ПОСТАНОВА
Іменем України
16 жовтня 2020 року
Київ
справа №234/9473/16-а
адміністративне провадження №К/9901/23956/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Мацедонської В.Е.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження
касаційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 7 березня 2017 року (головуючий суддя - Міронова Г.М., судді - Арабей Т.Г.. Геращенко І.В.) у справі
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області про визнання дій неправомірними та скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення,
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
16.06.2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом (який було уточнено) до Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області, в якому просила суд визнати постанову ПН МДО №047703 від 08 червня 2016 року про накладення на неї адміністративного стягнення, передбаченого ч. 1 ст. 203 КУпАП, скасувати та закрити провадження у справі про адміністративне правопорушення.
Позов обґрунтовано тим, що вказана постанова, на думку позивача, є незаконною, оскільки розгляд справи про притягнення її до адміністративної відповідальності відбувся з грубим порушенням.
Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції
Постановою Краматорського міського суду Донецької області від 16 січня 2017 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Головного Управління Державної міграційної служби України в Донецькій області про визнання дій суб`єкта владних повноважень неправомірними та скасування постанови у справі про адміністративне правопорушення відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд зазначив, що на момент складення протоколу про адміністративне правопорушення 03 червня 2016 року та постанови про накладення адміністративного стягнення на ОСОБА_1 08 червня 2016 року вона дійсно перебувала на території України без документів на право проживання. Крім того, суд вказав, що позивачкою було фактично визнано вину у скоєнні правопорушення, оскільки нею було сплачено накладений штраф у розмірі 510 грн, адже сплата штрафу є підставою для продовження строку тимчасового перебування на території України.
Короткий зміст судового рішення суду апеляційної інстанції
Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 7 березня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено.
Постанову Краматорського міського суду Донецької області від 16 січня 2017 року у справі №234/9473/16-а скасовано.
Прийнято нову постанову.
Позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено.
Визнано дії відповідача щодо притягнення ОСОБА_1 до адміністративного відповідальності за ч. 1 ст. 203 КУпАП протиправними.
Скасовано постанову ПН МДО 047703 від 8 червня 2016 року про накладення на ОСОБА_1 адміністративного стягнення, передбаченого ч. 1 ст. 203 КУпАП та закрито провадження у справі про адміністративне правопорушення.
Скасовуючи постанову суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що частина 1 ст. 203 КУпАП не передбачає відповідальності за порушення перевищення дозволеного строку перебування в Україні, а тому однієї цієї підстави достатньо для вирішення питання про скасування постанови як такої, що прийнята в порушення діючого законодавства. Колегія суддів врахувала, що жоден нормативно-правовий акт не передбачає наявності додаткових дозволів на перебування на території країни після отримання дозволу на імміграцію і тим більше не передбачає будь-якого виду відповідальності в період між отриманням дозволу на імміграцію і посвідкою на постійне проживання. Також суд вказав, що при прийнятті Краматорським міським відділом Державної міграційної служби ГУДМС України в Донецькій області постанови про накладення адміністративного стягнення ПН МДО 047703 від 08.06.2016 Головне управління ДМС України в Донецькій області вже видало ОСОБА_1 дозвіл на імміграцію в Україні, що ставить під сумнів твердження Краматорського МВ ДМС про те, що з 05.02.2016 до 08.06.2016 (дата прийняття постанови) мешкала в Україні без документів на право перебування в Україні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
20 березня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 7 березня 2017 року, в якій відповідач просить скасувати зазначене судове рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує, що розгляд справи про притягнення позивача до адміністративної відповідальності був призначений на 03.06.2016. Позивачем було заявлено клопотання про відкладення розгляду справи для вирішення питання залучення захисника, перекладача, підготовки та надання доказів, у зв`язку з чим розгляд справи був перенесений на 08.06.2016. Вказує, що факт притягнення позивача до відповідальності слугував підставою для подальшого розгляду ДМС України питання продовження строку тимчасового перебування та видачі посвідки на постійне проживання. Вважає, що були наявні всі законні підстави для притягнення позивачки до адміністративної відповідальності за порушення правил перебування в Україні. Вказує на вільне тлумачення судом апеляційної інстанції положень ч. 1 ст. 203 КУпАП.
Ухвалою Верховного Суду від 15 жовтня 2020 року зазначену адміністративну справу прийнято до провадження та призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 26.08.2014 ОСОБА_1 звернулась до Краматорського міського відділу Державної міграційної служби ГУДМС України в Донецькій області з заявою про надання дозволу на імміграцію в Україну та надала відповідний пакет документів.
26.08.2015 Головним управління ДМС України в Донецькій області видано ОСОБА_1 дозвіл на імміграцію в Україні. Дозвіл дійсний по 26.08.2016 (а.с. 120).
05.04.2016 позивач звернулась до Головного управління ДМС України в Донецькій області із заявою для оформлення посвідки на постійне проживання (а.с. 121).
12.04.2016 відповідачем відмовлено в оформленні посвідки на постійне проживання на підставі пп. 6 п. 17 Порядку оформлення, виготовлення і видачі посвідки на постійне проживання та посвідки на тимчасове проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 березня 2012 року №251 (а.с. 122).
Краматорським міським відділом ГУДМС України в Донецькій області 03.06.2016 складено протокол про адміністративне правопорушення, а 08.06.2016 винесено постанову про накладення адміністративного стягнення ПН МДО 047703.
Відповідно до вказаної постанови ОСОБА_1 притягнута до адміністративної відповідальності за порушення, передбачене ч. 1 ст. 203 КУпАП, а саме: « ОСОБА_1 , яка останній раз прибула в Україну 05.02.2016 через КПП Гоптівка, перевищила дозволений строк перебування в Україні 90 днів протягом 180 денного періоду з дати первинного в`їзду, тобто з 05.02.2016 до теперішнього часу мешкала в Україні без документів на право перебування в Україні» (а.с. 3, 4).
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» реєстрація іноземців та осіб без громадянства, які в`їжджають в Україну, здійснюється в пунктах пропуску через державний кордон України органами охорони державного кордону. Відмітка про реєстрацію іноземця або особи без громадянства в паспортному документі та/або імміграційній картці або інших передбачених законодавством України документах дійсна на всій території України незалежно від місця перебування чи проживання іноземця або особи без громадянства на території України.
Згідно з п. 2 Порядку продовження строку перебування та продовження або скорочення строку тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства на території України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2012 року №150, іноземці та особи без громадянства, які на законній підставі прибули в Україну, можуть тимчасово перебувати на її території:
1) протягом наданого візою дозволу в межах строку дії візи в разі в`їзду осіб без громадянства чи іноземців, які є громадянами держав з візовим порядком в`їзду, якщо інший строк не визначено міжнародними договорами України;
2) не більш як 90 днів протягом 180 днів у разі в`їзду іноземців, які є громадянами держав з безвізовим порядком в`їзду, якщо інший строк не визначено міжнародними договорами України. Порядок обчислення зазначеного строку встановлюється МВС;
3) на період дії візи, але не більш як 90 днів протягом 180 днів у разі в`їзду за візою, оформленою до 11 вересня 2011 року.
Відповідно до ст. 1 Закону України «Про імміграцію» імміграція - це прибуття в Україну чи залишення в Україні у встановленому законом порядку іноземців та осіб без громадянства на постійне проживання.
Іммігрант - іноземець чи особа без громадянства, який отримав дозвіл на імміграцію і прибув в Україну на постійне проживання, або, перебуваючи в Україні на законних підставах, отримав дозвіл на імміграцію і залишився в Україні на постійне проживання.
Дозвіл на імміграцію - рішення, що надає право іноземцям та особам без громадянства на імміграцію.
За правилами ст. 11 Закону України «Про імміграцію» особі, яка перебуває на законних підставах в Україні і отримала дозвіл на імміграцію, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері імміграції, видає посвідку на постійне проживання протягом тижня з дня подання нею відповідної заяви.
Відповідно до ч. 1 ст. 203 Кодексу України про адміністративні правопорушення порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні, тобто проживання без документів на право проживання в Україні, за недійсними документами або документами, термін дії яких закінчився, або працевлаштування без відповідного дозволу на це, якщо необхідність такого дозволу передбачено законодавством України, або недодержання встановленого порядку пересування і зміни місця проживання, або ухилення від виїзду з України після закінчення відповідного терміну перебування, неприбуття без поважних причин до визначеного місця навчання або працевлаштування після в`їзду в Україну у визначений строк, а так само порушення правил транзитного проїзду через територію України, крім порушень, передбачених частиною другою цієї статті, - тягнуть за собою накладення штрафу від тридцяти до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
08 лютого 2020 року набрали чинності зміни до Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), внесені Законом України від 15.01.2020 №460-ІХ, за правилом пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" якого, касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).
Як встановили суди попередніх інстанцій, при прийнятті Краматорським міським відділом Державної міграційної служби ГУДМС України в Донецькій області постанови про накладення адміністративного стягнення ПН МДО №047703 від 08.06.2016 Головне управління ДМС України в Донецькій області вже видало ОСОБА_1 дозвіл на імміграцію в Україні.
Так, 26.08.2015 саме Головним управлінням Державної міграційної служби України в Донецькій області, тобто скаржником по справі, надано дозвіл на імміграцію в Україні ОСОБА_1 терміном до 26.08.2016, що спростовує твердження відповідача про незаконність перебування останньої в країні. Отже, на момент складення протоколу про адміністративне правопорушення та винесення постанови про притягнення позивача до адміністративної відповідальності, ОСОБА_1 законно перебувала на території України, що підтверджує відсутність підстав для застосування відносно неї адміністративного стягнення, передбаченого ч. 1 ст. 203 КУпАП.
Аналогічна позиція щодо подібних правовідносин за участю позивача викладена у постанові Верховного Суду від 05 вересня 2019 року у справі №234/19052/15-а.
Разом з цим, Суд зауважує, що виключний перелік органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, міститься в статті 213 КУпАП, до яких відносяться як суди, так і центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міграції, громадянства, реєстрації фізичних осіб в особі його уповноважених осіб. Проте, розмежування підвідомчості спорів між даними органами зазначене у статтях 221-2222 КУпАП.
Згідно приписами ст. 2222 КУпАП, розгляд справ про адміністративне правопорушення, передбачених частиною 1 статті 203 КУпАП, відноситься до компетенції органів Державної міграційної служби та не передбачає повноваження судів розглядати дані справи в розумінні глави 22 КупАП.
За результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення, передбачене частиною 1 статті 203 КУпАП, органи ДМС України виносять постанову (частина 1 статті 283 КупАП). Відповідно до частини 1 статті 284 КУпАП, по справі про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) виносить одну з таких постанов: 1) про накладення адміністративного стягнення; 2) про застосування заходів впливу, передбачених статтею 24-1 цього Кодексу; 3) про закриття справи.
Таким чином, виключне право виносити одну із вищевказаних постанов по справі про адміністративне правопорушення, передбачене ч. 1 статті 203 КУпАП належить органам Державної міграційної служби та відноситься до дискреційних повноважень останніх.
Тому, суд, розглядаючи спір у порядку адміністративного судочинства, у справах, про адміністративні правопорушення, перелік яких зазначений у статті 2222 КУпАП, не вправі перебирати на себе повноваження органів Державної міграційної служби з вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу та виносити одну з постанов, визначених статтею 284 КУпАП замість вказаного суб`єкта владних повноважень, що виключатиме втручання суду у дискреційні повноваження останнього.
Таким чином, суд апеляційної інстанції, ухвалюючи нове рішення у справі, дійшов помилкового висновку в частині закриття провадження по справі про адміністративне правопорушення, що є підставою для скасування у вказаній частині судового рішення суду апеляційної інстанції та ухвалення нового.
Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Відповідно до ч. 1, 3 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на викладене, судове рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню в частині закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення відносно позивача, а в іншій частині - залишенню без змін.
Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області задовольнити частково.
Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2017 року в частині закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення відносно позивача - скасувати, та ухвалити в цій частині нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
В іншій частині постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 березня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
Суддя-доповідач Н.А. Данилевич
Судді В.Е. Мацедонська
Н.В. Шевцова