ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 200/13288/21
адміністративне провадження № К/990/18785/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Київського міського центру зайнятості
про визнання неправомірними дій, стягнення коштів
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 2 грудня 2021 року (ухвалене у складі головуючого судді Смагар С.В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2022 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Гайдара А.В., суддів Гаврищук Т.Г., Сіваченка І.В.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. 6 жовтня 2021 року ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач, скаржник) звернувся до суду із позовом до Київського міського центру зайнятості (далі також - відповідач), у якому просив:
визнати протиправними дії Київського міського центру зайнятості щодо виплати ОСОБА_1 допомоги по безробіттю за період з 7 травня 2021 року по 19 жовтня 2021 року в розмірі, який є нижчим, аніж гарантований державою на підставі імперативних приписів частини третьої статті 46 Конституції України та положень частини першої статті 23 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» від 2 березня 2000 року № 1533-ІІІ (далі - Закон № 1533-ІІІ);
стягнути з Київського міського центру зайнятості на користь ОСОБА_1 кошти в розмірі 44900 (сорок чотири тисячі дев`ятсот) гривень 97 копійок на відшкодування шкоди, завданої протиправними діями Київського міського центру зайнятості.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 2 грудня 2021 року, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2022 року, позов задоволено частково:
визнано протиправними дії Київського міського центру зайнятості щодо невключення ОСОБА_1 до розрахунку середньої заробітної плати для призначення допомоги по безробіттю заробітної плати за січень 2021 року відповідно до даних Єдиного державного реєстру застрахованих осіб Пенсійного фонду України;
зобов`язано Київський міський центр зайнятості включити ОСОБА_1 до розрахунку середньої заробітної плати для призначення допомоги по безробіттю заробітну плату за січень 2021 року відповідно до даних Єдиного державного реєстру застрахованих осіб Пенсійного фонду України та здійснити відповідний перерахунок допомоги по безробіттю з дня її призначення, тобто з 7 травня 2021 року;
у задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
3. Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що з наданих до суду індивідуальних відомостей про застраховану особу з реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування (далі - ДРЗДСС) Пенсійного фонду України форми ОК-5 встановлено, що позивач в період, який не було враховано відповідачем при розрахунку виплати, а саме - січень 2021 року, перебував у трудових відносинах з Верховним Судом та отримував заробітну плату, з якої було сплачено ЄСВ за 31 день. Натомість, заробітна плата за січень 2021 року протиправно не була включена відповідачем до розрахунку середньої заробітної плати для призначення допомоги по безробіттю. Сума сплачених страхових внесків за січень 2021 року не є меншою ніж мінімальний страховий внесок, а тому цей місяць вважається як повний місяць страхового стажу відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття».
4. Крім того, позивач просив суд, зокрема, визнати протиправними дії Київського міського центру зайнятості щодо виплати ОСОБА_1 допомоги по безробіттю за період з 7 травня 2021 року по 19 жовтня 2021 року в розмірі, який є нижчим, аніж гарантований державою на підставі імперативних приписів частини третьої статті 46 Конституції України та положень частини першої статті 23 Закону № 1533-ІІІ.
5. З приводу вказаних вимог суди зазначили, що до порушення права позивача на отримання допомоги по безробіттю у належному розмірі призвели дії відповідача щодо неврахування при розрахунку допомоги до середньої заробітної плати позивача період - січень 2021 року відповідно до даних Єдиного державного реєстру застрахованих осіб Пенсійного фонду України. Тому, для повного, належного та ефективного захисту порушеного права позивача, з урахуванням норм статті 9 КАС України, необхідно задовольнити позовні вимоги позивача у вказаній частині шляхом визнання протиправними дій відповідача щодо невключення до розрахунку середньої заробітної плати позивача для призначення допомоги по безробіттю заробітної плати за січень 2021 року відповідно до даних Єдиного державного реєстру застрахованих осіб Пенсійного фонду України та зобов`язання відповідача включити до розрахунку середньої заробітної плати позивача для призначення допомоги по безробіттю заробітну плату за січень 2021 року відповідно до даних Єдиного державного реєстру застрахованих осіб Пенсійного фонду України, та здійснити відповідний перерахунок допомоги по безробіттю з дня її призначення.
6. Крім того, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що позивач просив суд стягнути з Київського міського центру зайнятості на користь ОСОБА_1 кошти в розмірі 44900 грн 97 коп. на відшкодування шкоди, завданої протиправними діями Київського міського центру зайнятості. Однак, вказана позовна вимога є передчасною, оскільки відповідно до абзацу другого пункт 10 розділу II Порядку надання допомоги по безробіттю, у тому числі одноразової її виплати для організації безробітним підприємницької діяльності, затвердженому наказом Міністерства соціальної політики України від 6 квітня 2020 року № 624 (далі - Порядок № 624), після надходження необхідних даних про застраховану особу з реєстру застрахованих осіб Державного реєстру, здійснюється перерахунок виплати допомоги по безробіттю з дня її призначення. У разі припинення реєстрації безробітного перерахунок може здійснюватися за заявою особи. Тобто, у відповідача після виконання рішення суду, в тій частині, в якій позовні вимоги були задоволені, виникне обов`язок здійснити виплату заборгованості, яка утворилася.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю.
8. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано у спірних правовідносинах, зокрема, положення статті 46 Конституції України, а також статей 2 5 245 КАС України, у зв`язку із чим суди дійшли безпідставного висновку про те, що зобов`язання Київського міського центру зайнятості включити позивача до розрахунку середньої заробітної плати для призначення допомоги по безробіттю заробітну плату за січень 2021 року відповідно до даних Єдиного державного реєстру застрахованих осіб Пенсійного фонду України та здійснити відповідний перерахунок допомоги по безробіттю з дня її призначення, тобто з 7 травня 2021 рок, є достатнім способом захисту прав позивача. Скаржник у касаційній скарзі вказує, що суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків щодо наявності у нього майнового права на виплату допомоги по безробіттю, а також чітко встановили факт порушення майнових прав ОСОБА_1 на отримання такої допомоги, проте хибно ототожнили обов`язок державного органу виплачувати гарантовану державну допомогу і дискреційні повноваження щодо її призначення.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
9. Касаційна скарга надійшла до Суду 1 серпня 2022 року.
10. Ухвалою Верховного Суду від 8 серпня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі №200/13288/21, витребувано адміністративну справу та запропоновано відповідачу надати відзив на касаційну скаргу.
11. Ухвалою Верховного Суду від 24 жовтня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 25 жовтня 2022 року.
12. під час розгляду цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
13. 26 серпня 2022 року до суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу позивача, у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
14. Відповідач зазначає, що Відповідно до пункту 3 Порядку обчислення середньої заробітної плати (доходу, грошового забезпечення) для розрахунку виплат за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 2015 року № 439 (далі - Порядок № 439), середньоденна заробітна плата обчислюється шляхом ділення нарахованої за розрахунковий період (12 календарних місяці) заробітної плати (доходу, грошового забезпечення), на яку нарахований єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, на кількість календарних днів зайнятості у розрахунковому періоді.
15. Розрахунковий період ОСОБА_1 для визначення розміру допомоги по безробіттю є травень 2020 року - квітень 2021 року. Відповідно до електронного обміну даних з Пенсійним фондом України з ДРЗДСС в розрахунковому періоді за січень 2021 року з повного місяця (31 календарний день) зазначено всього 16 календарних днів зайнятості особи без визначення поважних причин (роздруківка даних про особу з ДРЗДСС наявна у матеріалах справи).
16. Відповідач звертає увагу Суду, що ОСОБА_1 було неодноразово в усному та письмовому вигляді запропоновано надати довідку про заробітну плату з травня 2020 року по квітень 2021 року для повного розрахунку допомоги по безробіттю відповідно до чинного законодавства України (докази наявні у матеріалах справи). Однак, позивач довідку про заробітну плату відповідачу не надав та звернувся з позовом до Донецького окружного адміністративного суду.
17. Відповідно до чинного законодавства України, яким регулюється діяльність відповідача, після надходження уточнених даних про застраховану особу з ДРЗДСС або отримання відповідної довідки, здійснюється обов`язковий перерахунок виплати допомоги по безробіттю з дня її призначення.
18. 7 грудня 2021 року відповідачем отримано рішення Донецького окружного адміністративного суду від 2 грудня 2021 року у справі №200/13288/21, яким зобов`язано Київський міський центр зайнятості здійснити відповідний перерахунок допомоги по безробіттю з 7 травня 2021 року. Відповідачем на підставі вказаного судового рішення здійснено перерахунок виплати допомоги по безробіттю з 7 травня 2021 року по 19 жовтня 2021 року (по період перебування на обліку ОСОБА_1 ), яка нарахована 10 грудня 2021 року в сумі 41 028,11 грн. Ці кошти перераховані на картковий рахунок ОСОБА_1 10 січня 2022 року. Загальна сума нарахованої та перерахованої на картковий рахунок позивача допомоги по безробіттю згідно його єдиного соціального внеску становить 50 782,97 гривень.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
19. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином України, що підтверджується паспортом серії НОМЕР_1 , виданого 527 вересня 2012 року, РНОКПП НОМЕР_2 .
20. 7 травня 2021 року позивач звернувся до відповідача із заявою, як такий, що шукає роботу.
21. Наказом Голосіївської районної філії Київського міського центру зайнятості від 7 травня 2021 року № НТ210507, відповідно до заяви ОСОБА_1 та статті 43 Закону України «Про зайнятість населення» 5 липня 2012 року №5067-VI, позивачу надано статусу безробітного з 7 травня 2021 року.
22. Також наказом від 7 травня 2021 року № НТ210507 позивачу призначено допомогу по безробіттю як застрахованій особі з урахуванням страхового стажу до 2 років у розмірі 50% від середньої заробітної плати залежно від тривалості безробіття з 7 травня 2021 року по 1 травня 2022 року.
23. 13 серпня 2021 року позивач звернувся до Голосіївської районної філії Київського міського центру зайнятості із запитом на інформацію, у якому просив повідомити про суми виплаченої допомоги через безробіття із зазначенням конкретних періодів, за які виплачені відповідні суми.
24. Листом від 19 серпня 2021 року № 279.4-1977/21 Голосіївська районна філія Київського міського центру зайнятості скерувала запит на інформацію за належністю до Київського міського центру зайнятості.
25. Листом від 26 серпня 2021 року № 08-2154/10-29/21 відповідач повідомив позивачу про наступне:
«За даними Єдиної інформаційно-аналітичної системи Державного центру зайнятості позивачу надано статус безробітного 7 травня 2021 року.
Допомогу по безробіттю призначено як застрахованій особі з урахуванням страхового стажу до 2 років у розмірі 50% від середньої заробітної плати відповідно до пунктів 1, 3, 4 статті 22, пункту 1 статті 23 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» з 7 травня 2021 року залежно від тривалості безробіття: 100% - 90 к.д., 80% - 90 к.д., 70% - 180 к.д.
Відповідно до пункту 31 Порядку № 439 середня заробітна плата (дохід) для призначення допомоги по безробіттю обчислюється з використанням даних Державного реєстру застрахованих осіб. Відповідно до пункту 3 Порядку, середньоденна заробітна плата обчислюється шляхом ділення нарахованої за розрахунковий період (12 календарних місяців) заробітної плати (доходу, грошового забезпечення), на яку нарахований єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, на кількість календарних днів зайнятості у розрахунковому періоді.
Для визначення розміру допомоги по безробіттю розрахунковим періодом позивача є травень 2020 року - квітень 2021 року.
Відповідно до даних Державного реєстру застрахованих осіб в розрахунковому періоді за січень 2021 року по підприємству ВЕРХОВНИЙ СУД (код ЄДРПОУ 41721784) з повного місяця зазначено 16 календарних днів зайнятості особи без визначення поважних причин. Згідно з дорученням № 457 від 13 серпня 2021 року позивачу було рекомендовано надати довідку про заробітну плату.
Тому допомога безробіттю нараховувалась в мінімальному розмірі для застрахованих 1800,00 грн на місяць.
Відповідно до законодавства, після надходження уточнених даних про застраховану особу з реєстру застрахованих осіб Державного реєстру, або отримання відповідної довідки, буде здійснено перерахунок виплати допомоги по безробіттю з дня її призначення.
Тому, для пришвидшення розрахунку розміру середньої заробітної плати, позивач може надати до Голосіївської районної філії КМЦЗ довідку про заробітну плату (грошове забезпечення) з підприємства ВЕРХОВНИЙ СУД (код ЄДРПОУ 41721784) відповідно до додатку до Порядку, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 2015 року № 439.
Допомога по безробіттю за період:
- з 7 травня 2021 року по 12 травня 2021 року була нарахована 20 травня 2021 року в сумі 348,39 грн;
- з 13 травня 2021 року по 25 травня 2021 року була нарахована 31 травня 2021 року в сумі 754,84 грн;
- з 26 травня 2021 року по 23 червня 2021 року була нарахована 30 червня 2021 року в сумі 1728,39 грн;
- з 24 червня 2021 року по 19 липня 2021 року була нарахована 20 липня 2021 року в сумі 1523,23 грн. Ці кошти будуть перераховані на картковий рахунок після надходження фінансування від Державного центру зайнятості за другу декаду липня 2021 року.».
26. Також, 13 серпня 2021 року позивач подав до Голосіївської районної філії Київського міського центру зайнятості заяву, в якій вимагав погасити перед ним заборгованість з виплати допомоги через безробіття, перерахувавши на картковий рахунок належні суми допомоги, що відповідають розміру, встановленому абзацом другим частини п`ятої статті 23 Закону «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття».
27. Листом від 19 серпня 2021 року № 279.4-1977/21 Голосіївська районна філія Київського міського центру зайнятості повідомила позивачу наступне:
«Відповідно до даних Державного реєстру застрахованих осіб на момент реєстрації позивача в Голосіївській районній філії КМЦЗ, в розрахунковому періоді за квітень 2021 року по ВЕРХОВНОМУ СУДУ (код ЄДРПОУ 41721784) відсутня інформація про календарні дні зайнятості, дохід та сплату ЄСВ.
Тому, відповідно до пункту 10 Розділу II Порядку№624 визначено: якщо на восьмий день з дати реєстрації безробітного, що є застрахованою особою, відсутні дані в повному обсязі для обчислення страхового стажу та середньої заробітної плати (доходу, грошового забезпечення), допомога по безробіттю призначається в мінімальному розмірі, який встановлюються правлінням Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття.
Станом на 13 серпня 2021 року відповідно до даних Державного реєстру застрахованих осіб надійшла інформація про календарні дні зайнятості, дохід та сплату ЄСВ за квітень 2021 року, але при розрахунку розміру середньої заробітної плати, бухгалтером Київського міського центру зайнятості, виявлено розбіжності в кількості відпрацьованих днів у січні 2021 року.
Тому, для пришвидшення розрахунку розміру середньої заробітної плати позивачу було рекомендовано надати довідку про заробітну плату (грошове забезпечення) з ВЕРХОВНОГО СУДУ відповідно до додатку до Порядку, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 26 серпня 2015 року № 439, за період з травня 2020 року - квітень 2021 року.
Відповідно до законодавства, після надходження уточнених даних про застраховану особу з реєстру застрахованих осіб Державного реєстру, або отримання відповідної довідки, здійснюється перерахунок виплати допомоги по безробіттю з дня її призначення.».
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
28. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
29. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
30. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
31. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
32. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Донецького окружного адміністративного суду від 2 грудня 2021 року та постанова Першого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2022 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є неприйнятні з огляду на наступне.
33. Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
35. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб`єкт приватного права зобов`язаний добросовісно виконувати свої обов`язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
У той же час, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
36. Статтею 3 Конституції України проголошено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
37. Згідно зі статтею 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
38. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 соціальний захист державою осіб, які мають право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, охоплює комплекс заходів, які здійснює держава в межах її соціально-економічних можливостей.
39. У Рішенні від 7 листопада 2018 року № 9-р/2018 Конституційний Суд зазначив, що право громадян на соціальний захист є комплексним, його зміст визначають як Конституція, так і закони України. Згідно із частиною першою статті 46 Конституції України складовими права громадян на соціальний захист є право на забезпечення їх у разі: 1) повної, часткової або тимчасової втрати працездатності; 2) втрати годувальника; 3) безробіття з незалежних від них обставин; 4) старості; 5) в інших випадках, передбачених законом.
40. Крім того, у Рішенні від 28 квітня 2009 року № 9-рп/2009 Конституційний Суд України дійшов наступних висновків, що соціальний захист пов`язується з неможливістю мати заробіток (трудовий дохід), його втратою чи недостатнім рівнем життєвого забезпечення громадянина і непрацездатних членів його сім`ї, зокрема у випадку безробіття як соціально-економічного явища.
Загальнообов`язкове державне соціальне страхування становить систему прав, обов`язків і гарантій, яка передбачає надання соціального захисту, що включає матеріальне забезпечення громадян у разі хвороби, повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, за рахунок грошових фондів, що формуються шляхом сплати страхових внесків власником або уповноваженим ним органом, громадянами, а також бюджетних та інших джерел, передбачених законом (стаття 1 Основ законодавства України про загальнообов`язкове державне соціальне страхування) (16/98-ВР) (далі - Основи). Держава є гарантом забезпечення застрахованих осіб та надання їм відповідних соціальних послуг (частина друга статті 8 Закону) (1533-14). Державні гарантії реалізації застрахованими громадянами своїх прав та законодавче визначення умов і порядку здійснення загальнообов`язкового державного соціального страхування є принципами загальнообов`язкового державного соціального страхування (стаття 5 Основ) (16/98-ВР).
Відповідно до Конституції України (254к/96-ВР) і Основ (16/98-ВР) Закон (1533-14) визначив правову базу, економічний механізм та організаційну структуру загальнообов`язкового державного соціального страхування громадян, зокрема на випадок безробіття. Загальнообов`язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття - це система прав, обов`язків і гарантій, яка передбачає матеріальне забезпечення на випадок безробіття з незалежних від застрахованих осіб обставин та надання соціальних послуг за рахунок коштів Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття (пункт 1 статті 1 Закону) (1533-14). Одним із принципів, за яким здійснюється страхування на випадок безробіття, є надання державних гарантій реалізації застрахованими особами своїх прав (стаття 2 Закону) ( 1533-14 ).
41. Також колегія суддів звертає увагу на те, що Європейською соціальною хартією (переглянутою), ратифікованою із заявами Законом № 137-V від 14 вересня 2006 року (далі - Хартія), встановлено, зокрема, гарантії захисту працюючих у випадку звільнення. Так, відповідно до пункту 24 частини І Хартії сторони визнають метою своєї політики, яку вони запроваджуватимуть усіма відповідними засобами як національного, так i міжнародного характеру, досягнення умов, за яких можуть ефективно здійснюватися такі права та принципи: усі працівники мають право на захист у випадках звільнення.
42. Відповідно до пункту b) статті 24 (Право на захист у випадках звільнення) Розділу 2 Хартії з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов`язуються визнати право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. Крім того, пунктом четвертим статті 24 частини ІІ Додатку до Хартії встановлюється, що компенсація або інша відповідна допомога у випадку звільнення без поважних причин визначається національними законами або правилами, колективними договорами або іншими засобами, що відповідають національним умовам.
43. Також колегія суддів бере до уваги те, що відповідно до «Цілей сталого розвитку» (ЦСР, відомі також як Глобальні цілі) - ключові напрямки розвитку країн, що були ухвалені на Саміті ООН зі сталого розвитку. Вони замінили Цілі розвитку тисячоліття, термін яких закінчився наприкінці 2015 року. ЦСР ухвалені на період від 2015 до 2030 року і нараховують 17 Глобальних цілей, яким відповідають 169 завдань. Офіційний документ (резолюція) Генеральної Асамблеї ООН «Перетворення нашого світу: Порядок денний в області сталого розвитку на період до 2030 року» (англ. Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development) від 25 вересня 2015 року оголошується новий план дій, метою яких є виведення світу на траєкторію сталого та життєстійкого розвитку. Так, відповідно до статті 9 Цілі сталого розвитку сприяють сталому економічному зростанню, підвищенню рівня продуктивності і використанню технологічних інновацій. Важливою передумовою є стимулювання підприємництва і створення робочих місць, а також ефективні заходи задля викорінення примусової праці, рабства і торгівлі людьми. Відповідно до цих завдань, мета полягає у забезпеченні повної і продуктивної зайнятості та гідної праці для всіх жінок і чоловіків до 2030 року.
44. З аналізу вищезазначених положень Конституції України, Рішень Конституційного Суду України, Європейської соціальної хартії (переглянутої) та «Цілей сталого розвитку» можна дійти висновку, що право на захист від безробіття, у тому числі право на отримання допомоги по безробіттю, є одним із найважливіших соціально-економічних прав людини, реалізація якого забезпечується на міжнародному та національному рівнях шляхом прийняття відповідних нормативних актів.
45. З матеріалів справи вбачається, що предметом спору у цій справі є право позивача на отримання допомоги по безробіттю.
46. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, позов задовольнив частково, а саме: визнав протиправними дії Київського міського центру зайнятості щодо невключення ОСОБА_1 до розрахунку середньої заробітної плати для призначення допомоги по безробіттю заробітної плати за січень 2021 року відповідно до даних Єдиного державного реєстру застрахованих осіб Пенсійного фонду України та зобов`язав Київський міський центр зайнятості включити ОСОБА_1 до розрахунку середньої заробітної плати для призначення допомоги по безробіттю заробітну плату за січень 2021 року відповідно до даних Єдиного державного реєстру застрахованих осіб Пенсійного фонду України, та здійснити відповідний перерахунок допомоги по безробіттю з дня її призначення, тобто з 7 травня 2021 року.
47. Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що до порушення права позивача на отримання допомоги по безробіттю у належному розмірі призвели дії відповідача щодо неврахування при розрахунку допомоги до середньої заробітної плати позивача період - січень 2021 року відповідно до даних Єдиного державного реєстру застрахованих осіб Пенсійного фонду України. Тому суди дійшли висновку, що для повного, належного та ефективного захисту порушеного права позивача, з урахуванням норм статті 9 КАС України, необхідно задовольнити позовні вимоги позивача в цій частині шляхом визнання протиправними дії відповідача щодо не включення до розрахунку середньої заробітної плати позивача для призначення допомоги по безробіттю заробітну плату за січень 2021 року відповідно до даних Єдиного державного реєстру застрахованих осіб Пенсійного фонду України та вийти за межі позовних вимог і зобов`язати відповідача включити до розрахунку середньої заробітної плати позивача для призначення допомоги по безробіттю заробітну плату за січень 2021 року відповідно до даних Єдиного державного реєстру застрахованих осіб Пенсійного фонду України та здійснити відповідний перерахунок допомоги по безробіттю з дня її призначення.
48. Водночас суди попередніх інстанцій зазначили, що позивач просив суд стягнути з Київського міського центру зайнятості на користь ОСОБА_1 кошти в розмірі 44900 грн 97 коп. на відшкодування шкоди, завданої протиправними діями Київського міського центру зайнятості. Однак, вказана позовна вимога є передчасною, оскільки розрахунок спірної допомоги є виключною компетенцією відповідача, та для недопущення хибного розрахунку допомоги ефективним способом захисту прав позивача є саме зобов`язання відповідача здійснити такий перерахунок. При цьому, позивач не позбавлений права у випадку невідповідності суми перерахованої допомоги його очікуванням звернутись до суду із позовом.
49. З доводів касаційної скарги вбачається, що позивач не погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо обраного способу захисту порушеного права позивача шляхом зобов`язання Київського міського центру зайнятості включити до розрахунку середньої заробітної плати для призначення допомоги по безробіттю заробітну плату за січень 2021 року відповідно до даних Єдиного державного реєстру застрахованих осіб Пенсійного фонду України та здійснити відповідний перерахунок допомоги по безробіттю з дня її призначення, оскільки вважає, що суди повинні були застосувати спосіб захисту, який визначений позивачем при подачі позовної заяви, а саме, стягнути з Київського міського центру зайнятості на користь ОСОБА_1 кошти в розмірі 44900 (сорок чотири тисячі дев`ятсот) гривень 97 копійок на відшкодування шкоди, завданої протиправними діями Київського міського центру зайнятості. Скаржник у касаційній скарзі вказує, що суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків щодо наявності у нього майнового права на виплату допомоги через безробіття, а також чітко встановили факт порушення майнових прав ОСОБА_1 на отримання такої допомоги, проте хибно ототожнили обов`язок державного органу виплачувати гарантовану державну допомогу і дискреційні повноваження щодо її призначення.
50. Надаючи оцінку висновкам судів попередніх інстанцій та доводам касаційної скарги, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити наступне.
51. Правові, фінансові та організаційні засади загальнообов`язкового державного соціального страхування на випадок безробіття визначає Закон №1533-III.
52. Відповідно до частини першої статті 1 Закону №1533-ІІІ загальнообов`язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття (далі - страхування на випадок безробіття) це система прав, обов`язків і гарантій, яка передбачає матеріальне забезпечення на випадок безробіття з незалежних від застрахованих осіб обставин та надання соціальних послуг за рахунок коштів Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття.
53. Частиною першою статті 4 Закону №1533-ІІІ встановлено, що страхуванню на випадок безробіття підлягають особи, які працюють на умовах трудового договору (контракту), цивільно-правового договору, включаючи тих, які проходять альтернативну (невійськову) службу, а також тих, які працюють неповний робочий день або неповний робочий тиждень, та на інших підставах, передбачених законодавством про працю, військовослужбовці (крім військовослужбовців строкової служби), особи, які забезпечують себе роботою самостійно, та фізичні особи - підприємці.
54. Відповідно до частини першої статті 6 Закону №1533-ІІІ право на матеріальне забезпечення на випадок безробіття (далі - забезпечення) та соціальні послуги мають застраховані особи.
55. Згідно зі статтею 7 Закону №1533-ІІІ одним із видів такого забезпечення є допомога по безробіттю.
56. Частиною першою статті 22 Закону України №1533-III встановлено, що право на допомогу по безробіттю залежно від страхового стажу мають застраховані особи, визнані в установленому порядку безробітними, страховий стаж яких протягом 12 місяців, що передували реєстрації особи як безробітної, становить не менше ніж шість місяців за даними Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Право на допомогу по безробіттю зберігається у разі настання перерви страхового стажу з поважних причин, якщо особа протягом місяця після закінчення цієї перерви зареєструвалась в установленому порядку в державній службі зайнятості як безробітна. Поважними причинами є, зокрема, інші поважні причини, передбачені законодавством України.
57. Відповідно до частини першої статті 23 Закону №1533-III застрахованим особам, зазначеним у частині першій статті 22 цього Закону, розмір допомоги по безробіттю визначається у відсотках до їх середньої заробітної плати (доходу), визначеної відповідно до порядку обчислення середньої заробітної плати (доходу) для розрахунку виплат за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням, затвердженого Кабінетом Міністрів України, залежно від страхового стажу, але не менше ніж мінімальний розмір допомоги по безробіттю, встановлений правлінням Фонду для цієї категорії осіб:
до 2 років - 50 відсотків;
від 2 до 6 років - 55 відсотків;
від 6 до 10 років - 60 відсотків;
понад 10 років - 70 відсотків.
Допомога по безробіттю виплачується залежно від тривалості безробіття у відсотках до визначеного розміру:
перші 90 календарних днів - 100 відсотків;
протягом наступних 90 календарних днів - 80 відсотків;
у подальшому - 70 відсотків.
58. Процедуру, умови надання допомоги по безробіттю, у тому числі одноразової її виплати для організації безробітним підприємницької діяльності, механізм обчислення регіональними та базовими центрами зайнятості, а також філіями регіональних центрів зайнятості державної служби зайнятості страхового стажу визначає Порядок № 624.
59. Відповідно до пункту 1 розділу ІІ Порядку № 624 допомога по безробіттю призначається центрами зайнятості з восьмого дня після реєстрації безробітного за його особистою заявою за формою, наведеною в додатку 1 до цього Порядку.
У період проведення заходів, спрямованих на запобігання виникненню та поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), а також локалізацію та ліквідацію її спалахів та епідемій допомога по безробіттю призначається з першого дня після надання статусу безробітного.
Розмір допомоги по безробіттю визначається на підставі відомостей реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування (далі - реєстр застрахованих осіб Державного реєстру) залежно від страхового стажу, заробітної плати (доходу), а в разі відсутності цих відомостей - довідок про заробітну плату (грошове забезпечення, винагороду за цивільно-правовим договором), виданих особі роботодавцем, військовим комісаріатом, де така особа перебувала на обліку, військовою частиною, органом, де особа проходила службу (далі - довідка про зарплату).
60. Згідно із пунктом 10 розділу ІІ Порядку № 624 якщо на восьмий день з дати реєстрації безробітного, що є застрахованою особою, відсутні дані в повному обсязі для обчислення страхового стажу та середньої заробітної плати (доходу, грошового забезпечення), допомога по безробіттю призначається в мінімальному розмірі, що встановлюється правлінням Фонду.
Після надходження необхідних даних про застраховану особу з реєстру застрахованих осіб Державного реєстру, а в разі відсутності даних для військовослужбовців - після подання особою документів з військового комісаріату, де така особа перебувала на обліку, військової частини або органів, де проходила службу, здійснюється перерахунок виплати допомоги по безробіттю з дня її призначення. У разі припинення реєстрації безробітного перерахунок може здійснюватися за заявою особи.
61. Відповідно до пункту 1 розділу ІІІ Порядку № 624 страховий стаж обчислюється центрами зайнятості за даними, що містяться в реєстрі застрахованих осіб Державного реєстру.
62. З аналізу вищезазначених норм законодавства вбачається наступне:
- у випадку настання безробіття застраховані особи залежно від страхового стажу, визнані в установленому порядку безробітними, мають право на матеріальне забезпечення, зокрема у виді грошової допомоги по безробіттю за рахунок коштів Фонду загальнообов`язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття;
- спеціально органом державної влади, уповноваженим на призначення безробітним особам грошової допомоги по безробіттю та визначення її розміру, є цент зайнятості;
- розмір допомоги по безробіттю визначається центром зайнятості на підставі відомостей реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування залежно від страхового стажу, заробітної плати (доходу), а в разі відсутності цих відомостей - довідок про заробітну плату (грошове забезпечення, винагороду за цивільно-правовим договором), виданих особі роботодавцем;
- у разі надходження необхідних даних про застраховану особу з реєстру застрахованих осіб Державного реєстру, які були відсутні на момент призначення безробітному допомоги, центром зайнятості здійснюється перерахунок виплати допомоги по безробіттю з дня її призначення.
63. Також колегія суддів зазначає, що Верховним Судом вже сформовано певну практику щодо вирішення спорів, пов`язаних із застосуванням судами положень законів України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» та «Про зайнятість населення», зокрема, у постановах 28 серпня 2018 року у справі №826/6382/17, від 24 січня 2019 року у справі №820/16628/14, від 21 жовтня 2019 року у справі №752/9087/16-а, від 23 червня 2020 року у справі № 820/1566/17, від 23 червня 2020 року у справі № 820/998/17, від 23 червня 2020 року у справі № 308/13678/16-а та від 16 липня 2020 року у справі №820/1565/17.
64. З огляду на вищезазначене, Верховний Суд вважає за необхідне надати наступну оцінку висновкам судів попередніх інстанції щодо обсягу дискреції відповідача у спірних правовідносинах та доводам касаційної скарги стосовно порушення судами під час розгляду справи положень статей 2, 5 та 245 КАС України в аспекті визначення ефективного способу захисту прав позивача.
65. Поняття дискреційних повноважень наведене у пункті 7 частини першої статті 2 Закону України «Про адміністративну процедуру» 17 лютого 2022 року № 2073-IX (далі - №2073-IX; вказаний Закон набере чинності 15 грудня 2023 року) дискреційне повноваження - повноваження, надане адміністративному органу законом, обирати один із можливих варіантів рішення відповідно до закону та мети, з якою таке повноваження надано.
66. Відповідно до частини третьої статті 6 Закону № 2073-IX здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов:
1) дискреційне повноваження передбачено законом;
2) дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом;
3) правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом;
4) вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків.
67. Крім того, поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
68. Тобто дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».
69. При цьому згідно з позицією Верховного Суду, яка сформована, зокрема, у постановах від 13 лютого 2018 року у справі № 361/7567/15-а, від 7 березня 2018 року у справі № 569/15527/16-а, від 20 березня 2018 року у справі № 461/2579/17, від 20 березня 2018 року у справі № 820/4554/17, від 3 квітня 2018 року у справі № 569/16681/16-а, від 12 квітня 2018 року справі № 826/8803/15, від 21 червня 2018 року у справі №274/1717/17, від 14 серпня 2018 року у справі №820/5134/17, від 17 жовтня 2019 року у справі №826/521/16, від 30 березня 2021 року у справі №400/1825/20, від 14 вересня 2021 року у справі № 320/5007/20, від 27 вересня 2021 року у справі № 380/8727/20 та від 22 вересня 2022 року у справі №380/12913/21, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними); відповідно до завдань адміністративного судочинства, визначених статтею 2 КАС України, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд (дискрецію) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею; завдання правосуддя полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади; принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно - дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право, тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності; перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі адміністративного судочинства; адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.
70. Водночас повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким. У будь-якому випадку рішення, що приймається суб`єктом владних повноважень у межах його дискреційних повноважень є правомірним лише за умови, що воно відповідає всім критеріям, які визначені частиною другою статті 2 КАС України. Це, зокрема, означає, що такий суб`єкт може довести в адміністративному суді те, що його рішення прийнято обґрунтовано (з урахуванням усіх обставин, що мають значення), безсторонньо (неупереджено), добросовісно та розсудливо.
71. Суд також враховує правову позицію, що міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 10 вересня 2020 року у справі № 806/965/17 та від 27 вересня 2021 року у справі №380/8727/20, відповідно до якої у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому особою дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення. Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання особою усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.
72. Згідно з частиною четвертою статті 245 КАС України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
73. Позиція Верховного Суду щодо застосування частини четвертої статті 245 КАС України, а саме, щодо можливості зобов`язання суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, була висловлена у постановах від 14 серпня 2018 року у справі №820/5134/17, від 28 лютого 2020 року у справі №806/3304/18, від 16 листопада 2020 року у справі № 640/5615/19, від 4 вересня 2021 року у справі № 320/5007/20, від 14 вересня 2021 року у справі № 320/5007/20 та від 23 грудня 2021 року у справі №480/4737/19.
74. При цьому адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.
75. Верховний Суд у постанові від 23 грудня 2021 року у справі № 480/4737/19 та від 8 лютого 2022 року у справі № 160/6762/21 сформулював висновок, відповідно до якого ефективний спосіб захисту прав та інтересів особи в адміністративному суді має відповідати таким вимогам: забезпечувати максимально дієве поновлення порушених прав за існуючого законодавчого регулювання; бути адекватним фактичним обставинам справи; не суперечити суті позовних вимог, визначених особою, що звернулася до суду; узгоджуватися повною мірою з обов`язком суб`єкта владних повноважень діяти виключно у межах, порядку та способу, передбаченого законом.
76. Колегія суддів також звертає увагу, що Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13). При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
77. Як зазначається в Указі Президента України № 231/2021 «Про Стратегію розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021- 2023 роки», незалежне та неупереджене правосуддя є запорукою сталого розвитку суспільства і держави, гарантією додержання прав і свобод людини та громадянина, прав та законних інтересів юридичних осіб, інтересів держави, зростання добробуту та якості життя, створення привабливого інвестиційного клімату, своєчасного, ефективного і справедливого вирішення правових спорів на засадах верховенства права.
78. Засада ефективності захисту прав та інтересів особи в адміністративному судочинстві знайшла своє безпосереднє закріплення у положеннях КАС України.
79. Зокрема, вимога ефективності міститься у таких нормах КАС України: частинах першій та другій статті 2 (завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень; у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, розсудливо); частині другій статті 5 (захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень); абзаці 2 частини другої статті 9 (суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень); частині четвертій статті 242 (судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень); частині четвертій статті 245 (у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд).
80. Важливим є те, що КАС України орієнтує відповідачів (суб`єктів владних повноважень) забезпечувати ефективний захист прав і свобод до моменту ініціювання особою судового провадження, так відповідно до частини другої статті 17 КАС України особи, які порушили права і законні інтереси інших осіб, зобов`язані поновити їх, не чекаючи пред`явлення позову.
81. З цього слідує, що ефективно працююча система суб`єктів владних повноважень (головним чином, органів виконавчої гілки влади та органів місцевого самоврядування) є тим механізмом, який ефективно захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, що мінімізує можливість виникнення спорів у публічно-правовій сфері та, відповідно, робить непотрібним звернення до адміністративного суду; частина друга статті 2 КАС України орієнтує відповідачів (суб`єктів владних повноважень) забезпечувати ефективний захист та зобов`язує, у разі порушення таких прав, свобод чи інтересів, поновити їх до моменту ініціювання особою судового провадження.
82. При цьому адміністративний суд, зберігаючи самостійність і незалежність, діє не відособлено, а разом із законодавчою та виконавчою гілкою влади, які приймають власні рішення (обов`язкові до виконання), а також володіють гарантованою Конституцією України власною незалежністю та компетентністю.
83. Крім того важливо, що завданням суду у спорах, що виникають із публічно-правових відносин, в яких індивідуальне право особи (можливість реалізації майнових прав, зокрема права на соціальний захист, свобода використання власності у незаборонений спосіб, право на безперешкодну підприємницьку діяльність тощо) конкурує із суспільними (публічними) інтересами, є забезпечення необхідного балансу між суспільними (публічними) та приватними інтересами; ефективним може вважатися такий спосіб захисту порушеного права, при обранні якого обов`язково враховується суспільний (публічний) інтерес.
84. Отже, аналіз положень КАС України дає підстави для висновку, що ефективність судового захисту прав та інтересів особи в адміністративному судочинстві включає ефективність розгляду та вирішення справи, ефективність способу захисту, ефективність судового рішення та ефективність його виконання. Усі ці складові можна охопити єдиним терміном «ефективне правосуддя», що виступає еталоном для оцінки судової гілки влади та є запорукою довіри до неї з боку громадян, а також інших суб`єктів.
85. Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.
86. Вищезазначені висновки узгоджуються із позицією Верховного Суду, викладеною у постановах від 18 жовтня 2018 року у справах №822/584/18, №806/1316/18, від 23 листопада 2018 року у справі №826/8844/16 та від 20 грудня 2018 року у справі №524/3878/16-а.
87. У спірних правовідносинах колегія суддів вважає за необхідне сформулювати наступні висновки:
виходячи з аналізу частини другої статті 2 КАС України, для отримання захисту прав (свобод, інтересів) особи у порядку адміністративного судочинства необхідно встановити факт порушення суб`єктом владних повноважень певних прав у сфері публічно-правових відносин.
виходячи з аналізу частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема, шляхом визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто, особа яка звертається до суду з адміністративним позовом самостійно визначає предмет спору, підстави позову та способи захисту порушених прав;
виходячи з аналізу частини другої статті 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Тобто, адміністративний суд розглядає спір в межах предмету спору та визначеного позивачем способу захисту. Водночас, якщо суд дійде висновку, що обраний позивачем спосіб захисту не є ефективним, то для повного, належного та ефективного захисту порушеного права позивача, суд може вийти за межі заявлених позовних вимог та обрати інший спосіб захисту порушеного права.
виходячи з аналізу частин першої, четвертої статті 245 КАС України, при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково, у тому числі, у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. Водночас, якщо під час розгляду справи суд не встановить факту порушення суб`єктом владних повноважень прав (свобод чи інтересів) позивача, то приймає рішення про відмову у задоволенні позову;
оскільки суд, виходячи з положень частини першої статті 124 Конституції України, виконує виключно функцію правосуддя і є органом судової гілки влади, то, за загальним правилом, не має право перебирати на себе повноваження, виконання яких покладено законодавством на органи виконавчої влади, до якої відноситься і відповідач у цій справі.
88. Як було встановлено судами попередніх інстанцій з індивідуальних відомостей про застраховану особу з реєстру застрахованих осіб ДРЗДСС Пенсійного фонду України форми ОК-5, позивач у період, який не було враховано відповідачем при розрахунку виплати, а саме січень 2021 року, перебував у трудових відносинах з Верховним Судом та отримував заробітну плату, з якої було сплачено ЄСВ за 31 день. Натомість, заробітна плата за січень 2021 року не була включена відповідачем до розрахунку середньої заробітної плати для призначення допомоги по безробіттю. Сума сплачених страхових внесків за січень 2021 року не є меншою ніж мінімальний страховий внесок, а тому цей місяць вважається як повний місяць страхового стажу відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про загальнообов`язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття». У зв`язку із цим, суди не прийняли посилання відповідача на те, що згідно з даними Державного реєстру застрахованих осіб в розрахунковому періоді (місяць) за січень 2021 року по (ПОУ) ВЕРХОВНОМУ СУДУ (код) ЄДРПОУ 41721784 з повного місяця зазначено 16 календарних днів зайнятості особи без визначення поважних причин.
89. З огляду на вищезазначене, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позовних вимог у частині визнання протиправними дії Київського міського центру зайнятості щодо невключення ОСОБА_1 до розрахунку середньої заробітної плати для призначення допомоги по безробіттю заробітної плати за січень 2021 року відповідно до даних Єдиного державного реєстру застрахованих осіб Пенсійного фонду України та для повного, належного та ефективного захисту порушеного права позивача, з урахуванням положень статті 9 КАС України, необхідно вийти за межі позовних вимог і зобов`язати Київський міський центр зайнятості включити ОСОБА_1 до розрахунку середньої заробітної плати для призначення допомоги по безробіттю заробітну плату за січень 2021 року відповідно до даних Єдиного державного реєстру застрахованих осіб Пенсійного фонду України та здійснити відповідний перерахунок допомоги по безробіттю з дня її призначення, тобто з 7 травня 2021 року.
90. Крім того, як було зазначено вище, чинним законодавством виключно за центрами зайнятості закріплені повноваження щодо призначення безробітним особам грошової допомоги по безробіттю, визначення її розміру та можливість перерахунку за певних обставин. Тобто, вказані повноваження відповідача є дискреційними, а адміністративний суд не може підміняти центр зайнятості та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу. Тільки після прийняття центром зайнятості конкретного рішення щодо відмови у призначенні допомоги по безробіттю або її перерахунку, якщо безробітним були виконані усі умови, визначені законом, адміністративний суд може прийняти рішення відповідно до частини четвертої статті 245 КАС України.
91. Враховуючи визнання протиправними дій відповідача стосовно невключення ОСОБА_1 до розрахунку середньої заробітної плати для призначення допомоги по безробіттю заробітної плати за січень 2021 року відповідно до даних Єдиного державного реєстру застрахованих осіб Пенсійного фонду України та зобов`язання відповідача включити такі відомості і здійснити перерахунок допомоги по безробіттю, вимога позовної заяви стягнути з Київського міського центру зайнятості на користь ОСОБА_1 кошти в розмірі 44900 грн 97 коп. є передчасною та, відповідно, на момент винесення рішення є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача, а також виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
92. У зв`язку із чим, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про відмову у задоволенні позову у частині стягнення з Київського міського центру зайнятості на користь ОСОБА_1 коштів у розмірі 44900 грн 97 коп.
93. При цьому колегія суддів зазначає, що у відповідача під час виконання рішення суду у цій справі, в тій частині, в якій позовні вимоги були задоволені, виникає обов`язок здійснити виплату всієї заборгованості, що утворилася. Вказане підтверджується тим, що на виконання рішення Донецького окружного адміністративного суду від 2 грудня 2021 року у справі №200/13288/21, відповідачем здійснено перерахунок та виплату допомоги по безробіттю з 7 травня 2021 року по 19 жовтня 2021 року (по період перебування на обліку ОСОБА_1 ), яка нарахована 10 грудня 2021 року в сумі 41 028,11 грн.
94. Також колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відносини у сфері соціального захисту, як правило, є триваючими, тобто такими, що передбачають обов`язок держави через відповідні суб`єкти владних повноважень здійснювати періодичні платежі на користь особи, розмір яких залежить від законодавства, змін у статусі такої особи тощо. У таких відносинах слід виходити з презумпції добросовісності рішень, дій або бездіяльності суб`єктів владних повноважень, що стосується і порядку виконання судових рішень, в яких такі рішення, дії або бездіяльність визнано протиправними та зобов`язано вжити відповідних заходів для забезпечення захисту прав особи.
95. Лише такий порядок захисту адміністративним судом порушених прав особи у соціальній сфері може забезпечити черговість виконання судових рішень (забезпечення справедливості щодо всіх осіб), унеможливить блокування роботи (функціонування) відповідного суб`єкта владних повноважень, а також унебезпечить ситуації, за якої суб`єкт владних повноважень не здійснюватиме добровільного виконання своїх обов`язків щодо здійснення періодичних платежів особі-позивачу до моменту вирішення спору та визначення судом суми, яка підлягає сплаті.
96. При цьому, в адміністративному судочинстві є переваги, а саме, можливість встановлення судового контролю за виконанням судового рішення, яке набрало законної сили.
97. Так, Верховний Суд у постанові від 27 липня 2022 року у справі № 540/606/20 зазначив, що в адміністративному судочинстві обов`язковість виконання судового рішення має особливо важливе значення, оскільки, виходячи із завдань адміністративного судочинства щодо ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, судовий захист може вважатися ефективним лише за умови своєчасного та належного виконання судового рішення, зазвичай, боржником в якому є держава в особі її компетентних органів, а тому, адміністративні суди, які, здійснюючи судовий контроль та застосовуючи інші пов`язані процесуальні засоби, повинні максимально сприяти реалізації конституційної засади обов`язковості судового рішення.
98. Суд також зазначив, що процесуальним засобом забезпечення належного та своєчасного виконання судового рішення є судовий контроль, підстави та порядок здійснення якого визначені статтею 382 та статтею 383 КАС України.
99. На цій підставі Верховний Суд у вказаній справі сформулював правовий висновок, відповідно до якого захист порушеного права особи на отримання безумовного виконання судового рішення, яке гарантується державою відповідно до статті 129-1 Конституції України, через звернення до суду у порядку судового контролю, порівняно з ініціюванням вирішення судом нового публічно-правового спору, має низку переваг для такої особи, зумовлених положеннями, зокрема, статей 249 та 383 КАС України, а саме, відсутність обов`язку сплачувати судовий збір, оперативність розгляду (заява в порядку судового контролю підлягає розгляду та вирішенню в порядку письмового провадження або в судовому засіданні на розсуд суду протягом десяти днів з дня її отримання; неприбуття в судове засідання осіб, які були належним чином повідомлені, не перешкоджає розгляду такої заяви) та ефективність виконання (за наявності підстав для задоволення заяви суд постановляє окрему ухвалу і направляє її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону).
100. Колегія суддів критично оцінює доводи касаційної скарги про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано у спірних правовідносинах статтю 46 Конституції України, виходячи із наступного.
101. Відповідно до частини першої статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
102. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідач визнає за позивачем право на отримання допомоги по безробіттю, про що свідчить рішення про її призначення від 7 травня 2021 року № НТ210507, однак у розрахунок розміру такої допомоги не були включено дані про сплату єдиного соціального внеску за січень 2021 року. Водночас такі дії відповідача були визнані судами попередніх інстанцій протиправними, у зв`язку із чим відповідача було зобов`язано здійснити перерахунок допомоги по безробіттю з урахуванням даних по сплаті єдиного соціального внеску за січень 2021 року.
103. Тобто у вказаній справі не є спірним наявність у позивача права на соціальний захист, що включає право на забезпечення у разі безробіття, що гарантоване статтею 46 Конституцією України. Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій зі змісту позовної заяви, спірним питанням у цій справі є неврахування під час розрахунку допомоги по безробіттю розміру певного періоду сплати єдиного соціального внеску, а саме за січень 2021 року.
104. При цьому колегія суддів зазначає, що вихід суду першої інстанції за межі заявлених позивачем позовних вимог не може свідчити про неправильне застосування судами статті 46 Конституції України.
105. Таким чином, доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, зокрема статті 46 Конституції України, та порушення норм процесуального права, зокрема статей 2, 5 та 245 КАС України, не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду справи.
106. Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
107. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
108. Враховуючи вищенаведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій у справі.
109. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржених судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Висновки щодо розподілу судових витрат
110. Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 2 грудня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2022 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: Н.В. Коваленко
В.М. Шарапа