ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 листопада 2024 року
м. Київ
справа № 204/7396/16-а
адміністративне провадження № К/990/10565/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17.03.2022 (головуючий суддя: Семененко Я.В., судді: Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю.) у справі № 204/7396/16-а за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, структурний підрозділ - Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області, Обухівської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області, Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Обухівської селищної ради про зобов`язання вчинити певні дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У листопаді 2016 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася до суду з позовом до Департаменту адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради, в якому просила:
визнати протиправними дії Департаменту адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради щодо неповернення ОСОБА_1 одного примірника декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 , поданої 13.07.2016 з відповідною відміткою про реєстрацію;
зобов`язати Департамент адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради повернути ОСОБА_1 один примірник декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 , поданої 13.07.2016 з відповідною відміткою про реєстрацію.
Постановою Красногвардійського районного суду м. Дніпропетровська від 13.06.2017, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26.10.2017, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередній інстанцій виходили з того, що Департамент адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради не наділений повноваженнями щодо реєстрації/повернення декларацій про початок будівельних робіт.
Постановою Верховного Суду від 13.10.2020 рішення судів попередніх інстанції скасовано, а справу передано на новий розгляд до суду першої інстанції.
Суд касаційної інстанції погодився із висновками судів попередніх інстанції про те, що Департамент адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради не є належним відповідачем у справі, натомість, зазначив те, що суди не були позбавлені процесуальної можливості вирішити питання про зміну сторони належним відповідачем, яким є органи Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
Ухвалою Красногвардійського районного суду м. Дніпропетровська від 30.10.2020 означена справа була прийнята до провадження.
Ухвалою Красногвардійського районного суду м. Дніпропетровська від 19.11.2020 було замінено первісного відповідача - Департамент адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради на нових відповідачів: Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, структурний підрозділ - Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області, Обухівську селищну раду Дніпровського району Дніпропетровської області, Відділ державного архітектурно-будівельного контролю Обухівської селищної ради.
Ухвалою Красногвардійського районного суду м. Дніпропетровська від 19.11.2020 справу передано для розгляду за підсудністю до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
Під час нового розгляду справи у суді першої інстанції, позивачкою подано заяву про уточнення позовних вимог, в якій остаточно просила:
визнати протиправними дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України, структурного підрозділу - Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області, Обухівської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області, Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Обухівської селищної ради щодо неповернення ОСОБА_1 одного примірника декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 , поданої 13.07.2016 з відповідною відміткою про реєстрацію;
зобов`язати солідарно Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, структурний підрозділ - Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області та Обухівську селищну раду Дніпровського району Дніпропетровської області, Відділ державного архітектурно-будівельного контролю Обухівської селищної ради повернути ОСОБА_1 один примірник декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 , поданої 13.07.2016 з відповідною відміткою про реєстрацію.
Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 16.06.2021 позов задовольнив частково:
визнав протиправними дії Державної архітектурно-будівельної інспекції України, структурного підрозділу - Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області щодо неповернення ОСОБА_1 одного примірника Декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 , поданої 13.07.2016 з відповідною відміткою про реєстрацію.
зобов`язав Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, структурний підрозділ - Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області повернути ОСОБА_1 один примірник Декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 , поданої 13.07.2016 з відповідною відміткою про реєстрацію.
У іншій частині позовних вимог відмовив.
Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 17.03.2022 скасував рішення суду першої інстанції в ухвалив нову постанову про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, позивачка подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржувану постанову і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 18.05.2022 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 30.10.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позовна заява обґрунтована тим, що внаслідок зловживання відповідачем своїми повноваженнями, які суперечать вимогам законодавства, право позивачки на початок будівництва власної оселі порушені, хоча остання вчинила всі необхідні дії щодо повідомлення держаний орган про початок виконання будівельних робіт за спірною адресою.
Від Відділу ДАБК Обухівської селищної ради надійшла заява, в якій зазначалося, що в межах Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень у сфері архітектурно-будівельного контролю та удосконалення містобудівного законодавства» ДАБІ України передано до відділу ДАБК Обухівської селищної ради акт приймання-передавання документів від 15.09.2017 № 82, складений за результатами роботи спільної комісії з передачі відповідної документації та вирішення питань, пов`язаних з функціонуванням виконавчого органу Обухівської селищної ради, на який покладено виконання функцій державного архітектурно-будівельного контролю.
Водночас у вказаному акті відсутні відомості щодо спірної декларації про початок виконання будівельних робіт.
Також у заяві зазначено, що у Відділі відсутня інформація за вищевказаним об`єктом будівництва.
У зв`язку з наведеним, заявник просив замінити ДАБК Обухівської селищної ради, як неналежного відповідача, та проводити розгляд цієї справи без участі представника ДАБК Обухівської селищної ради до закінчення судового розгляду.
Суд першої інстанції протокольною ухвалою відмовив у задоволенні зазначеної заяви відповідача.
Згодом від Відділу ДАБК Обухівської селищної ради до суду надійшли пояснення, за змістом аналогічні попередньо поданій заяві.
Від Обухівської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області надійшов відзив на позовну заяву, у якому зазначено, що порушене позивачкою питання не відноситься до компетенції Відділу ДАБК Обухівської селищної ради, у зв`язку з чим, селищна рада просила відмовити у задоволенні позовних вимог в частині визнання протиправними дій Відділу ДАБК Обухівської селищної ради щодо неповернення ОСОБА_1 одного примірника Декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: Дніпропетровська область, АДРЕСА_1 з відповідною відміткою про реєстрацію.
Позивачка подала відповідь на відзив, у якому наголосила, що спірна декларація подавалася до відповідача-1, причини за яких відповідачем-1 не було передано декларацію відповідачу-2 їй невідомі. Водночас з метою усунення цієї неузгодженості між державними органами, позивачкою було направлено на адресу відповідача-2 оригінал декларації про початок виконання будівельних робіт, поданої в 2016 році.
Також позивачка зазначила, що Департаментом ДАБІ у Дніпропетровській області повідомлено про те, що відповідно до акту приймання-передавання документів від 15.09.2017, з 16.07.2017 функції державного архітектурно-будівельного контролю на території с. Горянівське та смт. Обухівка (смт. Кіровське) здійснює Відділ ДАБК Обухівської селищної ради, у зв`язку з чим позивачка вважає, що Обухівська селищна рада Дніпровського району Дніпропетровської області, Відділ державного архітектурно-будівельного контролю Обухівської селищної ради є належними відповідачами.
Державна архітектурно-будівельна інспекція України, структурний підрозділ - Департамент ДАБІ у Дніпропетровській області правом на подачу відзиву на позовну заяву не скористалися.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що 06.07.2016 ОСОБА_1 направила засобами поштового зв`язку до Департаменту адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради декларацію про початок виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_1 .
Зазначена декларація отримана Департаментом адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради 13.07.2016, що підтверджується інформацією, зазначеною у поштовому повідомленні про вручення.
Оскільки у встановлений законодавством строк позивачка не отримала рішення, прийнятого за результатами розгляду її декларації, остання 02.08.2016 та в подальшому 05.09.2016 звернулась із заявами про повернення одного екземпляру примірника декларації з відміткою про її реєстрацію.
19.08.2016 листом про повернення декларації про початок виконання будівельних робіт № ДП 092163230103 Департамент ДАБІ у Дніпропетровській області повідомив позивачку, що за результатами розгляду її Декларації про початок виконання будівельних робіт по об`єкту Індивідуальний (садибний) житловий будинок за адресою: АДРЕСА_1 , було виявлено відсутність повноти даних у вищезазначеній декларації, що унеможливлює внесення даних щодо її реєстрації до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.
Лист аналогічного змісту був направлений позивачці Департаментом ДАБІ у Дніпропетровській області також 25.08.2016.
Вважаючи, що оскільки протягом п`яти робочих днів з дня подання декларації їй не було повідомлено про результати її розгляду, то така декларація вважається зареєстрованою, у зв`язку з чим і звернулася із позовом до суду.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що рішення про реєстрацію декларації або про відмову в її реєстрації приймається виключно органом державного архітектурно-будівельного контролю.
Суд першої інстанції зауважив, що відповідно до пункту 20 Порядку № 466 у разі коли орган державного архітектурно-будівельного контролю не зареєстрував декларацію або не повернув її для усунення виявлених недоліків протягом п`яти робочих днів, замовник набуває право на виконання підготовчих або будівельних робіт на одинадцятий робочий день з дня, коли декларація повинна була бути зареєстрована або повернена. У такому разі декларація вважається зареєстрованою.
Суд першої інстанції констатував, що декларація про початок виконання будівельних робіт № ДП 092163230103 була отримана Департаментом адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради 13.07.2016, водночас про повернення декларації Департамент ДАБІ у Дніпропетровській області повідомив ОСОБА_1 19.08.2016, тобто з порушенням строку, визначеного пунктом 20 Порядку № 466 (5 робочих днів), чим допустив протиправні дії по відношенню до позивачки.
За таких обставин, суд першої інстанції дійшов висновку про необхідність зобов`язання ДАБІ України, структурного підрозділу - Департамент державної архітектурно-будівельної інспекції у Дніпропетровській області повернути позивачці один примірник Декларації про початок виконання будівельних робіт за адресою: Дніпропетровська область, смт Кіровське, АДРЕСА_1, поданої 13.07.2016 з відповідною відміткою про її реєстрацію.
Одночасно з цим, суд першої інстанції відмовив у задоволені позовних вимог заявлених до Обухівської селищної ради Дніпровського району Дніпропетровської області, Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Обухівської селищної ради, оскільки питання, пов`язані, зокрема з реєстрацією декларації вирішуються виключно органом державного архітектурно-будівельного контролю, а тому відсутні підстави для зобов`язання будь - якого іншого органу вчиняти дії, право на вчинення яких законодавцем за таким органом не закріплено.
Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку.
Так, суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції, що питання, пов`язані, зокрема, з реєстрацією декларації вирішуються виключно органом державного архітектурно-будівельного контролю.
Разом з цим, проаналізувавши положення пунктів 16 - 18, 20 Порядку № 466, суд апеляційної інстанції виснував, що примірник декларації з відміткою про її реєстрації повертається замовнику лише у випадку її реєстрації органом ДАБК.
Водночас суд апеляційної інстанції констатував, що у спірному випадку органом ДАБК не приймалося рішення про реєстрацію декларації позивачки про початок будівельних робіт. Навпаки, відповідачем було прийнято рішення про повернення Декларації з письмовим обґрунтувань причин для цього.
Суд апеляційної інстанції наголосив, що факт обізнаності позивачки про прийнятті органом ДАБК рішення про повернення декларації, підтверджується листами Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області від 19.08.2016 та від 25.08.2016, долученими позивачкою до позовної заяви.
Отже, за встановлених обставин справи, які свідчать про те, що органом ДАБК не було прийнято та зареєстровано декларацію позивачки, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав стверджувати про обов`язок ДАБІ України, в особі структурного підрозділу - Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області, повернути позивачці один примірник декларації про початок виконання будівельних робіт з відміткою про реєстрацію.
Окремо суд апеляційної інстанції також наголосив, що строки, встановлені пунктом 20 Порядку № 466 для реєстрації декларації стосуються саме органу, який наділений для цього відповідними повноваженнями, тобто органом державного архітектурно-будівельного контролю.
Проте у спірному випадку декларацію про початок будівельних робіт позивачкою було направлено не до органу ДАБК, а до Департаменту адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради, яку останнім і отримано 13.07.2016.
Отже, за висновками суду апеляційної інстанції, строк для реєстрації декларації про початок будівельних робіт у будь-якому випадку не може обчислюватися з 13.07.2016, оскільки у вказану дату декларація не надходила та не була зареєстрована в органі ДАБК.
Своєю чергою, з наданої ДАБІ України інформації, яка не спростована позивачкою, вбачається, що відповідно до даних порталу Віртуального офісу адміністративних послуг Дніпропетровської області (https://site1.adm.dp.ua/) 12.08.2016 до Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області було передано на розгляд Декларацію про початок виконання будівельних робіт відносно об`єкта: «смт. Кіровське, АДРЕСА_1)», заявник - ОСОБА_1 , з терміном виконання - 19.08.2016.
У встановлений законодавством строк - 19.08.2016 Департаментом ДАБІ у Дніпропетровській області надано відмову № ДП 092162320103.
(Відповідно до даних Реєстру будівельної діяльності: https://e-construction.gov.ua/ відомості про повернення на доопрацювання декларації про початок виконання будівельних робіт № ДП 092162320103 внесені до реєстру 15.08.2016).
Також 17.08.2016 до Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області було передано на розгляд декларацію про початок виконання будівельних робіт відносно об`єкта: «Індивідуальний (садибний) житловий будинок (Дніпропетровська область, Дніпропетровський район, смт Кіровське, АДРЕСА_1)», заявник - ОСОБА_1 Встановлений термін виконання - 25.08.2016.
У встановлений законодавством строк - 25.08.2016 Департаментом ДАБІ у Дніпропетровській області надано відмову № ДП 092162380610. (Відповідно до даних Реєстру будівельної діяльності: https://e-construction.gov.ua/ відомості про повернення на доопрацювання декларації про початок виконання будівельних робіт № ДП 092162380610 внесені до реєстру 18.08.2016).
Водночас відомості щодо передачі на розгляд до Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області декларації про початок виконання будівельних робіт, поданої позивачкою 13.07.2016, відсутні.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав стверджувати, що у спірному випадку органом ДАБК було порушено строки, визначені для розгляду та прийняття рішення по поданим деклараціям про початок будівельних робіт.
Також суд апеляційної інстанції наголосив, що передбачені пунктом 20 Порядку №466 наслідки несвоєчасної реєстрації декларації або повернення декларації не означають того, що в такому випадку у органу ДАБК виникає обов`язок надати замовнику примірник декларації з відміткою про реєстрацію, як на тому наполягала позивачка.
Натомість такі наслідки полягають у виникненні у замовника права на виконання підготовчих або будівельних робіт і у такому разі декларація, яку було несвоєчасно повернуто замовнику, вважається зареєстрованою.
У касаційній скарзі позивачка наголошує на застосуванні судом апеляційної інстанції норм матеріального права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 08.10.2020 у справі № 813/85/16.
Скаржниця стверджує, що в постанові у справі № 813/85/16 сформований висновок про наслідки порушення суб`єктом владних повноважень строку розгляду питання реєстрації декларації або її повернення, передбаченого статтею 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Зокрема, у цій постанові Верховний Суд виснував, що законодавча неурегульованість строків передачі документів між суб`єктом надання адміністративних послуг та центром надання адміністративних послуг, не спростовує порушення ДАБІ строків, встановлених статтею 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» для прийняття відповідного рішення.
Скаржниця стверджує, що 06.07.2016 поштовою кореспонденцією направила до Департаменту адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради декларацію про початок виконання будівельних робіт за адресою: Дніпропетровська область, Дніпропетровський район, смт Кіровське, АДРЕСА_1, яка була отримана 13.07.2016, що підтверджується поштовою кореспонденцією.
Оскільки Департамент адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради жодної відповіді не надав в межах п`яти робочих днів, з 14.07.2016 по 20.07.2016, вказана декларація є прийнятою державним органом та зареєстрованою, що надало позивачці право на виконання підготовчих або будівельних робіт з 04.08.2016.
Водночас через недбалість працівників Департаменту адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради було втрачено зазначену декларацію.
На прохання працівників Департаменту ОСОБА_1 додатково надала оригінали декларацій в кількості 3 екземпляри.
Оскільки у встановлений законодавством строк позивачка не отримала рішення, прийнятого за результатами розгляду її декларації, ОСОБА_1 02.08.2016 та в подальшому 05.09.2016 звернулась із заявами про повернення одного екземпляру примірника декларації з відміткою про реєстрацію.
Натомість у відповідь на звернення отримала від Департаменту ДАБІ у Дніпропетровській області листи від 19.08.2016 та від 25.08.2016 з повідомленням про повернення декларації про початок виконання будівельних робіт № ДП 092163230103.
Скаржниця вважає, що датою отримання декларації, від якої починається відлік строку на реєстрацію декларації, є дата отримання повноважним органом, яким у спірному випадку є саме Департамент адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради.
Водночас, особа, яка звернулась за наданням послуг до суб`єкта владних повноважень, не повинна нести негативні наслідки через неузгодженість дій між державними органами.
Також скаржниця наголосила на процесуальних порушеннях суду апеляційної інстанції, які виразилися у прийнятті до уваги доказів (витяг з порталу Віртуального офісу адміністративних послуг Дніпропетровської області), які не були подані до суду першої інстанції (стаття 308 КАС України).
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржниці, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.
Закон України 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 3038-VI).
Згідно із положеннями абзацу четвертого пункту 7 частини першої статті 7 Закону №3038-VI управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом надання (отримання, реєстрації), повернення (відмови у видачі) чи анулювання (скасування реєстрації) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів:
виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних рад - щодо об`єктів I, II, III категорій складності, розташованих в межах відповідних населених пунктів;
виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю міських рад - щодо об`єктів I, II, III, IV категорій складності, розташованих в межах відповідних міст;
структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій - щодо об`єктів I, II, III, IV категорій складності, розташованих в межах міст Києва та Севастополя;
центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - щодо об`єктів I, II, III, IV, V категорій складності, розташованих за межами населених пунктів і на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, щодо усіх об`єктів V категорії складності в межах населених пунктів, а також щодо об`єктів IV категорії складності, розташованих в межах сіл та селищ;
Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку (частина друга статті 8 Закону № 3038-VI).
Відповідно до частини четвертої статті 26 цього ж Закону право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 34 Закону № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I - III категорій складності.
Згідно із частиною першою, третьою статті 36 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.
Форма декларації про початок виконання будівельних робіт, порядок її подання та реєстрації, форма повідомлення про зміну даних у зареєстрованій декларації визначаються Кабінетом Міністрів України.
Своєю чергою, механізм набуття права на виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок виконання підготовчих та будівельних робіт, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок № 466).
Відповідно до пункту 3 Порядку № 466 надання (отримання, реєстрація), повернення (відмова у видачі) чи анулювання (скасування реєстрації) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними статтею 7 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Пунктом 16 Порядку № 466 унормовано, що замовник (його уповноважена особа) заповнює і подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронну систему здійснення декларативних процедур у будівництві до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю два примірники декларації за формою, наведеною у додатках 4, 5, 6 до цього Порядку.
Один примірник декларації після проведення реєстрації повертається замовнику, другий - залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.
Отже, подання декларації про початок будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів I - III категорій складності, здійснюється за декларативною процедурою.
Водночас рішення щодо реєстрації декларації або її повернення без реєстрації здійснюється виключно органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними статтею 7 Закону № 3038-VI.
Разом з цим, відповідно до положень пункту 2 Порядку № 466 реєстрація - внесення даних до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - реєстр).
Пунктом 17 Порядку № 466 урегульовано, що орган державного архітектурно-будівельного контролю протягом п`яти робочих днів з дня надходження до нього декларації перевіряє повноту даних, зазначених у декларації, та здійснює дії щодо внесення інформації, зазначеної у декларації, до реєстру.
Відповідно до пункту 18 цього Порядку, орган державного архітектурно-будівельного контролю повертає з письмовим обґрунтуванням причини у строк, передбачений для її реєстрації, декларацію:
про початок виконання підготовчих робіт замовникові (його уповноваженій особі) для усунення виявлених недоліків, якщо у декларації не відображено інформації щодо замовника, назви чи адреси об`єкта, документа, що підтверджує право власності чи користування земельною ділянкою (крім випадків, визначених пунктом 7 цього Порядку), або щодо осіб, відповідальних за проведення технічного нагляду, та осіб, які розробили проект виконання підготовчих робіт;
про початок виконання будівельних робіт замовникові (його уповноваженій особі) для усунення виявлених недоліків, якщо у декларації не відображено інформації щодо замовника, назви чи адреси об`єкта, документа, що підтверджує право власності чи користування земельною ділянкою (крім випадків, визначених пунктом 7 цього Порядку), містобудівних умов та обмежень (крім об`єктів, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються), проектувальника, головного архітектора та/або головного інженера проекту, осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду.
Водночас, частини друга, п`ята статті 36 Закону № 3038-VI визначають, що реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п`яти робочих днів з дня надходження декларації.
У разі якщо орган державного архітектурно-будівельного контролю не зареєстрував декларацію про початок виконання будівельних робіт або не повернув її в установлений цією статтею строк, право на виконання будівельних робіт виникає на одинадцятий робочий день з дня, коли декларація повинна бути зареєстрована або повернена.
У такому разі декларація вважається зареєстрованою.
Пункт 20 Порядку № 466 також передбачає, що у разі коли орган державного архітектурно-будівельного контролю не зареєстрував декларацію або не повернув її для усунення виявлених недоліків протягом п`яти робочих днів, замовник набуває право на виконання підготовчих або будівельних робіт на одинадцятий робочий день з дня, коли декларація повинна була бути зареєстрована або повернена. У такому разі декларація вважається зареєстрованою.
У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій достеменно встановлено, що 06.07.2016 ОСОБА_1 засобами поштового зв`язку з описом вкладення (а.с.6; том І) направила до Департаменту адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради декларацію про початок виконання будівельних робіт за адресою: Дніпропетровська обл., смт Кіровське, АДРЕСА_1.
Вказана декларація була отримана Департаментом адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради 13.07.2016, що підтверджується інформацією, зазначеною у поштовому повідомленні про вручення (а.с. 7; том ІІ).
Оскільки у встановлений законодавством строк позивачка не отримала рішення, прийнятого за результатами розгляду її декларації, остання 02.08.2016 та в подальшому 05.09.2016 звернулася із заявами про повернення одного екземпляру примірника декларації з відміткою про реєстрацію відповідно до абзацу другого пункту 16 Порядку № 466.
Натомість у відповідь отримала від Департамент ДАБІ у Дніпропетровській області листи від 19.08.2016 та від 25.08.2016 з повідомленням про повернення декларації про початок виконання будівельних робіт № ДП 092163230103.
У контексті встановлених у справі обставин, колегія суддів зазначає, що законодавець прямо передбачив, що реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю протягом п`яти робочих днів з дня надходження декларації.
У разі якщо орган державного архітектурно-будівельного контролю не зареєстрував декларацію про початок виконання будівельних робіт або не повернув її в п`ятиденний строк, право на виконання будівельних робіт виникає на одинадцятий робочий день з дня, коли декларація повинна бути зареєстрована або повернена. У такому разі декларація вважається зареєстрованою.
Колегія суддів наголошує, що цей строк є преклюзивним (присічним).
Своєю чергою, наслідком порушення суб`єктом владних повноважень строку розгляду питання реєстрації декларації або її повернення є визнання такої декларації зареєстрованою.
Аналогічна права позиція викладена у постанові Верховного Суду від 08.10.2020 у справі № 813/85/16.
Натомість за висновками суду апеляційної інстанції строк для реєстрації декларації про початок будівельних робіт не може обчислюватися з 13.07.2016, оскільки у цей день декларація надійшла не до органу ДАБК, а до Департаменту адміністративних послуг та дозвільних процедур Дніпропетровської міської ради.
Закон України від 06.09.2012 № 5203-VI «Про адміністративні послуги» (далі - Закон №5203-VI) визначає правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг.
У статті 1 Закону № 5203-VI надано визначення наступним термінам:
адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень суб`єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов`язків такої особи відповідно до закону;
суб`єкт звернення - фізична особа, юридична особа, яка звертається за отриманням адміністративних послуг;
суб`єкт надання адміністративної послуги - орган виконавчої влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадові особи, державний реєстратор, суб`єкт державної реєстрації, уповноважені відповідно до закону надавати адміністративні послуги.
Згідно із частиною першою статті 9 Закону № 5203-VI адміністративні послуги надаються суб`єктами надання адміністративних послуг безпосередньо або через центри надання адміністративних послуг.
Частиною третьою статті 10 цього Закону передбачено, що суб`єкт надання адміністративних послуг надає адміністративну послугу, а центр надання адміністративних послуг забезпечує організацію надання такої послуги у найкоротший строк та за мінімальної кількості відвідувань суб`єктом звернення.
Частиною першою статті 12 Закону № 5203-VI визначено, що центр надання адміністративних послуг це постійно діючий робочий орган або структурний підрозділ місцевої державної адміністрації або органу місцевого самоврядування, що зазначений у частині другій цієї статті, в якому надаються адміністративні послуги через адміністратора шляхом його взаємодії з суб`єктами надання адміністративних послуг.
Згідно із частиною першою статті 13 Закону № 5203-VI суб`єкт звернення для отримання адміністративної послуги в центрі надання адміністративних послуг звертається до адміністратора - посадової особи органу, що утворив центр надання адміністративних послуг, яка організовує надання адміністративних послуг шляхом взаємодії з суб`єктами надання адміністративних послуг.
На виконання вимог частини сьомої статті 12 Закону № 5203-VI розпорядженням Кабінету Міністрів України від 16.05.2014 № 523-р затверджений перелік адміністративних послуг органів виконавчої влади, які надаються через центр надання адміністративних послуг (далі - Розпорядження № 523-р).
Згідно із пунктом 50 додатку до Розпорядження № 523-р до адміністративних послуг органів виконавчої влади, які надаються через центр надання адміністративних послуг, відноситься реєстрація декларації (внесення змін до декларації) про початок виконання будівельних робіт.
Отже, Законом № 5203-VI та Розпорядженням № 523-р на законодавчому рівні закріплена взаємодія між центром надання адміністративних послуг та суб`єктом надання адміністративних послуг, щодо передачі документів отриманих від позивачки до відповідача, який і має приймати відповідне рішення та відповідно посадові особи якого мають забезпечити надання цих адміністративних послуг.
Подібний висновок сформований Верховним Судом в постанові від 31.10.2019 у справі № 520/10865/18 щодо іншого суб`єкта владних повноважень, проте він є загальним, та застосовний до суб`єктів владних повноважень, визначених в Розпорядженні № 523-р.
За такого правового регулювання спірних правовідносин, колегія суддів вважає помилковими висновки суду апеляційної інстанції з огляду на те, що законодавча неурегульованість строків передачі документів між державними органами, не спростовує порушення Департамент ДАБІ у Дніпропетровській області строків, встановлених статтею 36 Закону № 3038-VI для прийняття відповідного рішення про реєстрацію декларацію або про її повернення.
Колегія суддів зазначає, що правовим підґрунтями для практичної реалізації принципу належного урядування є стаття 2 КАС України, яка визначає критерії, яким мають відповідати дії (бездіяльність) та рішення суб`єкта владних повноважень, зокрема, такі рішення (дії або бездіяльність) вважаються правомірними, якщо вони прийняті (вчинені): 1) на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи й цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Важливість принципу належного врядування для формування правової держави, обумовлює необхідність у розкритті його змісту з урахуванням практики застосування цього принципу у рішеннях Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ).
Своєю чергою, аналізуючи рішення ЄСПЛ, можна виокремити такі основні складові принципу належного урядування, які становлять його зміст: 1) на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок; 2) у разі, якщо йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб; 3) ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються; будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам; 4) принцип належного урядування, як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість; 5) потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу; державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків; такі помилки не повинні бути усунені за рахунок зацікавленої особи, особливо там, де немає конфлікту приватних інтересів.
Отже, зважаючи на те, що позивачка у належний спосіб звернулася до органу державного архітектурно-будівельного контролю із декларацією про початок виконання будівельних робіт за спірною адресою, то відповідно остання мала легітимні очікування на розгляд уповноваженим органом її питання у передбачені законодавцем строки (протягом п`яти днів з дня надходження декларації).
У протилежному випадку, законодавець передбачив гарантії для осіб, розгляд питань яких відбувся із порушенням строку у вигляді виникнення в них права на виконання будівельних робіт та закріпив, що у такому разі декларація вважається зареєстрованою.
Відповідно до приписів частини другої статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Отже, особливістю адміністративного судочинства є те, що обов`язок доказування в спорі покладається на відповідача - орган публічної влади, який повинен надати суду всі матеріали, які свідчать про його правомірні дії.
У спірному випадку відповідач не довів обґрунтованості своїх дій та рішень.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для часткового задоволення позову, натомість суд апеляційної інстанції помилково скасував законне і обґрунтоване рішення місцевого суду.
Одночасно з цим, колегія суддів наголошує, що орган державного архітектурно-будівельного контролю не позбавлений права, за наявності підстав, у подальшому провести перевірку достовірності даних, зазначених у декларації про початок виконання будівельних робіт, та за результатами такої перевірки прийняти відповідне рішення.
Також колегія суддів вважає слушними доводи касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції взяв до уваги нові докази (витяг з порталу Віртуального офісу адміністративних послуг Дніпропетровської області) із порушенням статті 308 КАС України, оскільки не пересвідчився у поважності причин неподання таких органом державної влади до суду першої інстанції, як того вимагає законодавець задля забезпечення принципу змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За правилами статті 352 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
За такого правового регулювання, встановлених у справі обставин та їх правової оцінки Верховним Судом, колегія суддів приходить до висновку про необхідність скасування постанови суду апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції.
Керуючись статтями 345 349 352 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17.03.2022 у справі №204/7396/16-а скасувати.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.06.2021 у справі № 204/7396/16-а залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
А. А. Єзеров
В. М. Кравчук