ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 грудня 2024 року
м. Київ
справа № 260/10888/23
адміністративне провадження № К/990/26785/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М. та судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом державного реєстратора центру надання адміністративних послуг виконавчого комітету Мукачівської міської ради Мангура Роберта Васильовича
до Міністерства юстиції України,
третя особа: Державне підприємство «Національні інформаційні системи»
про визнання протиправним та скасування наказу,
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Ільчишин Н.В., Носа С.П., Кухтея Р.В. від 05 червня 2024 року
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2023 року державний реєстратор Центру надання адміністративних послуг виконавчого комітету Мукачівської міської ради ОСОБА_1 (далі - державний реєстратор Мангур Р.В.; позивач) звернувся до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі - Мін`юст), у якому просив визнати протиправним та скасувати пункти 3 та 5 наказу Мін`юсту від 27 листопада 2023 року № 4050/5 «Про задоволення скарги» про анулювання його доступу до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (далі - Державний реєстр прав) та покласти виконання наказу на Державне підприємство «Національні інформаційні системи» (далі - ДП «Національні інформаційні системи»).
2. На обґрунтування позовних вимог державний реєстратор ОСОБА_1 зазначав, що в оскаржуваному наказі Мін`юст послався лише на статтю 37 Закону України від 01 липня 2004 року № 1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-IV), не навів інформації щодо дослідження доказів, встановлення негативних наслідків порушення, а також фактів повторюваності ним порушень у сфері реєстрації прав.
Позивач стверджував, що відповідач діє вибірково під час розгляду скарг у сфері державної реєстрації прав, у подібних випадках Мін`юст за результатами розгляду скарг приймав рішення про тимчасове блокування доступу до Державного реєстру прав, тоді як у його ситуації доступ до Реєстру було анульовано, що, на його думку, порушує принцип пропорційності.
3. Мін`юст не визнав позов, вказував на те, що державний реєстратор ОСОБА_1 вніс до Державного реєстру речових прав запис про право власності на земельні ділянки за фізичною особою на підставі нотаріально посвідченого договору про припинення зобов`язання переданням відступного від 02 лютого 2012 року, відомості про укладення якого відсутні у нотаріальному архіві; не перевірив подані для здійснення державної реєстрації документи, зокрема, наявність відмітки про перехід права власності на державних актах; не зробив запитів, передбачених пунктом 3 частини третьої статті 10 Закону № 1952-IV; не зупинив розгляду заяви з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 23 Закону № 1952-IV, та не відмовив у прийнятті оскаржуваного рішення відповідно до пункту 8 частини першої статті 24 Закону № 1952-IV.
Зважаючи на проведення державної реєстрації права власності за відсутності документів, що підтверджують таке право, Мін`юст мав підстави для застосування заходу реагування у сфері державної реєстрації прав у вигляді анулювання державному реєстратору ОСОБА_1 доступу до Державного реєстру прав.
Мін`юст наділений повноваженнями самостійно визначати захід відповідальності за порушення порядку державної реєстрації при прийнятті рішення; у випадку позивача не застосовував «вибірковий підхід», а враховував індивідуальні обставини; в оскаржуваному наказі зазначено мотиви прийняття рішення та визначено конкретні порушення для застосування саме цього заходу реагування.
Робоче навантаження на державного реєстратора не може виправдовувати порушення законодавства у сфері державної реєстрації прав.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 20 березня 2024 року відмовив у задоволенні позову.
5. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що анульовані рішення державного реєстратора Мангура Р.В. від 11 серпня 2023 року № 68846250 та № 68846153 про реєстрацію права власності за ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ) на земельні ділянки були прийняті за наявності підстав для зупинення розгляду її заяви та відмови надалі у проведенні реєстрації прав, а також із порушенням загальних принципів державної реєстрації прав, що забезпечують об`єктивність, достовірність і повноту відомостей про зареєстровані права на нерухомість, та не є формальними, оскільки впливають на достовірність та повноту даних у Державному реєстрі прав. Ураховуючи характер та наслідки, що призвели до порушення прав особи, що звернулася зі скаргою на дії державного реєстратора, Мін`юст мав підстави для застосування заходу реагування у вигляді анулювання доступу державного реєстратора ОСОБА_1 до Державного реєстру прав.
6. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 05 червня 2024 року скасував рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року, ухвалив нове рішення про задоволення позову.
7. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що Мін`юст розглянув скаргу на рішення державного реєстратора з порушенням строку, встановленого статтею 37 Закону № 1952-IV, що вплинуло на права позивача. Висновок Центральної колегії Мін`юсту з розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції (далі - Центральна колегія Мін`юсту) від 16 листопада 2023 року за результатом розгляду скарги ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ) на рішення державного реєстратора Мангура Р.В. не містить належного обґрунтування щодо умислу позивача та характеру порушення, можливих чи фактичних негативних наслідків, розміру завданої шкоди, а також інформації про навантаження реєстратора, кількості заяв, які він опрацював, та чи притягувався він раніше до відповідальності, що свідчить про прийняття цього висновку з порушенням норм законодавства. Крім того, оскаржуваний наказ Мін`юсту про анулювання доступу до Державного реєстру прав не відповідає принципу пропорційності у визначенні заходу відповідальності за вчинене порушення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. Мін`юст подав до Верховного Суду касаційну скаргу, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2024 року та залишити в силі рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року.
9. Державний реєстратор ОСОБА_1 у відзиві просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Відповідач у касаційній скарзі зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення статті 3, пунктів 1, 2, 3 частини третьої статті 10, пункту 1 частини першої статті 23, пункту 8 частини першої статті 24, статті 37 Закону № 1952-IV, пункту 1 Порядку здійснення Міністерством юстиції контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 грудня 2016 року № 990 (далі - Порядок № 990), пунктів 2, 4, 9 Порядку розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1128 (далі - Порядок № 1128), а також висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 29 квітня 2020 року у справі № 826/15358/17, від 15 грудня 2021 року у справі № 1840/2970/18, від 22 травня 2022 року у справі № 825/2328/16 та від 18 січня 2023 року у справі № 826/10888/18 про те, що порушення процедури прийняття акта самостійно без врахування інших обставин не повинно породжувати правових наслідків для його протиправності/неправомірності.
Суд апеляційної інстанції не зазначив, як формальні порушення строків розгляду скарги Центральною колегією Мін`юсту, допущені з метою детального з`ясування обставин справи та організації повторного засідання Колегії, вплинули на права позивача чи законність оскаржуваного наказу.
11. Анулювання доступу до Державного реєстру прав є одним із передбачених Законом № 1952-IV заходів відповідальності за порушення порядку державної реєстрації. Мін`юст має дискреційні повноваження щодо прийняття рішення про анулювання такого доступу.
12. Позивач у відзиві вказує на невмотивоване Центральною колегією Мін`юсту анулювання йому доступу до Державного реєстру прав. Також заявляє про витрати в розмірі 5 тис. грн на професійну правничу допомогу в суді касаційної інстанції.
13. Мін`юст у відповіді на відзив зазначає про помилковість таких аргументів позивача, оскільки в оскаржуваному наказі зазначено мотиви, за яких державному реєстратору ОСОБА_1 анульовано доступ до Державного реєстру прав та чому застосовано саме цей захід впливу. Позивач не надав документи на підтвердження витрат на професійну правничу допомогу.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. 10 липня 2024 року Мін`юст подав касаційну скаргу.
15. Верховний Суд ухвалою від 26 липня 2024 року відкрив касаційне провадження.
16. 05 серпня 2024 року державний реєстратор ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу.
17. 13 серпня 2024 року Мін`юст подав відповідь на відзив.
18. Верховний Суд ухвалою 06 грудня 2024 року призначив розгляд справи у порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 09 грудня 2024 року в приміщенні Касаційного адміністративного суду.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
19. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 11 серпня 2023 року державний реєстратор Мангур Р.В. прийняв два рішення про державну реєстрацію прав № 68846153 та № 68846250, яким зареєстрував за ОСОБА_2 право власності на земельну ділянку за кадастровими номерами 2122755500:02:023:0007 та 2122755500:02:023:0006. Підставою для реєстрації права власності був договір про припинення зобов`язання переданням відступного від 02 лютого 2012 року, укладений між ОСОБА_4 (далі - ОСОБА_4 ) та ОСОБА_2 , який посвідчений приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Курковською Яною Леонідівною (далі - ОСОБА_5 ), зареєстрований в реєстрі за номером № 277.
20. 06 вересня 2023 року ОСОБА_2 , від імені якої на підставі довіреності діяла ОСОБА_6 , та ОСОБА_7 , в інтересах якої діяв ОСОБА_8 , уклали договір дарування земельної ділянки з кадастровим номером 2122755500:02:023:0006.
21. 27 вересня 2023 року адвокат ОСОБА_9 (далі - адвокат Шерегі В.М.), який діяв в інтересах ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ), подав до Мін`юсту скаргу (надійшла 02 жовтня 2023 року) на рішення державного реєстратора Мангура Р.В. від 11 серпня 2023 року № 68846250 і № 68846153 та рішення приватного нотаріуса Мукачівського районного нотаріального округу Закарпатської області Машіки Олени Миколаївни (далі - приватний нотаріус Машіка О.М.) від 06 вересня 2023 року № 69172871 та № 69172996; скаргу обґрунтовував тим, що ОСОБА_3 є спадкоємицею ОСОБА_4 , померлої ІНФОРМАЦІЯ_1 , яка не укладала та не підписувала договору про припинення зобов`язання переданням відступного від 02 лютого 2012 року, за яким здійснено відчуження земельних ділянок; державному реєстратору ОСОБА_1 не подавалися акти приймання-передачі земельних ділянок. Із цих підстав адвокат Шерегі В.М. просив анулювати вказані рішення про державну реєстрацію права власності на земельні ділянки.
22. 18 жовтня 2023 року державний реєстратор ОСОБА_1 подав до Мін`юсту пояснення по суті скарги адвоката Шерегі В.М., який діяв в інтересах ОСОБА_3 .
23. 24 жовтня 2023 року Центральна колегія Мін`юсту відклала розгляд скарги до отримання від Київського державного нотаріального архіву відомостей щодо договору про припинення зобов`язання переданням відступного від 02 лютого 2012 року, посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Курковською Я.Л., зареєстрованого в реєстрі за № 277.
24. Київський державний нотаріальний архів листом від 27 жовтня 2023 року № 4598/01-21 повідомив, що в матеріалах наглядової справи приватного нотаріуса Курковської Я.Л. відсутні відомості щодо укладення між ОСОБА_4 та ОСОБА_2 зазначеного договору, за яким відбулося відчуження земельних ділянок з кадастровими номерами: 2122755500:02:023:0006 та 2122755500:02:023:0007.
25. 27 жовтня 2023 року адвокат Кохненко В.О. подав до Мін`юсту висновок експерта Закарпатського науково-дослідного експертно-криміналістичного центру від 24 жовтня 2023 року, яким досліджувалося виконання ОСОБА_4 підпису у договорі про припинення зобов`язання переданим відступного від 02 лютого 2012 року. У цьому висновку встановлено, що підпис та рукописний текст від імені ОСОБА_4 , розташований в графі «Боржник» у наданому на дослідження договорі, виконані не ОСОБА_4 , а іншою особою.
26. 07 листопада 2023 року завідувач Київського державного нотаріального архіву на запит Мін`юсту повідомив, що у наглядовій справі приватного нотаріуса Курковської Я.Л. в акті приймання-передачі документів для державного нотаріального архіву серед переліку справ тривалого зберігання за 2012 рік відсутня справа 02-10 «Інші договори..» та справи 02-02 «Договори відчуження земельних ділянок та документи, на підставі яких вони посвідчувалися» за 02 лютого 2012 року, тому неможливо надати інформацію стосовно посвідчення нотаріусом договору про припинення зобов`язання переданням відступного від 02 лютого 2012 року.
27. 16 листопада 2023 року Центральна колегія Мін`юсту прийняла висновок, яким рекомендувала Мін`юсту:
1) задовольнити скаргу ОСОБА_3 від 27 вересня 2023 року;
2) визнати прийнятими з порушенням Закону № 1952-IV та анулювати рішення державного реєстратора Мангури Р.В. від 11 серпня 2023 року № 68846250 та № 68846153 та рішення приватного нотаріуса Машіки О.М. від 06 вересня 2023 року № 69172871 та № 69172996;
3) анулювати доступ державного реєстратора Мангури Р.В. до Державного реєстру речових прав.
28. 27 листопада 2023 року Мін`юст прийняв наказ № 4050/5 «Про задоволення скарги», яким:
1) задовольнив скаргу ОСОБА_3 ;
2) визнав прийнятими з порушенням Закону № 1952-IV та анулював рішення державного реєстратора Мангури Р.В. від 11 серпня 2023 року № 68846250 та № 68846153 та приватного нотаріуса Машіки О.М.;
3) анулював доступ державного реєстратора ОСОБА_1 до Державного реєстру речових прав;
4) виконання пункту 2 наказу поклав на Офіс протидії рейдерству;
5) виконання пункту 3 наказу поклав на Державне підприємство «Національні інформаційні системи».
29. Державний реєстратор ОСОБА_1 оскаржив пункти 3 та 5 зазначеного наказу Мін`юсту до суду у цій справі.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
30. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Верховний Суд зазначає таке.
31. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
32. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
33. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
34. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2024 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.
35. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
36. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди відповідно до частини другої статті 2 КАС України перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
37. Державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (пункт 1 частини першої статті 2 Закону № 1952-IV).
38. Правові висновки Верховного Суду щодо застосування положень цього Закону сформовані, зокрема у постановах від 27 лютого 2018 року у справі № 826/2693/17, від 20 березня 2018 року у справі № 815/2243/17, від 17 квітня 2018 року у справі № 813/3958/17, від 24 квітня 2018 року у справі № 810/241/15, від 15 травня 2018 року у справі № 2018/17501/2012, від 19 червня 2018 року у справі № 826/10187/16, від 21 червня 2018 року у справі № 814/2545/17, від 10 липня 2018 року у справі № 826/3661/17 та від 14 серпня 2018 року у справі № 826/991/17.
39. З огляду на частину третю статті 10 Закону № 1952-IV у редакції, чинній до 15 листопада 2024 року, державний реєстратор встановлює відповідність заявлених прав і поданих/ отриманих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями та перевіряє документи на наявність підстав для проведення реєстраційних дій, зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав та приймає відповідні рішення.
40. Відповідно до частини першої статті 11 Закону № 1952-IV державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв у сфері державної реєстрації прав.
41. Пунктом 2 частини першої статті 23 Закону № 1952-IV у редакції, чинній до 15 листопада 2024 року, визначалося, що державний реєстратор може зупинити розгляд заяви про державну реєстрацію у випадках подання документів для державної реєстрації прав не в повному обсязі, передбаченому законодавством або неподання заявником чи неотримання державним реєстратором у порядку, визначеному цим Законом, відомостей реєстрів (кадастрів), автоматизованих інформаційних систем в електронній формі чи документів із паперових носіїв інформації, що містять відомості про зареєстровані речові права до 1 січня 2013 року.
42. Державний реєстратор приймає рішення про відмову в державній реєстрації прав у випадках, передбачених частиною першою статті 24 Закону № 1952-IV, зокрема, у разі подання заявником документів, що не відповідають вимогам, встановленим Законом (пункт 3 частини першої цієї статті) або не дають змоги встановити набуття, зміну або припинення прав (пункт 4 частини першої цієї статті), або за відсутності необхідних відомостей у Державному реєстрі прав (пункт 14, 15, 19 частини першої цієї статті).
43. Проведення реєстраційних дій зупиняється на підставі: судового рішення про заборону вчинення реєстраційних дій, що набрало законної сили, або заяви власника об`єкта нерухомого майна про заборону вчинення реєстраційних дій щодо власного об`єкта нерухомого майна (частина перша статті 25 Закону № 1952-IV).
44. З огляду на таке правове регулювання державний реєстратор за результатом розгляду заяв у сфері державної реєстрації прав, за наявності підстав для зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень або зупинення державної реєстрації прав, залежно від усунення підстав для зупинення розгляду або реєстрації, повинен був приймати відповідне рішення про проведення реєстраційних дій або відмову в державній реєстрації прав.
45. Мін`юст на підставі пункту 7 частини першої статті 7, частини другої статті 37 Закону № 1952-IV розглядає скарги у сфері державної реєстрації прав на рішення, дії або бездіяльність державних реєстраторів, суб`єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України та приймає обов`язкові до виконання рішення, передбачені цим Законом.
46. Згідно з частиною першою статті 37 Закону № 1952-IV рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду.
47. Закон № 1952-IV встановлює строки розгляду скарг у сфері державної реєстрації прав для забезпечення своєчасного та ефективного захисту прав фізичних та юридичних осіб і запобіганням порушенням у цій сфері.
48. Так, в абзаці 1 частини п`ятої статті 37 Закону № 1952-IV передбачено, що скарги на рішення, дії або бездіяльність у сфері державної реєстрації прав, повідомлення державних реєстраторів про виявлені ними факти використання їх ідентифікаторів доступу до Державного реєстру прав іншими особами розглядаються у строк не більше одного місяця з дня їх надходження.
49. У разі якщо в місячний строк розгляд скарги на рішення, дії або бездіяльність у сфері державної реєстрації прав, повідомлення державного реєстратора про виявлений ним факт використання його ідентифікаторів доступу до Державного реєстру прав іншими особами провести неможливо, Міністерство юстиції України, його територіальні органи встановлюють необхідний строк для її розгляду, про що повідомляється особі, яка подала скаргу. При цьому загальний строк для вирішення питань, порушених у скарзі, не може перевищувати 45 днів (абзац 2 частини п`ятої статті 37 Закону № 1952-IV).
50. В абзаці 3 частини п`ятої статті 37 Закону № 1952-IV визначено, що на рішення, дії або бездіяльність у сфері державної реєстрації прав для повернення скарги, відмови в її задоволенні чи залишення її без розгляду.
51. Таким чином, загальна тривалість розгляду скарги на рішення, дії або бездіяльність у сфері державної реєстрації прав не повинна перевищувати 45 днів та пропущення цього строку не є підставою не розглядати скаргу, тобто, сплив законодавчо установленого граничного строку є юридичним фактом, що не припиняє відповідне правовідношення.
52. Верховний Суд у постановах від 29 листопада 2019 року у справі № 359/7194/16-а, від 24 жовтня 2019 року у справі № 806/1243/17, від 11 лютого 2020 року у справі № 210/3268/15-а та від 23 квітня 2020 року у справі № 813/1790/18, від 20 грудня 2019 року у справі № 820/3914/17, від 29 квітня 2020 року у справі № 826/15358/17, від 15 грудня 2021 року у справі № 1840/2970/18, від 22 травня 2022 року у справі № 825/2328/16 та від 18 січня 2023 року у справі № 826/10888/18 та 04 серпня 2023 року у справі № 320/9672/21 неодноразово висловлював правову позицію про те, що дефекти адміністративного акта можуть не стосуватися його змісту, а бути пов`язаними з процедурою прийняття.
53. Зазвичай порушення процедури ухвалення адміністративного акта призводить до його дефектності (ultra vires action - invalid act). Однак, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
54. Деякі процедурні вимоги необхідно розглядати не як вимоги до акта, а як вимоги до органів, уповноважених його приймати. Тому порушення процедури прийняття акта, яке не впливає на зміст акта, само собою не повинно спричиняти правових наслідків для його дійсності, якщо інше прямо не передбачено законом.
55. Суд наголошує, що скасування акта має бути виправданим лише тоді, коли процедурне порушення суттєво вплинуло на зміст акта або порушило основоположні права сторін. Таке скасування не може легалізувати сутнісні порушення, якщо рішення суб`єкта владних повноважень: відповідає визначеним законом завдання (функціям) такого суб`єкта, має легітимну ціль та законодавство не містить імперативних заборон або наслідків недотримання таких процедур (пункт 48 постанови Верховного Суду від 16 березня 2023 року у справі № 400/4409/21).
56. Ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення»; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови безумовного дотримання ним передбаченої законом процедури прийняття такого рішення (пункти 54, 55 постанови Верховного Суду від 16 грудня 2021 року у справі № 640/11468/20).
57. Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11 травня 2022 року у справі № 400/1510/19, від 05 липня 2022 року у справі № 522/3740/20, від 27 вересня 2022 року у справі № 320/1510/20, від 03 жовтня 2022 року у справі № 400/1510/19, від 01 листопада 2022 року у справі № 640/6452/19 та від 18 січня 2023 року у справі № 500/26/22.
58. Недотримання Мін`юстом встановленого 45-денного строку для розгляду скарги на рішення, дії або бездіяльність у сфері державної реєстрації прав, передбаченого абзацом другим частини п`ятої статті 37 Закону № 1952-IV, може вважатися формальним, якщо це перевищення строку є незначним та пояснюється обставинами, які об`єктивно не залежали від Мін`юсту, як-то, отримання від третіх осіб запитуваних документів або інформації, що є предметом перевірки.
59. Наявність таких обставин та вплив на процес розгляду скарги насамперед на права заявника, має оцінюватися судами в кожному конкретному випадку.
60. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року, вважав, що прийняття Мін`юстом на 56 день з дня надходження скарги ОСОБА_3 рішення про анулювання доступу державного реєстратора Мангури Р.В. до Державного реєстру прав є безумовною підставою для визнання протиправним та скасування оскаржуваного наказу; не врахував, що Мін`юсту протягом жовтня 2023 року двічі звертався до Київського державного нотаріального архіву із запитом для отримання інформації, а також не врахував проміжок часу між отриманням відповіді з Архіву, проведенням засідання Центральної колегії Мін`юсту та ухваленням остаточного рішення за результатом розгляду скарги.
61. Процедуру здійснення Мін`юстом та його територіальними органами розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єктів державної реєстрації, територіальних органів Мін`юсту регулює Порядок розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єктів державної реєстрації, територіальних органів Міністерства юстиції, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1128 (далі - Порядок № 1128).
62. Правові висновки Верховного Суду стосовно застосування положень цього Порядку сформовані, зокрема у постановах від 19 червня 2019 року у справі № 813/369/18, від 12 червня 2024 року у справі № 420/8202/23 та від 12 червня 2024 року у справі № 420/8202/23.
63. У пункті 9 Порядку № 1128 (тут і далі - в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2019 року № 1150) передбачено, що під час розгляду скарги у сфері державної реєстрації Мін`юст чи відповідний територіальний орган встановлює наявність обставин, якими обґрунтовано скаргу, та інших обставин, які мають значення для її об`єктивного розгляду, зокрема шляхом перевірки відомостей, що містяться в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно чи Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - реєстри), у разі необхідності витребовує документи (інформацію) і вирішує:
1) чи мало місце рішення, дія або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації, територіального органу Мін`юсту;
2) чи було оскаржуване рішення, дія або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації, територіального органу Мін`юсту прийнято, вчинено на законних підставах;
3) чи належить задовольнити скаргу у сфері державної реєстрації або відмовити в її задоволенні;
4) чи можливо поновити порушені права або законні інтереси скаржника іншим способом, ніж визначено ним у скарзі у сфері державної реєстрації;
5) які рішення підлягають скасуванню або які дії, що випливають з факту скасування рішення або з факту визнання оскаржуваних дій або бездіяльності протиправними, підлягають вчиненню.
64. У пункті 13 Порядку № 1128 визначено, що за результатом розгляду скарги у сфері державної реєстрації колегіально колегія формує висновок про те, чи:
1) встановлено наявність порушень закону у рішеннях, діях або бездіяльності державного реєстратора, суб`єктів державної реєстрації, територіальних органів Мін`юсту;
2) підлягає скарга у сфері державної реєстрації задоволенню (в повному обсязі чи частково (з обов`язковим зазначенням в якій частині) шляхом прийняття Мін`юстом чи відповідним територіальним органом рішень, передбачених законом.
65. Отже, під час розгляду скарги у сфері державної реєстрації прав Мін`юст чи відповідний територіальний орган встановлює наявність обставин, якими обґрунтовано скаргу, та інших обставин, що мають значення для її об`єктивного розгляду, шляхом перевірки відомостей у відповідних реєстрах, витребування документів (у разі необхідності) та правовою оцінкою законності рішень, дій або бездіяльності суб`єктів державної реєстрації.
66. Суд апеляційної інстанції не дослідив обґрунтування висновку Центральної колегії Мін`юсту щодо рекомендації анулювати доступ державного реєстратора Мангури Р.В. до Державного реєстру прав, перевірку даних у реєстрах, витребування документів та оцінку законності дій реєстратора, і наявності підстав для прийняття Мін`юстом рішення про задоволення скарги. При цьому, апеляційний суд зосередив увагу на аналізі у висновку Центральної колегії Мін`юсту умислу та поведінки державного реєстратора, хоча пункт 9 Порядку № 1128 цього прямо не передбачає.
67. Також Верховний Суд звертає увагу на правову позицію щодо поняття вини у публічно-правових відносинах та її вплив на рішення суб`єктів владних повноважень, висловлену ним у пункті 89 постанови від 01 травня 2023 року у справі № 260/2928/21, про те, що поняття вини (винності) особи, яка притягається до відповідальності у сфері публічно-правових відносин (спори у яких вирішує адміністративний суд), за загальним правилом, не впливають на оцінку правомірності рішення суб`єкта владних повноважень про притягнення до відповідальності. Конституційна засада судочинства «забезпечення доведеності вини», закріплена у частині другій статті 129 Основного Закону України, головним чином, стосується притягнення фізичних осіб до кримінальної відповідальності та відповідальності за вчинення адміністративного проступку.
68. Анулювання доступу до Державного реєстру прав є заходом відповідальності, який Мін`юст може застосовувати до державних реєстраторів або нотаріусів у разі порушення ними законодавства у сфері державної реєстрації прав відповідно до пункту 2 частини другої статті 37-1 Закону № 1952-IV.
69. Верховний Суд визнає дискреційні повноваження Мін`юсту у виборі заходу відповідальності, проте наголошує, що їх реалізація має відбуватися з дотриманням принципу пропорційності - забезпечення балансу між публічними інтересами та правами й законними інтересами особи, до якої застосовується відповідний захід.
70. Пунктом 8 частини другої статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія):
71. Зазначена норма прямо закріплює принцип пропорційності як критерій для оцінки законності дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
72. 15 грудня 2023 року набрав чинності Закон України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX), який упорядковує відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб`єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у спосіб прийняття й виконання адміністративних актів (частина перша статті 1 Закону № 2073-IX).
73. У частині першій статті 4 Закон № 2073-IX визначено, що адміністративна процедура здійснюється, зокрема на засадах пропорційності
74. Відповідно до статті 11 Закону № 2073-IX адміністративний орган повинен дотримуватися принципу пропорційності під час:
1) прийняття адміністративних актів;
2) прийняття процедурних рішень і вчинення процедурних дій.
Адміністративний акт повинен прийматися з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для права, свободи чи законного інтересу особи і цілями, на досягнення яких спрямований адміністративний акт. Негативні наслідки для особи та публічних інтересів повинні бути найменшими.
Адміністративний орган зобов`язаний використовувати свої повноваження з метою, з якою такі повноваження надані. Мета, з якою надано повноваження, визначається законом або випливає з його положень.
75. Отже, адміністративний орган має дотримуватися принципу пропорційності, забезпечуючи баланс між мінімізацією негативних наслідків для особи та публічних інтересів і досягненням цілей, на які спрямований адміністративний акт.
76. Суд апеляційної інстанції не встановив, чи оскаржуване рішення державного реєстратора Мангури Р.В. було вчинено на законних підставах, чи Мін`юст мав підстави для задоволення скарги у сфері державної реєстрації прав або відмовити в її задоволенні, тому його висновок щодо неспівмірності (непропорційності) застосованого відповідачем до позивача заходу відповідальності за порушення порядку державної реєстрації не може вважатися обґрунтованим та підлягає додатковій оцінці.
77. Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»).
78. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.
79. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.
80. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
81. Із огляду на частину другу статті 353 КАС України порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд.
82. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).
83. Оскільки суд апеляційної інстанції фактично не з`ясував обставини справи та не перевірив законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, то направлення справи новий розгляд до суду першої інстанції не є доцільним.
84. Зважаючи на це, Суд вважає, що касаційну скаргу Мін`юсту слід задовольнити частково, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів від 05 червня 2024 року - скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції на новий розгляд.
Висновки щодо розподілу судових витрат
85. Оскільки Верховний Суд не ухвалює нового рішення, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
86. Заявлені позивачем витрати на професійну правничу допомогу в суді касаційної інстанції підлягають вирішенню під час ухвалення судом апеляційної інстанції постанови за результатами нового апеляційного перегляду рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 20 березня 2024 року.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Міністерства юстиції України задовольнити частково.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 червня 2024 року скасувати.
Справу № 260/10888/23 направити до Восьмого апеляційного адміністративного суду на новий розгляд.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: С.М. Чиркін
В.М. Шарапа