ПОСТАНОВА
Іменем України
07 квітня 2020 року
Київ
справа №200/9346/16-а(2-а/200/416/16)
адміністративне провадження №К/9901/55147/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколов В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2018 року (судді: Малиш Н.І., Баранник Н.П., Щербак А.А.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Дніпровської міської ради, треті особи: Головне архітектурно-планувальне управління Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради, Департамент адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпровської міської ради, Український інститут національної пам`яті про визнання протиправним та скасування розпорядження,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Дніпровської міської ради (далі відповідач), в якому, з урахуванням подання позову в новій редакції, а також з урахуванням заяви про зміну позовних вимог просив визнати протиправним та скасувати розпорядження в.о. Дніпропетровського міського голови Булавки Г.І. від 26 листопада 2015 року №897-р «Про перейменування топонімів м. Дніпропетровська» в частині перейменування вулиці Дмитра Донського на вулицю Дмитра Донцова.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ознаки особи, на честь якої названа вулиця «Дмитра Донського» не підпадають під ознаки осіб, вживання імен або найменувань яких заборонено Законом України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки».
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська від 07 лютого 2018 року адміністративний позов задоволено у повному обсязі. Визнано протиправним та скасовано розпорядження в.о. Дніпропетровського міського голови Булавки Г.І. від 26 листопада 2015 року №897-р «Про перейменування топонімів м. Дніпропетровська» в частині перейменування вулиці Дмитра Донського на вулицю Дмитра Донцова.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку, що особа Дмитра Донського (роки життя 1359-1389) не має жодного відношення до комуністичного чи націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні в ХХ сторіччі, отже перейменування вулиці, названої на його честь на підставі Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» є протиправним.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2018 року скасовано постанову суду першої інстанції та прийнято нову про відмову у задоволенні позову.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволені позову, апеляційний адміністративний суд виходив з того, що позивачем пред`явлено позов до неналежного відповідача, оскільки спірне розпорядження рішення прийнято не міською радою, а безпосередньо міським головою (виконуючим його обов`язки).
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.
Позивач у касаційній скарзі вказує на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить оскаржуване рішення скасувати повністю та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Скаргу обґрунтовує доводами, аналогічними викладеним у позовній заяві.
Скаржник зазначає, що в.о. Дніпропетровського міського голови Булавкою Г.І. порушено процедуру перейменування вулиці Дмитра Донського, оскільки така не підпадає під дію Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки».
Також, на переконання позивача, позов пред`явлено до належного відповідача, оскільки згідно з частиною першою статті 10 Закону України від 21 травня 1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» первинним суб`єктом владних повноважень є відповідна міська рада, яка делегує повноваження по прийняттю певних рішень своїй посадовій особі - міському голові. Тому відповідальність за прийняття рішення покладено саме на Дніпровську міську раду.
Позиція інших учасників справи.
Відзиву на касаційну скаргу не надходило.
Рух касаційної скарги
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: судді - доповідача Стрелець Т.Г., суддів: Білоус О.В., Желтобрюх І.Л.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2018 року.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 07 червня 2019 року № 653/0/78/19 призначено повторний автоматизований розподіл, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т.Г.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено наступний склад суду: судді - доповідача Загороднюка А. Г., суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.
Листом Українського інституту національної пам`яті від 23 вересня 2015 року № 01/1200 повідомлено в.о. Дніпропетровського міського голову Булавку Г.І. про перелік об`єктів топоніміки міста Дніпропетровська, що підлягають під дію Закону України «Про засудження комуністичного та націонал - соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їх символіки».
26 листопада 2015 року в.о. міського голови Булавкою Г . І . прийнято розпорядження № 897-р «Про перейменування топонімів м. Дніпропетровська», яким, зокрема, перейменовано вул. Дмитра Донського на вулицю Дмитра Донцова .
Розпорядження прийнято на виконання Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їх символіки», відповідно до пропозиції міської комісії, листа Українського інституту національної пам`яті від 28 серпня 2015 року за №6/20-140 та службової записки начальника Головного архітектурно-планувального управління Дніпропетровської міської ради від 26 листопада 2015 року №8/4690.
Не погоджуючись з прийнятим розпорядженням, позивач звернувся до суду.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.
Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 6 «Прикінцевих та перехідних положень» Закону України від 09 квітня 2015 року № 317 - VIII «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їх символіки» раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним державним адміністраціям, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом в установленому порядку здійснити демонтаж пам`ятників, пам`ятних знаків, присвячених особам, причетним до організації та здійснення Голодомору 1932-1933 років в Україні, політичних репресій, особам, які обіймали керівні посади у комуністичній партії, вищих органах влади та управління СРСР, УРСР (УСРР), інших союзних та автономних радянських республік (крім осіб, діяльність яких була значною мірою пов`язана з розвитком української науки та культури), працівникам радянських органів державної безпеки, подіям, пов`язаним з діяльністю комуністичної партії, встановленням радянської влади на території України або в окремих адміністративно-територіальних одиницях, переслідуванням учасників боротьби за незалежність України у XX столітті, а також в установленому порядку перейменувати райони у містах, сквери, бульвари, вулиці, провулки, узвози, проїзди, проспекти, площі, майдани, набережні, мости, інші об`єкти топоніміки населених пунктів, а також інші географічні об`єкти, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму.
У разі якщо протягом зазначеного в абзаці першому цього пункту строку сільською, селищною, міською радою в установленому цим Законом порядку не прийнято рішення про перейменування районів у містах, скверів, бульварів, вулиць, провулків, проїздів, проспектів, площ, майданів, набережних, мостів чи інших об`єктів топоніміки населених пунктів, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму, таке рішення у формі розпорядження приймається відповідним сільським, селищним, міським головою (або особою, яка відповідно до законодавства здійснює його повноваження) у тримісячний строк, що обчислюється з моменту закінчення строку, встановленого абзацом першим цього пункту. Таке розпорядження приймається з урахуванням вимог, встановлених цим Законом, статтею 3 Закону України "Про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій", пропозицій громадськості, науковців та рекомендацій Українського інституту національної пам`яті.
Повноваження міського голови визначені статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Відповідно до вимог пункту 20 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень.
Відповідно до частини п`ятої статті 42 вказаного Закону, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень.
Згідно з частинами першою - четвертої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов`язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону.
Рішення сільської, селищної, міської ради у п`ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов`язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.
Стаття 52 КАС України (чинного на час звернення до суду) регулює заміну неналежної сторони.
Відповідно до частини першої статті 52 КАС України суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулася не та особа, якій належить право вимоги, або не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного позивача або відповідача належним позивачем або відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.
Згідно з частиною другою статті 52 КАС України якщо позивач не згоден на його заміну іншою особою, то ця особа може вступити у справу як третя особа, яка заявляє самостійні вимоги на предмет спору, про що суд повідомляє третю особу.
Приписами частини третьої статті 52 цього Кодексу якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні адміністративного позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави.
Правилами частини четвертої статті 52 КАС України встановлено, що після заміни сторони, вступу третьої особи, що заявляє самостійні вимоги на предмет спору, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку.
Аналогічні норми щодо заміни неналежного відповідача, або залучення другого відповідача (співвідповідача) закріплені у статті 48 КАС України (в редакції, що набрала чинності 15 грудня 2017 року та на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) відповідно до яких, якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 317 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
Позивач, звертаючись до суду з адміністративним позовом, з урахуванням подання позову в новій редакції, а також з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, зазначив відповідачем Дніпровську міську раду.
Міська рада згідно з Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» є представницьким органом міських територіальних громад.
Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право і реальна можливість територіальної громади - мешканців села чи добровільного об`єднання в сільську громаду мешканців декількох сіл, селищ, міст - самостійно чи під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах законодавства України. Первинним суб`єктом місцевого самоврядування є територіальна громада. Сільські, селищні, міські ради представляють її функції і здійснюють від її імені і в інтересах функції і повноваження місцевого значення.
Тобто, ради є представницькими органами місцевого самоврядування.
Міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень.
В силу вимог частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Позивач оскаржує розпорядження, прийняте виконуючим обов`язки Дніпропетровського міського голови Булавкою Г.І.
Пунктом 9 частини першої статті 3 КАС України ( у редакції чинній на час звернення до суду) визначено, що відповідач це суб`єкт владних повноважень, а у випадках, передбачених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.
Аналогічна норма закріплена у пункті 9 частині першій статті 4 КАС України (у редакції чинній на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій).
Таким чином, Дніпровська міська рада та голова Дніпровської міської ради (виконуючий обов`язки голови ради) відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування» є окремими суб`єктами владних повноважень.
Визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи.
При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності.
Таким чином, суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.
Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним.
Заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, а також за ініціативою суду.
Проте, суд першої інстанції вищенаведених вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір про скасування розпорядження підписаного заступником голови міської ради, не з`ясував хто є належним відповідачем у справі та не вирішив питання про залучення до участі у справі належного відповідача чи співвідповідача.
Статтями 52 КАС України (чинного на час звернення до суду) та 48 КАС України (в редакції, що набрала чинності 15 грудня 2017 року і на час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій) передбачена можливість залучення іншого відповідача чи його заміна лише судом першої інстанції.
Особа, яка залучається до участі у справі у процесуальному статусі відповідача має процесуальні права та процесуальні обв`язки, визначені КАС України.
Залучення ж такої особи на стадії апеляційного чи касаційного розгляду справи позбавляє залученого відповідача можливості користуватися своїми процесуальними правами, гарантованими КАС України в суді першої та апеляційної інстанції, що є порушенням принципу рівності сторін.
Нормами КАС України апеляційний суд не наділений повноваженнями, у таких випадках, скасовувати рішення суду та направляти справу для продовження розгляду судом першої інстанції.
Тому, суд апеляційної інстанції, на підставі пункту 4 частини третьої статті 317 КАС України обґрунтовано скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове про відмову у задоволенні позову через безпідставність пред`явлення позову до Дніпровської міської ради.
Таким чином, доводи позивача, що Дніпровська міська рада є належним відповідачем є помилковими.
Інші доводи касаційної скарги безпосередньо стосуються правильності прийняття спірного розпорядження в частині перейменування вулиці Дмитра Донського на вулицю Дмитра Донцова, які не були предметом перегляду рішення суду першої інстанції в апеляційному провадженні і не підлягають перевірці судом касаційної інстанції.
Європейський суд з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначив, що принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що в рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційних скарг
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Частиною другою статті 350 КАС України передбачено, що не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
З урахуванням вищезазначеного колегія суддів приходить до висновку про те, що оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції не підлягає скасуванню.
Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2018 року - без змін.
Судові витрати
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 24 травня 2018 року без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.Г. Загороднюк
судді Л.О.Єресько
В.М. Соколов