ПОСТАНОВА
Іменем України
24 квітня 2020 року
Київ
справа №180/785/16-а(2а/180/33/16)
адміністративне провадження №К/9901/21667/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом депутата Марганецької міської ради ОСОБА_1 до Міського голови м.Марганця Дніпропетровської області Жадько Олени Анатоліївни, Марганецької міської ради Дніпропетровської області про визнання незаконним та скасування окремого пункту рішення міської ради, визнання протиправними дій міського голови, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міського голови м.Марганця Дніпропетровської області Жадько Олени Анатоліївни на постанову Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 20 грудня 2016 року (головуючий суддя - Нанічкіна Н.М.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року (головуючий суддя - Бишевська Н.А., судді - Добродняк І.Ю., Семененко Я.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У травні 2016 року депутат Марганецької міської ради ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Міського голови м.Марганця Дніпропетровської області Жадько О. А. та Марганецької міської ради Дніпропетровської області (далі - Марганецька міська рада), в якому просив: визнати незаконним та скасувати пункт 14 рішення міської ради № 32-2/VІІ «Про місцевий бюджет на 2016 рік»; визнати протиправними дії Міського голови м.Марганець Дніпропетровської області Жадько О.А. щодо підготовки та винесення на розгляд міської ради проекту рішення «Про місцевий бюджет на 2016 рік», а також у підписанні цього рішення у такій редакції.
2. Позов обґрунтовано тим, що 24 грудня 2015 року на третій сесії VII скликання Марганецької міська рада прийнято рішення № 32-2/VІІ «Про місцевий бюджет на 2016 рік», пунктом 14 якого виконкому міської ради надано право своїми рішеннями збільшувати або зменшувати дохідну та видаткову частину бюджету міста на суми уточнення обсягів трансфертів з державного та інших бюджетів і затверджувати розподіл уточнених обсягів коштів між головними розпорядниками цих коштів, з подальшим затвердженням цих змін на сесіях міської ради. Посилаючись на те, що оскаржуване рішення в цій частині не відповідає нормам Конституції України та Закону України 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР), оскільки порушує права членів територіальної громади міста Марганець щодо затвердження місцевого бюджету та внесення змін до нього через представницький орган - місцеву раду, що практично позбавляє депутатів представляти територіальну громаду міста Марганець та здійснювати від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, просив суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
3. ОСОБА_1 є депутатом Марганецької міської ради Дніпропетровської області VIІ скликання.
4. У грудні 2015 року на третій сесії VІІ скликання Марганецька міська рада Дніпропетровської області прийняла рішення від 24 грудня 2015 року № 32-2/VІІ "Про місцевий бюджет на 2016 рік". Рішення підписано міським головою Жадько О.А. (а.с.5-9).
5. Згідно з пунктом 14 рішення № 32-2/VІІ сесія Марганецької ради вирішила делегувати виконавчому комітету міської ради право приймати рішення щодо розподілу коштів бюджету міста, а саме: виконкому міської ради надано право, за погодженням з депутатською комісією з питань планування, соціально-економічного розвитку, бюджету, фінансів та регуляторної політики, своїми рішеннями збільшувати або зменшувати дохідну та видаткову частини бюджету міста на суму уточнення обсягів трансфертів з державного та інших бюджетів і затверджувати розподіл уточнених обсягів коштів між головними розпорядниками цих коштів, з подальшим затвердженням цих змін на сесіях міської ради. У цьому ж пункті зазначено, що. враховуючи періодичність проведення сесій міської ради, таке рішення прийнято з метою забезпечення своєчасного та ефективного використання коштів субвенцій та дотацій з державного та інших бюджетів.
6. Таким чином, пунктом 14 рішення Марганецької міської ради № 32-2/VІІ від 24 грудня 2015 року "Про місцевий бюджет на 2016 рік" виконавчому комітету Марганецької міської ради делеговані повноваження щодо вирішення питань місцевого бюджету.
7. Депутати Марганецької міської ради неодноразово повідомляли Міського голову Жадько О.А. про незаконність пункту 14 рішення Марганецької міської ради № 32-2/VІІ від 24 грудня 2015 року «Про місцевий бюджет на 2016 рік», однак порушення законодавства на час розгляду справи відповідачем не усунуто.
8. Предметом спору у цій справі є законність пункту 14 рішення № 32-2/VІІ "Про місцевий бюджет на 2016 рік", прийнятого 24 грудня 2015 року на черговому пленарному засіданні Марганецької міської ради, та правомірність дій міського голови щодо підготовки і винесення на розгляд сесії міської ради такого проекту рішення та його підписання.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Постановою Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 20 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року, позов задоволено. Визнано незаконним та скасовано пункт 14 рішення сесії Марганецької міської ради від 24 грудня 2016 року №32-2/VІІ «Про місцевий бюджет на 2016 рік». Визнано протиправними дії міського голови м.Марганця Дніпропетровської області Жадько О. А. щодо підготовки та винесення на розгляд Марганецької міської ради проекту рішення «Про місцевий бюджет на 2016 рік», що містить норму, яка порушує вимоги статті 143 Конституції України та пункту 23 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР, а також у підписанні рішення від 24 грудня 2016 року № 32-2/VІІ «Про місцевий бюджет на 2016 рік» в такій редакції.
10. Вирішуючи спір та задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що пункт 14 рішення сесії від 24 грудня 2016 року №32-2/VІІ «Про місцевий бюджет на 2016 рік» суперечить вимогам статті 143 Конституції України та статті 26 Закону № 280/97-ВР, оскільки виконавчому комітету Марганецької міської ради делеговано повноваження щодо вирішення питань бюджету міста, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях міської ради. Водночас підготовка проекту місцевого бюджету та включення його до порядку денного сесії ради входить до компетенції міського голови, який несе персональну відповідальність за порушення Конституції та законів України, тому, передавши такий проєкт рішення на розгляд сесії міської ради, міським головою порушено вимоги статті 42 Закону № 280/97-ВР.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
11. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Міський голова м.Марганця Дніпропетровської області Жадько О. А. подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове про відмову у позові.
12. Заявник зазначив, що, вирішуючи спір, судами неправильно застосовано норми Закону № 280/97-ВР Бюджетного кодексу України та не взято до уваги положення постанови Кабінету Міністрів України від 12 січня 2011 року №18 «Про затвердження Порядку передачі бюджетних призначень, перерозподілу видатків бюджету і надання кредитів з бюджету».
13. Суди не надали належної правової оцінки доводам відповідача про те, що виконавчому комітету Марганецької міської ради правомірно передано повноваження щодо розпорядження бюджетними коштами, оскільки приписи частини восьмої статті 23 та частини сьомої статті 108 Бюджетного кодексу України надають місцевій державній адміністрації, у період між сесіями відповідної місцевої ради, право приймати рішення щодо розподілу та перерозподілу бюджетних коштів, за умови, якщо таке право було їй делеговане сесією відповідної місцевої ради.
14. У порушення вимог статті 71 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) суд безпідставно відхилив доводи відповідача щодо відсутності у його діях ознак протиправності, оскільки проєкт спірного рішення міський голова безпосередньо не готувала, а під час судового засідання представник Марганецької міської ради неодноразово наголошував, що суду будуть надані докази на підтвердження таких доводів. У матеріалах справи відсутні будь-які докази на підтвердження того, що саме голова подав такій проєкт рішення місцевого бюджету на розгляд сесії.
15. Вирішуючи спір, суди не забезпечили повне, всебічне та об`єктивне з`ясування обставин у справі, а тому судові рішення не відповідають приписам статті 159 КАС України щодо їх законності та обґрунтованості.
16. Ухвалою Вищого адміністративного суду від 18 серпня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Міського голови м.Марганця Дніпропетровської області Жадько О. А.
17. Заперечення на касаційну скаргу від депутата Марганецької міської ради ОСОБА_1 не надійшли.
18. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу XIII "Перехідні положення" КАС України3 у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" касаційні скарги (подання) на судові рішення у адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
19. Зазначену справу разом із матеріалами касаційного провадження передано до Верховного Суду у лютому 2018 року.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
20. Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Відповідно до частини першої статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
22. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
23. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом № 280/97-ВР.
24. За визначенням, наведеним у статті 1 цього Закону № 280/97-ВР, представницький орган місцевого самоврядування - це виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.
25. Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами (частини перша, третя статті 10 Закону № 280/97-ВР).
26. Згідно з частиною десятою статті 59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
27. Правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом № 280-97/ВР та Законом України від 11 липня 2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон №93-IV).
28. Частиною другою статті 2 Закону №93-IV передбачено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
29. Статтею 11 Закону №93-IV визначені права депутата місцевої ради у виборчому окрузі, зокрема, частиною першою цієї норми Закону №93-IV установлено, що у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.
30. При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право: 1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; 2) на невідкладний прийом; 3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку (частина друга статті 11 Закону №93-IV).
31. Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. У своїй роботі у виборчому окрузі взаємодіє з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами самоорганізації населення, трудовими колективами, об`єднаннями громадян (частина третя статті 11 Закону №93-IV).
32. Частиною першою статті 15 Закону №93-IV визначено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.
33. У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів (частина друга статті 15 Закону №93-IV).
34. Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради (частина третя статті 15 Закону №93-IV).
35. У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом (частина четверта статті 15 Закону №93-IV).
36. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що депутат місцевої ради реалізує свої повноваження шляхом внесення пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, бере участь в обговорення питань та їх суті, виносить на розгляд ради та її органів пропозицій з інших питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю, має право звернутися до будь-якого суб`єкта щодо усунення вчинених ним порушень або направити депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів з вимогою вжити заходів з цього приводу. Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.
37. Водночас за приписами статті 10 Закону №280/97-ВР окремі депутати не здійснюють представництво інтересів громади, оскільки саме відповідні ради і є тими представницькими органами місцевого самоврядування, що представляють територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами. Тому саме ради, а не окремі депутати мають право звернутися до суду з позовом про захист порушених прав територіальної громади.
38. Відповідно до частини шостої статті 75 Бюджетного кодексу України виконавчі органи сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад (крім виконавчих органів рад, для бюджетів територіальних громад яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти), районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі подають відповідно районним або міським фінансовим органам пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів, визначених з урахуванням вимог частин третьої - п`ятої цієї статті. Проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією чи виконавчим органом відповідної місцевої ради частина перша статті 76 Бюджнтного кодексу України).
39. Повноваження сільського, селищного, міського голови визначені статтею 42 Закону №280/97-ВР відповідно до пунктів 3, 9 частини четвертої якої сільський, селищний, міський голова, підписує рішення ради та її виконавчого комітету та, зокрема, забезпечує підготовку на розгляд ради проектів місцевого бюджету та звіту про його виконання.
40. Таким чином, за такого правового регулювання у підготовці проєкту бюджету, окрім сільського, селищного, міського голови беруть участь і інші компетентні органи і саме на них покладено обов`язок визначити основні критерії плану формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення виконання відповідними радами завдань і функцій, які здійснюються ними протягом бюджетного періоду. Це означає, що відповідальність за зміст запропонованого проєкту не може бути покладена лише на міського голову, оскільки коло його повноважень у процесі складання бюджету обмежене обов`язком забезпечити його підготовку на розгляд ради та підписати рішення, яким його прийнято. Натомість, у разі невідповідності проєкту місцевого бюджету вимогам закону, відповідна рада під час розгляду такого проєкту має виключні повноваження не затверджувати його у такій редакції та вжити заходів щодо усунення виявлених порушень.
VI. Позиція Верховного Суду
41. Як встановлено судами, позивач, як депутат місцевої ради, оскаржує пункту 14 рішення №32-2/VІІ «Про місцевий бюджет на 2016 рік», прийнятого 24 грудня 2015 року на черговому пленарному засіданні Марганецької міської ради та, одночасно, оскаржує дії міського голови щодо попередньої підготовки і винесення на розгляд сесії міської ради такого проекту рішення та його підписання.
42. Разом з тим, відповідно до гарантій депутатської діяльності, визначених та встановлених Конституцією України та Законами № 280-97/ВР і №93-IV, депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень виключно шляхом внесення відповідних пропозицій та зауважень і саме у такий спосіб здійснює представництво інтересів територіальної громади, яка його обрала.
43. Депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах, оскільки нормами чинного законодавства для нього встановлено особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
44. Такий висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах висловила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30 січня 2019 року у справі №803/413/18 та Верховний Суд у справах № 697/835/17, № 320/740/16-а (2-а/320/66/16) та №320/7969/17.
45. Водночас вимога позивача визнати неправомірними дії міського голови щодо попередньої підготовки і винесення на розгляд сесії міської ради проекту рішення та його підписання є абстрактною, оскільки норми Бюджетного кодексу України у системному зв`язку з положенням частини четвертої статті 42 Закону № 280-97/ВР не дають підстав для висновку, що саме міський голова відповідає за зміст переданого на розгляд ради проєкта місцевого бюджету, так як норми законів лише зобов`язують його забезпечити підготовку документів, які має розглянути рада та підписати прийняте нею рішення.
46. Тому Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги про те, що суди першої та апеляційної інстанцій, надаючи правову оцінку спірним правовідносин дійшли помилкового висновку щодо порушених прав позивача та безпідставно задовольнили позов.
47. Пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
48. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, у зв`язку з чим судові рішення підлягають скасуванню в повному обсязі, з ухваленням нового рішення про відмову у позові.
VІI. Судові витрати
49. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
50. Перелік випадків, за яких здійснюється розподіл судових витрат, наведений у статях 139 140 КАС України.
51. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3 341 345 349 353 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Міського голови м.Марганця Дніпропетровської області Жадько Олени Анатоліївни задовольнити.
2. Рішення Марганецького міського суду Дніпропетровської області від 20 грудня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року скасувати.
3. Прийняти нову постанову.
4. У задоволенні позову депутата Марганецької міської ради ОСОБА_1 до Міського голови м.Марганця Дніпропетровської області Жадько Олени Анатоліївни, Марганецької міської ради Дніпропетровської області про визнання незаконним та скасування окремого пункту рішення міської ради, визнання протиправними дій міського голови відмовити.
5. Судові витрати розподілу не підлягають.
6. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає оскарженню.
Головуючий: С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
О.Р. Радишевська