ПОСТАНОВА
Іменем України
31 березня 2020 року
Київ
справа №160/8046/18
адміністративне провадження №К/9901/22479/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу №160/8046/18
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Міністерства охорони здоров`я України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства охорони здоров`я України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 січня 2019 року (головуючий суддя: Єфанова О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Чабаненко С.В., судді: Чумак С.Ю., Юрко І.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Міністерства охорони здоров`я України та просив визнати дії відповідача щодо залишення без розгляду його заяв про декларування зміни оптово-відпускної ціни на лікарський засіб ІНФОРМАЦІЯ_1, майнові права на який належать позивачеві відповідно до реєстраційного посвідчення на лікарський засіб НОМЕР_1, виданого 30.08.2017 року Міністерством охорони здоров`я України протиправними; зобов`язати відповідача у термін, що не перевищує один робочий день задекларувати зміни оптово-відпускної ціни на лікарський засіб ІНФОРМАЦІЯ_1 1л., 5л., 10л., 20л., майнові права на який належать позивачу відповідно до реєстраційного посвідчення на лікарський засіб НОМЕР_1, виданого 30.08.2017 року Міністерством охорони здоров`я України та внести відповідний запис до Реєстру оптово-відпускних цін на лікарські засоби.
2. В обґрунтування позову позивачем зазначено, що в порушення вимог постанови Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 №240 "Питання декларування зміни оптово-відпускних цін на лікарські засоби та вироби медичного призначення" відповідачем залишено без розгляду його заяву щодо декларування оптово-відпускної ціни на лікарський засіб ІНФОРМАЦІЯ_1 1л., 5л., 10л., 20л., запропонований позивачем, з безпідставним посиланням на те, що ціна на такий лікарський засіб не підлягає декларуванню.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 є власником реєстраційного посвідчення на лікарський засіб НОМЕР_1, а саме ІНФОРМАЦІЯ_1, виданого 30.08.2017 Міністерством охорони здоров`я України.
4. 13.09.2018 позивачем було подано до Міністерства охорони здоров`я заяву №16249 про декларування зміни оптово-відпускної ціни на лікарський засіб ІНФОРМАЦІЯ_1 у дозуваннях 1л., 5л., 10л., 20л.
5. За повідомленням у телефонному режимі працівниками відповідача, позивачеві направлено листа про залишення без розгляду його заяви про декларування зміни оптово-відпускної ціни.
6. Крім того, позивач зазначив, що аналогічні заяви позивача, відповідач вже залишив без розгляду листом № 18.3-06/10198 від 19.04.2018.
7. Так, відповідач у своєму листі № 18.3-06/10198 від 19.04.2018 посилається на те, що відповідно до Закону України "Про лікарські засоби" продукція "in bulk" - будь-який лікарський засіб, призначений для виробництва готового лікарського засобу, який пройшов усі стадії технологічного процесу, крім стадії фасування та/або кінцевого пакування і маркування.
8. Відповідно до пункту 2 Порядку декларування зміни оптово-відпускних цін на лікарські засоби, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 240 "Питання декларування зміни оптово-відпускних цін на лікарські засоби" (зі змінами) декларуванню підлягає зміна оптово-відпускної ціни кожної лікарської форми, дозування та споживчої упаковки лікарського засобу: вітчизняного виробництва - у національній валюті без урахування витрат, пов`язаних з навантаженням, розвантаженням та транспортуванням; іноземного виробництва - у національній валюті із зазначенням офіційного курсу гривні до іноземної валюти, встановленого Національним банком на дату подання декларації зміни оптово-відпускної ціни на лікарський засіб.
9. Враховуючи, що лікарські засоби у формі "in bulk" не проходять згідно чинного законодавства стадію фасування та/або кінцевого пакування і маркування та не призначені для відпуску кінцевому споживачеві (пацієнту), Управління фармацевтичної діяльності та якості фармацевтичної продукції Міністерства охорони здоров`я України залишає без розгляду заяви від 13.04.2018 №№13/04-1, 13/04-2, 13/04-3, 13/04-4.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
10. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.01.2019 адміністративний позов задоволено. Визнано протиправними дії відповідача щодо залишення без розгляду заяви позивача від 13.09.2018 року № 16249 про декларування зміни оптово-відпускної ціни на лікарський засіб ІНФОРМАЦІЯ_1, майнові права на який належать позивачеві відповідно до реєстраційного посвідчення на лікарський засіб НОМЕР_1, виданого 30.08.2017 року Міністерством охорони здоров`я України, а також відповідача зобов`язано задекларувати зміни оптово-відпускної ціни на лікарський засіб ІНФОРМАЦІЯ_1 1л., 5л., 10л., 20л., та внести відповідний запис до Реєстру оптово-відпускних цін на лікарські засоби в терміни, визначені пунктом 6 Порядку декларування зміни оптово-відпускних цін на лікарські засоби.
11. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2019 року апеляційну скаргу Міністерства охорони здоров`я України залишено без задоволення, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 січня 2019 року у справі №160/8046/18 залишено без змін.
12. Судові рішення мотивовано тим, що оскільки відповідачем у листах про залишення без розгляду заяви позивача про декларування зміни оптово-відпускної ціни на лікарський засіб не зазначалось щодо недоліків поданих позивачем для декларування документів, відповідно, слід вважати, що документи позивачем подані у відповідності до визначеного Порядком від 2 липня 2014 р. № 240 переліку, а тому у передбачений цим Порядком строк відповідач мав прийняти рішення про декларування оптово-відпускної ціни на лікарський засіб, запропонованої позивачем, та розмістити у дводенний строк після прийняття зазначеного рішення на власному веб-сайті відповідну інформацію.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
13. Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову апеляційного суду, ухвалити нове рішення, яким позов фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Міністерства охорони здоров`я України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії залишити без задоволення.
14. Касаційна скарга обґрунтована тим, що ухвалюючи оскаржувані рішення, суди неповно з`ясували обставини, що мають значення у справі, помилково застосували до спірних правовідносин положення пункту 6 Порядку декларування зміни оптово-відпускних цін на лікарські засоби, що призвело до неправильного вирішення спору та ухваленню незаконного та необґрунтованого рішення, яке підлягає скасуванню.
15. Крім цього, відповідач зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції, в порушення вимог процесуального законодавства, вийшли за межі завдань адміністративного судочинства та втрутились у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень.
16. Позивач у відзиві на касаційну скаргу вказує на її необґрунтованість та просить залишити без задоволення касаційну скаргу, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.01.2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10.06.2019 без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
17. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
20. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
21. Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Частиною другою цієї статті визначено, що у адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
22. Механізм декларування зміни оптово-відпускних цін на лікарські засоби, які закуповуються та/або вартість яких відшкодовується за бюджетні кошти, крім наркотичних і психотропних лікарських засобів, прекурсорів, діючих речовин (субстанцій), медичних газів та лікарських форм, які виготовляються в аптеках за рецептами лікарів (магістральними формулами) та на замовлення лікувально-профілактичних закладів регулює Порядок декларування зміни оптово-відпускних цін на лікарські засоби, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 240 "Питання декларування зміни оптово-відпускної цін на лікарські засоби".
23. Відповідно до пункту 2 Порядку декларуванню підлягає зміна оптово-відпускної ціни кожної лікарської форми, дозування та споживчої упаковки лікарського засобу: вітчизняного виробництва - у національній валюті без урахування витрат, пов`язаних з навантаженням, розвантаженням та транспортуванням; іноземного виробництва - у національній валюті із зазначенням офіційного курсу гривні до іноземної валюти, встановленого Національним банком на дату подання декларації зміни оптово-відпускної ціни на лікарський засіб.
24. Згідно з пунктом 3 Порядку для декларування зміни оптово-відпускної ціни на лікарський засіб власник реєстраційного посвідчення на лікарський засіб або уповноважена ним в установленому порядку особа (заявник) подає до Міністерства охорони здоров`я України такі документи: заяву про декларування зміни оптово-відпускної ціни на лікарський засіб за формою, встановленою Міністерством охорони здоров`я України; довіреність, що засвідчує повноваження уповноваженої особи декларувати зміну оптово-відпускної ціни на лікарський засіб, видану власником реєстраційного посвідчення на лікарський засіб, з перекладом на українську мову, засвідченим в установленому законодавством порядку, або копію такої довіреності, засвідчену в установленому законодавством порядку.
25. До того ж, перелік вищезазначених документів, відповідно до пункту 4 Порядку, для процедури декларування є вичерпним.
26. Пунктом 5 Порядку визначено, що у разі коли документи подані не в повному обсязі, оформлені з порушенням установлених вимог, Міністерство охорони здоров`я України повідомляє про це заявнику в письмовій формі протягом п`яти робочих днів з дати їх реєстрації.
27. Відповідно до пункту 6 Порядку за умови подання в повному обсязі та належним чином оформлених документів Міністерство охорони здоров`я України приймає рішення про декларування оптово-відпускної ціни на лікарський засіб, запропонованої заявником, і вносить відомості до реєстру оптово-відпускних цін на лікарські засоби у строк, що не перевищує 10 робочих днів з дати подання документів, зазначених у пункті 3 цього Порядку; розміщує у дводенний строк після прийняття зазначеного рішення на власному веб-сайті відповідну інформацію.
VI. Висновок Верховного Суду
28. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
29. Суд касаційної інстанції, згідно з частиною другою статті 341 КАС України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
30. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв`язку із залишенням відповідачем заяв про декларування зміни оптово-відпускної ціни на лікарський засіб ІНФОРМАЦІЯ_1, майнові права на який належать позивачеві відповідно до реєстраційного посвідчення на лікарський засіб НОМЕР_1, виданого 30.08.2017 року Міністерством охорони здоров`я України.
31. Так, судами було встановлено та підтверджено матеріалами справи, що позивачем було подано 13.04.2018 року до Міністерства охорони здоров`я України заяви №№13/04-1, 13/04-2, 13/04-4 щодо декларування зміни оптово-відпускної ціни на лікарські засоби за торговими назвами «ІНФОРМАЦІЯ_1», in bulk в каністрах полімерних по 20 л, «ІНФОРМАЦІЯ_1», in bulk в каністрах полімерних по 1 л, «ІНФОРМАЦІЯ_1», in bulk в каністрах полімерних по 10 л, «ІНФОРМАЦІЯ_1», in bulk в каністрах полімерних по 5 л.
32. Листом Міністерства охорони здоров`я України від 19.04.2018 року №18.3-06/10198 вищезазначені заяви позивача залишено без розгляду.
33. ОСОБА_1 у позовній заяві зазначив, що 13.09.2018 року ним було подано до Міністерства охорони здоров`я України заяви №16249 про декларування зміни оптово-відпускної ціни на лікарський засіб ІНФОРМАЦІЯ_1 у дозуваннях 1л, 5л, 10л, 20л. На підтвердження цього позивач надав копію опису про подання заяв про декларування №16249 від 13.09.2018. В той же час, у позовній заяві ОСОБА_1 зазначив, що за повідомленням у телефонному режимі працівниками відповідача направлено лист про залишення без розгляду заяви про декларування зміни оптово-відпускної ціни. Лист позивач не отримав, у прохальній частині позовної заяви просив витребувати його у відповідача.
34. 02 листопада 2018 року Дніпропетровський окружний адміністративний суд, в ухвалі про прийняття позовної заяви до розгляду та відкриття провадження, ухвалив витребувати від Міністерства охорони здоров`я України належним чином завірену копію листа-відповіді на заяви позивача про декларування змін оптово-відпускної ціни на лікарський засіб, подані 13.09.2018 року за №16249. Проте, відповідачем не було надано до суду першої інстанції ні відзиву, ні вищевказаного документа.
35. Дніпропетровський окружний адміністративний суд, ухвалюючи рішення від 08 січня 2019 року, послався на частину 4 статті 159 КАС України, відповідно до якої подання заяв по суті справи є правом учасників справи. Неподання суб`єктом владних повноважень відзиву на позов без поважних причин суд першої інстанції розцінив як визнання позову та задовольнив адміністративний позов повністю.
Однак, колегія суддів Верховного Суду вважає такий висновок передчасним та не погоджується з ним з огляду на таке.
36 Принцип офіційного з`ясування всіх обставин справи, закріплений частиною четвертою статті 9 КАС України, зобов`язує суди вживати заходи для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі шляхом виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
37. Процесуальним законом передбачено різні шляхи отримання судом доказів: 1) надання учасником справи з його власної ініціативи; 2) надання доказів учасниками справи за пропозицією суду; 3) збирання доказів судом з власної ініціативи (ч. 3 ст. 77 КАС України), 4) витребування доказів судом (ст. 80 КАС України). Вони відрізняються наслідками.
38. Пропозиція суду надати докази має рекомендаційний характер для сторони. Частиною п`ятою статті 77 КАС України встановлено, що у випадку ненадання учасником справи без поважних причин доказів на пропозицію суду, суд вирішує справу на підставі наявних доказів.
39. В той же час, статтею 80 КАС України передбачено повноваження суду збирати докази з власної ініціативи шляхом постановлення ухвали про витребування доказів. Її виконання є обов`язковим. Невиконання ухвали передбачає застосування заходів процесуального примусу.
40. Отже, якщо подання заяв по суті справи є правом учасників справи, то подання доказів, у разі їх витребування ухвалою суду, - обов`язком. Проте, відповідач такий обов`язок не виконав, а саме, не надав належним чином завірену копію листа-відповіді на заяви позивача про декларування змін оптово-відпускної ціни на лікарський засіб, подані 13.09.2018 року за №16249.
41. Разом з тим, колегія суддів зазначає, що застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами.
42. Тобто, застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути встановлені судами на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі.
43. Натомість, матеріали справи не містять належних і допустимих доказів залишення без розгляду заяв позивача від 13.09.2018 №16249 про декларування зміни оптово-відпускної ціни.
44. За таких обставин, відсутні підстави вважати, що судами з`ясовані всі обставини справи і їм надана правильна юридична оцінка. Вказане позбавляє суд касаційної інстанції можливості перевірити юридичну оцінку, надану судами попередніх інстанцій всім обставинам справи.
45. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України, суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.
46. Відповідно до пункту першого частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
47. Оскільки зазначені обставини залишилися поза межами дослідження судами першої та апеляційної інстанцій, а суд касаційної інстанції не має права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, тому Верховний Суд не має можливості перевірити правильність висновків судів попередніх інстанцій в цілому по суті спору.
48. Зважаючи на те, що допущені судами порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, який процесуальним законом позбавлений можливості досліджувати докази і встановлювати обставини, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню із направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції згідно з частиною другою статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України.
49. Під час нового розгляду суду першої інстанції слід врахувати вищевикладене і прийняти обґрунтоване та законне рішення за результатами повного, всебічного й об`єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.
50. Керуючись статтями 3 341 349 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
VII. Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.
Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Міністерства охорони здоров`я України задовольнити частково.
2. Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08 січня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2019 року у справі № №160/8046/18 скасувати, а справу направити на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий О. А. Губська
Судді А.Г. Загороднюк
О.В. Калашнікова