ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 вересня 2024 року
м. Київ
справа № 160/9394/24
адміністративне провадження № К/990/30954/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу № 160/9394/24 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «ЮПІДЖІ», про визнання протиправним та скасування висновку, провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.04.2024 (суддя Юрков Е. О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.07.2024 (головуючий суддя Добродняк І. Ю., судді Бишевська Н. А., Семененко Я. В.),
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2024 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (далі також відповідач), у якому просив визнати протиправним та скасувати висновок з оцінки впливу на довкілля від 20.03.2024 № 21/01-4296/1.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначав, що оскаржуваний висновок з оцінки впливу на довкілля, який стосується запланованого до будівництва АЗК, не відповідає вимогам закону, які покликані захищати умова життєдіяльності людини та забезпечувати захист території.
При цьому позивач наголошував що між ним та Товариством з обмеженою відповідальністю «ЮПІДЖІ» (далі - ТОВ «ЮПІДЖІ», третя особа) відсутній будь-який цивільно-правовий спір та/або приватноправові відносини, позаяк в межах поданої ним позовної заяви дослідженню підлягають виключно владно-управлінські функції та рішення (індивідуальний акт) відповідача на предмет їх відповідності вимогам законодавства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.04.2024, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12.07.2024, відмовлено у відкритті провадження за вказаною позовною заявою на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що до адміністративного суду можуть бути оскаржені виключно рішення, дії та бездіяльність суб`єкта владних повноважень, що виникають у зв`язку зі здійсненням цим суб`єктом владних управлінських функцій, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності встановлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Необхідно з`ясовувати, у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Суд указав, що якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Суди встановили, що предметом спору є висновок Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 20.03.2024 № 21/01-4296/1 з оцінки впливу на довкілля, а саме: планованої діяльності із нового будівництва комплексу багатофункціонального призначення з адміністративною будівлею, магазином, кафе із демонтажем існуючої незавершеної будівлі ТОВ «ЮПІДЖІ» (код ЄДРПОУ 38862560). Провадження планованої діяльності передбачається на земельній ділянці, що перебуває у власності ТОВ «ЮПІДЖІ» (кадастровий номер 1211000000:08:360:0003, цільове призначення - 03.07 Для будівництва та обслуговування будівель торгівлі) площею 0,3153 га та розташована в адміністративних межах м. Кривий Ріг, проспект Миру, будинок 66.
Незгода позивача з вказаним висновком зумовлена тим, що уповноважений орган мав всі підстави для надання висновку з оцінки впливу на довкілля, в якому визначена недопустимість провадження планованої діяльності, або відмови у видачі висновку з оцінки впливу на довкілля, оскільки, на думку позивача, такий об`єкт несе небезпеку йому, його майну та екологічній безпеці м. Кривий Ріг, оскільки позивач орендує гараж № 12 блок 31 в ГБТ «СЕРПАНТИН» за адресою: Україна, 50002, Дніпропетровська область, місто Кривий Ріг, вулиця Балхаська, будинок 1 (вже довготривалий час), мешкає неподалік та зберігає в гаражі належне йому майно.
На підставі викладеного суди дійшли висновку про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим, оскільки оскарження висновку Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 20.03.2024 № 21/01-4296/1 з оцінки впливу на довкілля безпосередньо пов`язане із захистом цивільних особистих прав позивача, який не заперечує законності дій Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, а висловлює свою незгоду з провадженням планованої діяльності щодо нового будівництва комплексу багатофункціонального призначення з адміністративною будівлею, магазином, кафе із демонтажем існуючої незавершеної будівлі ТОВ «ЮПІДЖІ».
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У серпні 2024 року позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.04.2024 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.07.2024, у якій просить скасувати вказані судові рішення, а справу направити на продовження розгляду до суду першої інстанції.
Позивач наголошує, що суди дійшли помилкового висновку про існування спору між ОСОБА_1 та ТОВ «ЮПІДЖІ» щодо якого-небудь майна, а не між фізичною особою (позивачем) та Міністерством захисту довкілля та природних ресурсів України, яке видало протиправний висновок.
Вважає, що позивач наділений правом на звернення до суду саме з адміністративним позовом, метою якого є захист життя, здоров`я та екологічних прав та інтересів мешканців міста Кривий Ріг, зокрема тих, які проживають поруч із запланованим об`єктом будівництва.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 12.08.2024 відкрив касаційне провадження у справі за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
Відповідач та третя особа не реалізували право подати відзив на касаційну скаргу.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень
За приписами частини першої статті 4 КАС адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, тобто спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;.
Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункту 7 частини першої статті 4 КАС).
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий, проте, сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Натомість, необхідною ознакою публічно-правового спору за участю суб`єкта владних повноважень є здійснення ним владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, щодо яких виник спір.
У свою чергу, приватноправові відносини вирізняються наявністю в їх учасника майнового чи немайнового особистого інтересу. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди мають виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
У той же час, неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його дії або індивідуальний акт. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Статтею 50 Конституції України встановлено, що кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.
Екологічні інтереси населення також можуть захищатися у судовому порядку на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.
Верховний Суд тлумачить підстави для звернення з позовом до суду для захисту охоронюваного законом інтересу на безпечне довкілля в світлі гарантій, закріплених в Орхуській конвенції - міжнародному договорі, який встановив зобов`язання держав у сфері доступу до правосуддя в екологічних справах.
Орхуська конвенція ратифікована Законом України від 06.07.1999 № 832-ХІV, тому її положення відповідно до статті 9 Конституції України є нормами прямої дії, а положення національного законодавства про процедури і механізми судового захисту порушених екологічних прав та інтересів можуть їх конкретизувати.
Пунктом 3 статті 9 Орхуської конвенції на її Договірні Сторони покладається зобов`язання, зокрема, забезпечувати доступ громадськості до процедур оскарження дій та бездіяльності державних органів і приватних осіб, що порушують вимоги національного екологічного законодавства.
Водночас відповідно до Орхуської конвенції представники громадськості мають право оспорювати порушення національного законодавства у сфері довкілля незалежно від того, належать такі порушення до прав на інформацію і на участь громадськості у процесі ухвалення рішень, гарантованих Орхуською конвенцією, чи ні [згідно із Настановами щодо впровадження Орхуської конвенції (ООН, 2000 рік)]. Орхуська конвенція забезпечує доступ до правосуддя як на підставі власних положень, так і в порядку забезпечення дотримання національного природоохоронного законодавства.
З огляду на важливість реального захисту довкілля, неприпустимим є обмежене тлумачення чинного законодавства України, частиною якого є Орхуська конвенція, стосовно права на звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу у сфері гарантування екологічної безпеки.
Отже, право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися громадянами особисто або спільно - через об`єднання громадян (громадськість).
Правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлює Закон України від 23.05.2017 № 2059-VIII «Про оцінку впливу на довкілля» (далі - Закон № 2059-VIII).
Частина друга статті 2 Закону № 2059-VIII передбачає, що суб`єктами оцінки впливу на довкілля є суб`єкти господарювання, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, які є замовниками планованої діяльності і для цілей цього Закону прирівнюються до суб`єктів господарювання (далі - суб`єкт господарювання), уповноважений центральний орган, уповноважені територіальні органи, інші органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, громадськість, а у випадках, визначених статтею 14 цього Закону, - держава походження та зачеплена держава.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 1 Закону № 2059-VIII уповноважений центральний орган - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.06.2020 № 614, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Міндовкілля є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує, зокрема, формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, біологічної і генетичної безпеки;
Підпунктом 35 пункту 4 цього Положення передбачено, що Міндовкілля відповідно до покладених на нього завдань здійснює відповідно до законодавства оцінку впливу на довкілля та стратегічну екологічну оцінку.
Питання, пов`язані з оскарженням в судовому порядку рішень, дій чи бездіяльності у процесі здійснення оцінки впливу на довкілля, унормовані статтею 12 Закону № 2059-VIII, яка встановлює, що висновок з оцінки впливу на довкілля, інші рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади або органів місцевого самоврядування у процесі здійснення оцінки впливу на довкілля можуть бути оскаржені будь-якою фізичною чи юридичною особою в судовому порядку.
Порушення процедури здійснення оцінки впливу на довкілля, безпідставне та необґрунтоване неврахування чи неналежне врахування результатів участі громадськості, інші порушення законодавства у сфері оцінки впливу на довкілля є підставами для скасування висновку з оцінки впливу на довкілля та рішення про провадження планованої діяльності в судовому порядку.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
За приписами частини другої статті 9 КАС суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Частиною третьою статті 9 КАС передбачено, що кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
Тобто, саме позивач у позовній заяві визначає порушене право та спосіб його захисту.
Суди першої та апеляційної інстанцій, роблячи висновок про приватноправовий характер спору у справі, зазначили, що оскарження висновку з оцінки впливу на довкілля безпосередньо пов`язане із захистом цивільних особистих прав позивача, який не заперечує законності дій Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, а висловлює свою незгоду з провадженням планованої діяльності щодо нового будівництва комплексу багатофункціонального призначення з адміністративною будівлею, магазином, кафе із демонтажем існуючої незавершеної будівлі ТОВ «ЮПІДЖІ».
Водночас такий висновок не відповідає доводам ОСОБА_1 у позовній заяві, відповідно до яких позивач власне і доводить протиправність висновку Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України та його невідповідність вимогам законодавства.
При цьому позивач наголошує на відсутності будь-яких приватноправових відносин між ним та третьою особою, а також на тому, що у спірних правовідносинах наявний саме екологічний інтерес, а судовому захисту підлягають екологічні права.
Суди не врахували, що у позовній заяві відсутні будь-які обґрунтування щодо наявності порушення майнових прав та інтересів.
Щодо висновку судів про те, що ініційований ОСОБА_1 спір не є спором між учасниками публічно-правових відносин у розумінні статті 4 КАС, оскільки відповідач як суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, яке стосується прав та інтересів третьої особи - ТОВ «ЮПІДЖІ», у той час як права та інтереси позивача, як фізичної особи, оскаржуваним рішенням не порушувалися та не розглядалися, колегія суддів зазначає таке.
Згідно з пунктом 19 частини першої статті 4 КАС індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Спірний в межах цієї справи висновок з оцінки впливу на довкілля від 20.03.2024 № 21/01-4296/1 є індивідуальним актом.
Відповідно до сталої судової практики право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий, або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.
Водночас колегія суддів наголошує, що спеціальною нормою статті 12 Закону № 2059-VIII передбачено право на оскарження в судовому порядку висновку з оцінки впливу на довкілля будь-якою фізичною або юридичною особою.
Тобто, для такого індивідуального акта як висновок з оцінки впливу на довкілля законом передбачена така особливість судового оскарження як можливість ініціювати останнє будь-якою особою.
Ураховуючи зазначене вище правове регулювання та зміст позовних вимог, колегія суддів приходить до висновку, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до компетенції адміністративного суду з огляду на наявність у ньому таких критеріїв адміністративної юрисдикції: між учасниками справи виникли публічно-правові відносини (з огляду на особливості правового регулювання, про які зазначено вище); присутність у спірних правовідносинах суб`єкта владних повноважень (Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України); дії вчинені суб`єктом владних повноважень (прийняття індивідуального акта); суб`єкт владних повноважень здійснює адміністративні повноваження у сфері публічного адміністрування (реалізація визначених законом повноважень); спірні правовідносини врегульовані адміністративним законодавством (зокрема, Законом № 2059-VIII).
Таким чином, помилковими є висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Відповідно до частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Підсумовуючи викладене, ухала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.04.2024 та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 12.07.2024 підлягають скасуванню, а справа - направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341 345 349 353 356 359 КАС, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.04.2024 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.07.2024 скасувати.
Справу № 160/9394/24 направити до Дніпропетровського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді Л.В. Тацій Т.Г. Стрелець С.Г. Стеценко