрою України складають Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Адміністративно-територіальна одиниця - це компактна частина єдиної території України, що є просторовою основою для організації і діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
38. Отже, в містах з районним поділом місцеве самоврядування може здійснюватися як на загальноміському, так і районному рівні.
39. Особливості повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначено у статті 41 Закону № 280/97-ВР, частиною першою якої встановлено, що питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.
40. Конституційний Суд України у Рішенні від 13.07.2001 № 11-рп/2001 (справа № 1-39/2001) зазначив, що поняття «організація управління районами в містах», у контексті частини п`ятої статті 140 Конституції України та частини першої статті 41 Закону № 280/97-ВР, пов`язане з питаннями організації і надає можливість міським радам у містах з районним поділом вирішувати питання щодо: матеріально-фінансового та організаційного забезпечення здійснення місцевого самоврядування в районах міста; утворення чи неутворення в місті районних рад та в разі їх утворення визначення обсягу і меж повноважень районних рад; адміністративно-територіального устрою та інші питання в межах і порядку, визначених Конституцією України, Законом № 280/97-ВР та іншими законами України.
41. Таким чином, у містах з районним поділом територіальна громада або міська рада може ухвалити рішення про утворення (неутворення) районних у містах рад.
42. При цьому, виходячи з положень абзацу 2 пункту 2 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 280/97-ВР, рішення міських рад про утворення / неутворення районних у місті рад приймаються не пізніш як за шість місяців до дня проведення чергових виборів з урахуванням думки районних у містах рад і членів територіальних громад цих міст.
43. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про те, що Дніпровська міська рада мала повноваження приймати рішення про неутворення районних у місті рад.
44. Як установили суди попередніх інстанцій, оскаржуване рішення прийнято на підставі та в спосіб, що передбачені Законом № 280/97-ВР, Регламентом Дніпропетровської міської ради VІІ скликання, затвердженим рішенням Дніпропетровської міської ради від 08.06.2016 №25/9, та Статутом територіальної громади міста Дніпропетровська, затвердженим рішенням Дніпровської міської ради від 13.06.2001 № 3/21, зареєстрованим Дніпропетровським обласним управлінням юстиції 20.06.2001.
45. Зокрема, проєкт рішення Дніпровської міської ради від 25.04.2018 № 95/31 «Про функціонування районних у місті рад та їх виконавчих органів» оприлюднений на сайті Дніпровської міської ради; був обговорений на засіданнях профільних постійних комісій міської ради; інформація про проведення 25.04.2018 чергової сесії Дніпровської міської ради доведена до відома населення шляхом оприлюднення розпорядження про скликання чергової сесії на сайті Дніпровської міської ради; на засідання чергової сесії запрошено депутатів міської ради, голови та депутати районних у місті рад, які мали можливість надати заперечення та пропозиції щодо проєкту рішення.
46. Відповідно до протоколу ХХХІ чергової сесії Дніпровської міської ради VІІ скликання від 25.04.2018 у роботі сесії взяло участь 55 депутатів міської ради, запрошені: голови районних у місті рад, депутати районних у місті рад. За рішення «Про функціонування районних у місті рад та їх виконавчих органів» проголосувало «За» - 48 депутатів, «Проти» - 1 депутат, а отже, рішення прийнято більшістю голосів депутатів, присутніх на засіданні. Згідно з довідкою Дніпровської міської ради кількість депутатів Дніпровської міської ради VІІ скликання, станом на 25.04.2018, складала 64 особи, отож рішення Дніпровської міської ради від 25.04.2018 № 95/31 «Про функціонування районних у місті рад та їх виконавчих органів» було прийнято більшістю від кількісного складу депутатів міської ради.
47. Посилання скаржника на положення частини другої статті 75 Закону № 280/97-ВР, відповідно до якої територіальна громада у будь-який час може достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування зазначених висновків не спростовує, адже вказаною статтею визначено загальні засади відповідальності органів місцевого самоврядування перед територіальними громадами. Оскаржуване рішення не було пов`язане із застосуванням до відповідних районних у місті Дніпрі рад відповідальності за порушення Конституції та законів України, а тому посилання скаржника на цю норму є нерелевантним до спірних правовідносин.
48. Аргументи скаржника про те, що суди попередніх інстанцій не дослідили питання правосуб`єктності Дніпровської міської ради та особливості її державної реєстрації Суд відхиляє, адже, як убачається з матеріалів справи та змісту рішень судів попередніх інстанцій, цим доводам було надано оцінку в обсязі, що відповідало предмету позову та змісту спірних правовідносин.
49. Як установили суди попередніх інстанцій з витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Дніпровська міська рада зареєстрована як орган місцевого самоврядування 21.05.1997, про що до вказаного реєстру внесено запис за №12241200000018362.
50. Водночас обставини, про які зазначає скаржник у касаційній скарзі, зокрема про відсутність установчих документів Дніпровської міської ради, непроведення установчих зборів територіальною громадою міста Дніпропетровська, як передумови для державної реєстрації Дніпропетровської (Дніпровської) міської ради, не стосуються предмету позову та виходять за межі предмету доказування у цій справі.
51. Доводи скаржника про те, що оскаржуване рішення порушує права позивачів і мешканців міста Дніпра на участь в місцевому самоврядуванні були обґрунтовано відхилені судами попередніх інстанцій.
52. Як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, фактично оскаржуваним рішенням змінено структуру органів місцевого самоврядування в місті Дніпрі, а саме: створено адміністрації районів Дніпровської міської ради, як юридичні особи, які є правонаступниками районних у місті рад, та яким передані функції місцевого самоврядування на відповідних територіях у місті Дніпрі.
53. Таким чином, оскаржуване рішення не позбавляє мешканців територіальної громади міста можливості реалізувати свої права щодо участі у місцевому самоврядуванні через Дніпровську міську раду або адміністрації районів Дніпровської міської ради.
54. Оскаржуваним рішенням також не порушено права та інтереси позивачів, як депутатів районних у місті рад, оскільки ним передбачалося неутворення районних у місті рад після закінчення строку повноважень депутатами районних у місті рад VІІ скликання. Отже, оскаржуване рішення не мало наслідком дострокове припинення повноважень відповідних районних у місті Дніпрі рад.
55. Аргументи скаржника про застосування судами попередніх інстанцій норм права без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 17.06.2020 у справі №826/10249/18, від 30.03.2020 у справі №826/16935/18, від 24.04.2019 у справі №0940/2231/18, від 12 листопада 2020 року у справі №855/111/20, Суд відхиляє, адже правовідносини у вказаних справах не є подібними до тих, що склалися у цій справі.
56. Суд зазначає, що з`ясування подібності правовідносин у рішеннях суду (судів) касаційної інстанції визначається з урахуванням обставин кожної конкретної справи.
57. У постанові від 12.10.2021 у справі № 233/2021/19, відповідаючи на питання які правовідносини необхідно вважати подібними, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними, схожими) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин
58. З метою оцінювання правовідносин на предмет подібності суд, насамперед, має визначити, які правовідносини є спірними, після чого застосувати змістовий критерій порівняння, а за необхідності - суб`єктний і об`єктний критерії.
59. У цій справі спір виник у правовідносинах щодо функціонування місцевого самоврядування та стосується прийнятого Дніпровською міською радою рішення від 25.04.2018 № 95/31 «Про функціонування районних у місті рад та їх виконавчих органів», яким вирішено не утворювати районні у місті Дніпрі ради після того, як закінчаться повноваження депутатів відповідних районних у місті Дніпрі рад VII скликання.
60. Спірні правовідносини врегульовано Конституцією України (Розділ XI) і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (зокрема, статтями 5, 41 Закону № 280/97-ВР).
61. Проаналізувавши постанови Верховного Суду, на які скаржник посилається як на приклад неправильного застосування норм матеріального права, Суд зазначає, що жодна з них не містить висновків про застосування норм права у правовідносинах, що подібні до цієї справи.
62. Так, у постанові від 17.06.2020 у справі № 826/10249/18 Велика Палата Верховного Суду вирішувала питання юрисдикції спору про відміну державної реєстрації припинення юридичної особи, зазначивши, що такий спір має вирішуватися за правилами Господарського процесуального кодексу України незалежно від суб`єктного складу за місцезнаходженням юридичної особи.
63. У постанові від 30.03.2020 у справі № 826/16935/18 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду переглядав рішення судів першої та апеляційної інстанцій, якими було повернуто позовну заяву у зв`язку з тим, що її було підписано особою, яка не мала права на вчинення таких дій, й вирішував питання кому належить право підпису позову від імені юридичної особи, яка перебуває в стані припинення.
64. У постанові від 24.04.2019 у справі № 0940/2231/18 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду переглядав ухвалу суду апеляційної інстанції про повернення апеляційної скарги у зв`язку з тим, що її було підписано особою, яка не мала права на вчинення таких дій, й вирішував чи має голова Комісії з припинення діяльності Калуського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Івано-Франківської області право підписувати апеляційні скарги.
65. Постанова Касаційного адміністративного суду від 12.11.2020 у справі № 855/111/20 була ухвалена у справі, яка стосувалася виборів депутатів Кароліно-Бугазької сільської об`єднаної територіальної громади.
66. У контексті викладеного, Суд зазначає, що спори у вказаних справах непов`язані з питанням функціонування органів місцевого самоврядування та прийняття міською радою рішення, яким вирішено не утворювати районні у місті ради після закінчення повноважень депутатів відповідних районних у місті рад. Отож висновки, викладені у вказаних постановах, до цієї справи є незастосовними.
67. Щодо доводів касаційної скарги про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, то Суд зазначає таке.
68. Частинами першою, другою статті 351 КАС України передбачено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
69. У касаційній скарзі скаржник стверджує, що справу в суді першої інстанції розглянуто і вирішено неповноважним складом суду. На підтвердження указаних доводів скаржник зазначає, що постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12.02.2020 скасовано ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.10.2019 про залишення позову без розгляду, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду по суті. За доводами скаржника, суддя Дніпропетровського окружного адміністративного суду Рищенко А.Ю., який постановив ухвалу від 08.10.2019, після її скасування не міг розглядати справу № 160/7958/18.
70. Частиною тринадцятою статті 31 КАС України передбачено, що справа, розгляд якої розпочато одним суддею чи колегією суддів, повинна бути розглянута цим самим суддею чи колегією суддів, за винятком випадків, які унеможливлюють участь судді у розгляді справи, та інших випадків, визначених цим Кодексом.
71. Випадки недопустимості повторної участі судді в розгляді адміністративної справи визначено у статті 37 КАС України, частиною першою якої передбачено, що суддя, який брав участь у вирішенні адміністративної справи в суді першої інстанції, не може брати участі у вирішенні цієї самої справи в судах апеляційної і касаційної інстанцій, а також у новому її розгляді у першій інстанції після скасування попередніх рішення, постанови або ухвали про закриття провадження в адміністративній справі.
72. Отже, указані правила виключають можливість повторної участі судді, який брав участь у вирішенні адміністративної справи в суді першої інстанції, у випадку, якщо судом апеляційної чи касаційної інстанції було скасовано рішення за наслідками розгляду справи по суті та направлено справу для нового розгляду, або у випадку скасування ухвали про закриття провадження в адміністративній справі.
73. Скасування ухвали суду першої інстанції про залишення позову без розгляду та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції не є обставиною, що вимагає зміни складу суду.
74. Таким чином, доводи скаржника про розгляд справи неповноважним складом суду є безпідставними.
75. Скаржник також зазначає, що заявляв відводи судді Дніпропетровського окружного адміністративного суду та суддям Третього апеляційного адміністративного суду, проте у задоволенні цих відводів було відмовлено.
76. Пунктом 2 частини третьої статті 353 КАС України передбачено, що порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо в ухваленні судового рішення брав участь суддя, якому було заявлено відвід, і судом касаційної інстанції визнано підстави його відводу обґрунтованими, якщо касаційну скаргу обґрунтовано такою підставою.
77. У контексті викладеного, Судом установлено, що ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.11.2020 задоволено заяву про самовідвід судді Боженко Н.В., справу № 160/7958/18 передано до відділу з організаційного забезпечення Дніпропетровського окружного адміністративного суду для здійснення автоматизованого розподілу.
78. За наслідками повторного автоматизованого розподілу від 18.11.2020 справу № 160/7958/18 передано на розгляд судді Рищенку А.Ю. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.11.2020 справу № 160/7958/18 було прийнято до провадження судді Рищенка А.Ю.; вирішено здійснювати її розгляд за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання у справі.
79. З матеріалів справи убачається, що 03.02.2021 та 22.02.2021 позивачами заявлялися відводи судді Рищенку А.Ю., на обґрунтування яких позивачі зазначали про недопустимість участі судді Рищинка А.Ю. у розгляді справи № 160/7958/18 у зв`язку із скасуванням Третім апеляційним адміністративним судом постановою від 12.02.2020 ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.10.2019 про залишення позову без розгляду, а також про відхилення суддею Рищенком А.Ю. клопотання про встановлення адміністративної процесуальної правоздатності Дніпровської міської ради та про недопуск у судові засідання, які відбулися 03 і 08 лютого 2021 року, представників позивачів за довіреністю та представника третьої особи.
80. Ухвалами Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03.02.2021 та 22.02.2021 у задоволенні указаних відводів було відмовлено.
81. Суд не вважає підстави заяв про відвід від 03.02.2021 та від 22.02.2021 обґрунтованими.
82. Як було зазначено Судом, скасування Третім апеляційним адміністративним судом ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.10.2019 про залишення позову без розгляду, постановленої суддею Рищенком А.Ю., не є перешкодою для розгляду цим суддею справи № 160/7958/18 після її повернення до суду першої інстанції для продовження розгляду.
83. Відмова у задоволенні клопотання про витребування, дослідження доказів є процесуальним рішенням суду, незгода з яким, за правилами частини четвертої статті 36 КАС України, не може бути підставою для відводу.
84. Щодо аргументів скаржника про недопуск у судові засідання, які відбулися 03 і 08 лютого 2021 року, представників позивачів за довіреністю та представника третьої особи, то Суд зазначає, що з протоколу судових засідань від 03 і 08 лютого 2021 року убачається, що Дніпровський окружний адміністративний суд не вирішував питання про участь у судовому засіданні представників позивачів чи третіх осіб через їхню відсутність (неприбуття) у залі судового засідання.
85. Судом також було прослухано аудіозаписи судових засідань від 03 і 08 лютого 2021 року, з яких встановлено, що представники позивачів чи третіх осіб у ці судові засідання не прибували, судом не встановлювалася їхня особа і не вирішувалося питання про їхній допуск.
86. У судовому засіданні, що відбулося 03.02.2021, Дніпропетровський окружний адміністративний суд оголосив про відмову позивачів та їхніх представників увійти до зали судових засідань, де відбувався розгляд справи № 160/7958/18. При цьому Дніпропетровським окружним адміністративним судом оголошувалися перерви для з`ясування бажання позивачів взяти участь у судовому засіданні. Після другої перерви, об 11 год 19 хв, у судове засідання з`явилися позивачі, яких було допущено до участі в судовому засіданні, проте представники позивачів чи представники третіх осіб до зали судових засідань так і не заходили.
87. У судове засідання, призначене на 08.02.2021, позивачі також з`явилися без представників, при цьому Дніпропетровським окружним адміністративним судом було задоволено клопотання позивачів про оголошення перерви для укладення договорів про надання правничої допомоги та вступ у справу адвоката (адвокатів).
88. Таким чином, матеріалами справи не підтверджуються доводи позивачів про недопуск їхніх представників для участі в судовому засіданні.
89. З урахуванням викладеного, Суд не вважає заявлені позивачами 03.02.2021 та 22.02.2021 відводи обґрунтованими.
90. Судом також з`ясовано, що позивачами 07.10.2021 було заявлено відвід колегії суддів Третього апеляційного адміністративного суду Лукмановій О.М., Божко Л.А. Дурасовій Ю.В., підставою якого була незгода позивачів з ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2021, якою клопотання Громадської організації «Луганська правозахисна група» про виклик свідків задоволено частково.
91. Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 07.10.2021 у задоволенні вказаної заяви про відвід було відмовлено.
92. Суд зазначає, що відповідно до частини четвертої статті 36 КАС України незгода сторони з процесуальними рішеннями судді, рішення або окрема думка судді в інших справах, висловлена публічно думка судді щодо того чи іншого юридичного питання не може бути підставою для відводу.
93. З урахуванням викладеного, Суд також не вважає заяву про відвід колегії суддів Третього апеляційного адміністративного суду Лукмановій О.М., Божко Л.А. Дурасовій Ю.В. від 07.10.2021 обґрунтованою.
94. Отже, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права судами попередніх інстанцій і погоджується з їхніми висновками про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
95. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
96. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.
VII. Судові витрати
97. Ураховуючи результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
98. Керуючись статтями 3 341 343 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
99. Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення.
100. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 22.02.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.11.2021 залишити без змін.
101. Судові витрати не розподіляються.
102. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: О.В. Кашпур
С.А. Уханенко