№ 260/2264/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 260/2264/21

адміністративне провадження № К/990/10904/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Єресько Л.О., Білак М.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 260/2264/21

за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_4, який діє в інтересах ОСОБА_1 , на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року (головуючий суддя -Дору Ю.Ю.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року (головуючий суддя -Шевчук С.М., судді: Кухтей Р.В., Нос С.П.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2021 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК, відповідач) про визнання протиправними дій відповідача по визначенню ОСОБА_1 суб`єктом декларування відповідно до Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII) та по направленню йому повідомлення від 07 травня 2021 року № 47-02/30925/21 про неподання ним декларації за 2020 рік і про зобов`язання його як особу, уповноважену на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, подати таку декларацію в порядку частини першої статті 45 Закону № 1700-VII.

2. На обґрунтування позову зазначено, що ОСОБА_1 не має статусу особи, яка відповідає визначенню суб`єкта декларування, а тому відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1700-VII на нього не поширюється дія цього Закону. В повідомленні від 07 травня 2021 року № 47-02/30925/21 відсутні обґрунтування та посилання на норму Закону № 1700-VII, за якою позивача можна було б віднести до категорії суб`єктів декларування. За правовою природою створення, функціонування та діяльністю Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Закарпатської області (далі - КДКА Закарпатської області), голова, заступники голови та її члени не є у розумінні Закону № 1700-VII іншими особами, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, оскільки Закон України від 05 липня 2012 року № 5076-VI «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (далі - Закон № 5076-VI) не передбачає таких органів адвокатського самоврядування, як конкурсна та дисциплінарна комісія. Відтак, діяльність адвокатури не є пов`язаною із виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, і державні органи не можуть втручатися у її роботу, а відтак, на членів КДКА Закарпатської області не поширюється дія Закону № 1700-VII у частині можливості віднесення їх до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. У зв`язку із цим позивач уважає, що направлення відповідачем йому повідомлення з вимогою про подання ним декларації за 2020 рік прямо суперечить положенням частини першої статті 1, підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 та частини першої статті 45 Закону № 1700-VII. Крім того, повідомлення не містить інформації про повноваження особи на підписання такого документа.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено повністю.

4. Приймаючи означений судовий акт, суд першої інстанції виходив з того, що саме по собі направлення оскаржуваного повідомлення не порушує прав позивача, оскільки його зміст є таким, що ОСОБА_1 лише повідомлено про необхідність подачі декларації та вказано про наслідки її неподачі. Водночас, питання щодо того чи є позивач особою уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування як член кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатів та чи зобов`язаний подавати декларацію, може бути вирішено лише органами уповноваженими на складення адміністративного протоколу за несвоєчасну подачу декларації чи органом досудового розслідування при притягненні до кримінальної відповідальності в разі неподання декларації, якщо ці органи прийдуть до висновку, що він є суб`єктом декларування або прийдуть до протилежного висновку.

5. Суд зауважив про те, що в разі притягнення позивача до адміністративної чи кримінальної відповідальності питання чи є він суб`єктом декларування буде вирішуватись безпосередньо компетентним судом при розгляді справи, а не при направленні позивачу повідомлення, яке він оскаржує у цій справі. Крім того, будь-яке рішення прийняте у справі не впливає на повноваження НАЗК щодо повідомлення уповноважених органів про факт неподачі чи несвоєчасної подачі позивачем декларації. На переконання окружного суду, дії відповідача, що проявилися у направленні повідомлення не можуть жодним чином свідчити про порушення НАЗК незалежності адвокатури, оскільки не стосуються питань функціонування адвокатури чи безпосередньої діяльності всіх адвокатів, здійснення ними захисту, представництва.

6. Оцінивши доводи позивача про те, що в повідомленні не зазначено, що ОСОБА_2 є уповноваженою особою, а отже, підписант діяв з перевищенням своїх повноважень та повідомлення не містить інформації про законодавчо визначену можливість його підписання за допомогою електронного цифрового підпису, суд першої інстанції дійшов висновку, що повідомлення відповідає вимогам закону, містить необхідні реквізити, які дають змогу перевірити його справжність і цілісність, а саме штрих код, QR- код, номер та дату реєстрації, ПІБ посадової особи, яка підписала документ за допомогою КЕП.

7. У підсумку Закарпатський окружний адміністративний суд виснував, що адресоване ОСОБА_1 повідомлення НАЗК від 07 травня 2021 року № 47-02/30925/21 не породжує жодних обов`язкових наслідків, а відтак не порушує права позивача.

8. Восьмий апеляційний адміністративний суд погодився з висновками суду першої інстанції та мотивами ухвалення вищезазначеного судового рішення, у зв`язку із чим постановою від 17 лютого 2022 року залишив його без змін.

9. Апеляційний суд відзначив, що за позицією позивача (відображеною у його апеляційній скарзі), оскаржуване повідомлення та дії відповідача можуть у майбутньому порушувати його права, адже у випадку подання ним декларації після отримання обумовленого повідомлення, відповідач вживатиме заходів щодо складання відносно позивача протоколу про адміністративне порушення за вчинення корупційного діяння, передбаченого статтею 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення. У разі ж неподання такої декларації, відповідач надішле відповідне повідомлення до правоохоронних органів і порушить перед ними питання про внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей відносно позивача за вчинення кримінального правопорушення, передбаченого статтею 366-3 Кримінального кодексу України.

10. У цьому вимірі суд апеляційної інстанції звернув увагу на завдання адміністративного судочинства, закріплені в процесуальному законі, та наголосив на тому, що судовому захисту підлягає саме порушене право, а не те, яке в майбутньому ймовірно може бути порушено з боку суб`єктів владних повноважень.

11. Також суд апеляційної інстанції, зважаючи на загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів, дійшов висновку, що оскаржуване повідомлення не підпадає під ознаки таких актів, оскільки не містить ознак формальної обов`язковості.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

12. 04 травня 2022 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_4, який діє в інтересах ОСОБА_1 , у якій скаржник просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року, ухвалити у справі нове рішення про задоволення позову в повному обсязі.

13. У якості підстави касаційного оскарження скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII у подібних правовідносинах.

14. Касаційна скарга мотивована, з-поміж іншого, тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що дії НАЗК щодо направлення позивачу повідомлення не порушують права останнього. За позицією скаржника, ОСОБА_1 дійсно має межі розсуду та вибору щодо подання чи неподання декларації після отримання повідомлення НАЗК від 07 травня 2021 року №47-02/30925/21, однак, у будь-якому випадку і незалежно від обраного позивачем способу поведінки для нього настають негативні наслідки. Проте, цим обставинам суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки.

15. На думку заявника касаційної скарги, для правильно вирішення спору у даній справі достатньо з`ясувати фактично одну обставину, а саме, чи є позивач за змістом підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII суб`єктом, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Понад те, суди попередніх інстанцій самоусунулися від з`ясування цієї обставини, яка безсумнівно входить до кола предмета доказування у цій справі, переклавши з`ясування цієї обставини на інших суб`єктів (органи, уповноважені на складення адміністративного протоколу за несвоєчасну подачу декларації та органи досудового розслідування при притягненні до кримінальної відповідальності в разі неподання декларації).

16. Окрім зазначеного, касатор зазначає про те, що адвокатура є недержавним самоврядним інститутом, а діяльність адвокатури не пов`язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, тому державні органи не можуть втручатись в її роботу. Аналіз положень Закону № 5076-VI свідчить, що КДКА є органом адвокатського самоврядування, яка створена з іншою метою, ніж органи державної влади, державного управління та органи місцевого самоврядування, яке не уповноважено вказаним Законом на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

17. Звертає увагу, що суди попередніх інстанцій не надали жодної правової оцінки наявному у матеріалах цієї справи листу НАЗК від 17 лютого 2020 року вих. № 45-08/5374/20 про те, що діяльність адвокатури не пов`язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування і державні органи не можуть втручатися в її роботу, а тому на Голову, заступників Голови, членів Вищої КДКА та Голову, заступників Голови та членів КДКА не поширюється дія Закону в частині можливості віднесення вказаних осіб до осіб, які прирівнюються до уповноважених осіб на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

18. Також наголошує, що Конституційний Суд України у Рішенні № 3-р/2019 від 06 червня 2019 року, де досліджувались окремі норми Закону № 1700-VII, вказав, що покладення на особу, яка не уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, обов`язку декларування відповідно до вимог закону може розглядатися як втручання у приватне (особисте) та сімейне життя цієї особи, а тому таке втручання має здійснюватися з дотриманням вимог Конституції України, що має вищу юридичну силу. Також у рішенні № 5-рп/2005 від 22 вересня 2005 року Конституційний Суд України наголосив на важливості вимог визначеності, ясності та недвозначності юридичної норми. Бо інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування в правозастосовній практиці й неминуче призводить до сваволі.

19. До того ж, у цьому Рішенні Конституційний Суд України зауважив, що юридичні конструкції норм права (дефініції, диспозиції), які не дають змоги їх адресатам - фізичним особам, що здійснюють діяльність, пов`язану із запобіганням, протидією корупції, чітко з`ясовувати свої обов`язки щодо подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, повною мірою визначати свою поведінку та передбачати наслідки своїх дій. В окремих випадках довільне тлумачення оспорюваних положень Закону № 1700-VII спеціально уповноваженими суб`єктами (органами державної влади) у сфері протидії корупції може призвести до сваволі у притягненні зазначених фізичних осіб до юридичної відповідальності, обумовлювати настання для них інших негативних правових наслідків.

20. На підставі вищенаведеного скаржник уважає, що відмовивши ОСОБА_1 у задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права - підпункт «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII та порушили норми процесуального права, що у відповідності до приписів пункту 3 частини першої статті 349 КАС України є підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій повністю і ухвалення нового рішення по суті спору про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

21. Ухвалою від 19 травня 2022 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

22. 26 травня 2022 року до суду касаційної інстанції надійшов відзив НАЗК на касаційну скаргу, в якому відповідач просить скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, оскільки вважає, що вони ухвалені на підставі всебічного та повного дослідження доказів і аргументів сторін, з правильним застосуванням норм матеріального та при дотриманні норм процесуального права, а тому відсутні підстави для його скасування.

23. На обґрунтування своєї позиції відповідач вказує, що зі змісту положення підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VIІ вбачається, що дія цього Закону поширюється на невизначене коло осіб (у тому числі тих, які не займають посад в органах державної влади чи органах місцевого самоврядування), які є членами конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до інших законів. Поширення дії Закону № 1700-VIІ на членів деяких органів адвокатського самоврядування жодним чином не порушує принципу незалежності ні адвокатури в цілому, ні окремих адвокатів, оскільки не стосується питань функціонування адвокатури/адвокатського самоврядування чи безпосередньої діяльності адвокатів - здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту. Дії відповідача на етапі направлення позивачу повідомлення не порушують його прав. У цьому випадку НАЗК повідомило позивача про необхідність подачі декларації та попередило про наслідки її неподання взагалі чи протягом десяти днів з дня отримання повідомлення. Тобто у позивача були межі розсуду та вибору, а саме подати декларацію чи не подавати її взагалі. Відповідач зауважує, що на момент виникнення спірних правовідносин та звернення ОСОБА_1 до суду із цим позовом зміни до законодавства, які б свідчили про його виключення із числа суб`єктів декларування відповідно до положень Закону № 1700-VIІ, не вносились.

24. 24 лютого 2023 року від НАЗК надійшло клопотання про закриття провадження у справі, мотивоване тим, що дана справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

ІV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

25. ОСОБА_1 займається адвокатською діяльністю на підставі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю НОМЕР_1, виданого на підставі рішення Закарпатської обласної кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури від 11 листопада 2002 року.

26. 18 березня 2017 року ОСОБА_1 було обрано членом дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області.

27. 24 травня 2021 року НАЗК на адресу позивача було надіслано повідомлення від 07 травня 2021 року №47-02/30982/21 про факт неподання ним декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за підписом в.о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК ОСОБА_2 . Згідно даного повідомлення, що відповідно до частини другої статті 51-2 Закону № 1700-VIІ за результатами контролю щодо своєчасності подання декларацій особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, встановлено, що ОСОБА_1 не подав щорічну декларацію за 2020 рік.

28. Вважаючи дії НАЗК щодо покладення на нього обов`язку подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII, протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.

V. Нормативне регулювання та позиція Верховного Суду

29. За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

30. Приписами частин першої та другої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

31. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, колегія суддів виходить з наступного.

32. Предметом судового контролю у цій справі є дії НАЗК щодо визначення позивача суб`єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VII та щодо направлення йому повідомлення від 07 травня 2021 року №47-02/30982/21 про неподання декларації за 2020 рік як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і про зобов`язання його подати таку декларацію у порядку частини першої статті 45 Закону № 1700-VII. Порушення своїх прав та охоронюваних законом інтересів позивач обґрунтовує тим, що направленим йому повідомленням відповідач поклав на нього обов`язок подачі декларації, який він не повинен виконувати.

33. Касаційне провадження у справі відкрите на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, що вказує на необхідність формулювання Верховним Судом висновку щодо правозастосування підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII.

34. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

35. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон № 1700-VII.

36. Відповідно до статті 1 цього Закону суб`єкти декларування - особи, зазначені у пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов`язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.

37. Підпунктом «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII передбачено, що особами, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є представники громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», і при цьому не є особами, зазначеними у пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої цієї статті.

38. Частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII передбачено, що особи, зазначені, зокрема, у підпункті «в» пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному вебсайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.

39. Згідно з положеннями статті 4 Закону № 1700-VII, НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.

40. Правову основу діяльності НАЗК становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.

41. За змістом частини першої статті 51-1 Закону № 1700-VII, НАЗК проводить щодо декларацій, поданих суб`єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення; 3) логічний та арифметичний контроль.

42. Частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII передбачено, що якщо за результатами контролю встановлено, що суб`єкт декларування не подав декларацію, НАЗК письмово повідомляє такого суб`єкта про факт неподання декларації, і суб`єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.

43. Одночасно Національне агентство письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права про факт неподання декларації відповідним суб`єктом декларування.

44. Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 займається адвокатською діяльністю на підставі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю НОМЕР_1, виданого на підставі рішення Закарпатської обласної кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури від 11 листопада 2002 року. 18 березня 2017 року ОСОБА_1 обрано членом дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області.

45. 24 травня 2021 року НАЗК на адресу позивача було надіслано повідомлення від 07 травня 2021 року №47-02/30982/21, зі змісту якого вбачається, що відповідно до частини другої статті 51-2 Закону №1700-VII позивача повідомлено про факт неподання ним щорічної декларації за 2020 рік і звернуто його увагу на те, що протягом десяти днів з дня отримання цього повідомлення він повинен подати декларацію у порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.

46. У цьому зв`язку принагідно зазначити, що відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

47. Водночас, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

48. Своєю чергою, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб`єктивних прав та обов`язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.

49. Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин.

50. КАС України визначає, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

51. Тобто, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав/законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією/рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними/скасування судом, оскільки обов`язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом.

52. Так, пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

53. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).

54. Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).

55. Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

56. Таким чином, обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.

57. Зі змісту направленого позивачу повідомлення від 07 травня 2021 року №47-02/30982/21 слідує, що НАЗК як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив ОСОБА_1 про необхідність подачі декларації та роз`яснив йому порядок її подачі. При цьому, в указаному повідомленні відповідач не визначав позивача суб`єктом декларування, як він про це помилково стверджує. Суб`єкти декларування визначені Законом №1700-VII. Обов`язок подання позивачем декларації або ж відсутність такого не залежить від направлення йому відповідачем повідомлення, а наявний/відсутній у силу приписів законодавства залежно від тієї обставини, чи є особа суб`єктом декларування відповідно до приписів Закону №1700-VII.

58. Тому, враховавши вищенаведені законодавчі та процесуальні положення, колегія суддів дійшла висновку, що направлене позивачу повідомлення НАЗК від 07 травня 2021 року №47-02/30982/21 має виключно інформаційний характер, не є документом, який містить норми права, не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов`язує її до вчинення будь-яких дій, а відтак не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України.

59. Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Інформація з приводу необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні, не породжує обов`язкових юридичних наслідків.

60. Таким чином, оскільки направлене позивачу повідомлення не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, то оскарження дій відповідача щодо його направлення не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. У подальшому на його підставі можуть прийматися відповідні рішення уповноваженими органами, а тому його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.

61. Відтак, у рамках розгляду цієї справи Верховний Суд не може надавати оцінку доводам касаційної скарги, які стосуються суті розглядуваного спору, оскільки вони не можуть бути розглянуті самостійно (без вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з урахуванням повідомлення) у порядку адміністративного судочинства.

62. Повертаючись до підстав касаційного оскарження колегія суддів уважає за необхідне зауважити, що наведені у цій постанові висновки суду касаційної інстанції повністю узгоджуються із правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 02 лютого 2023 року у справі № 260/3380/21 за подібних правовідносин, де позивач (який має статус адвоката) також оскаржував дії НАЗК щодо визначення його суб`єктом декларування відповідно до Закону №1700-VII та щодо направлення йому повідомлення про неподання декларації за 2020 рік як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і про зобов`язання подати таку декларацію в порядку частини першої статті 45 Закону № 1700-VII.

63. У названій постанові Велика Палата Верховного Суду, окрім іншого, виснувала, що оскільки направлене позивачу повідомлення носить виключно інформаційний характер і з його урахуванням у подальшому можуть бути прийняті відповідні рішення уповноваженими органами, то його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана належним судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням. Відтак, заявлена позивачем вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

64. Такі висновки колегія суддів уважає за можливе поширити й на спірні правовідносини.

65. Таким чином, наведені у клопотанні НАЗК доводи про наявність підстав для закриття провадження у справі є обґрунтованими.

66. За змістом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження в справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

67. Суд зазначає, що ужите в пункту 1 частини першої статті 238 КАС України формулювання «не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства» треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й ті, які можна розглядати за правилами адміністративного судочинства, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення і відтермінує судовий захист порушеного права до події, з настанням якої виникають відповідні підстави для цього.

68. При цьому судова колегія зауважує, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, про що зазначала Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року у справі №9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18, від 13 березня 2019 року у справі №9901/947/18.

69. За таких обставин вимоги позивача не підлягають окремому розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.

70. Як обумовлено частиною першою статті 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи.

71. Між тим у даному випадку такої потреби немає, оскільки розгляд цього спору з урахуванням його предмету та суб?єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

72. Приписами частин першої, другої статті 341 КАС України визначено межі, в яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення.

73. Разом із тим, за приписами частини третьої названої статті суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4- 7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

74. Згідно з пунктом 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

75. Відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

76. Оскільки у справі, що розглядається, суди помилково розглянули справу, яка не відноситься до юрисдикції адміністративних судів, ухвалені в цій справі судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження.

VІ. Судові витрати

77. З огляду на результат касаційного розгляду справи питання щодо судових витрат підлягає вирішенню у передбаченому Законом України «Про судовий збір» порядку.

Керуючись статтями 341 345 349 354 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_4, який діє в інтересах ОСОБА_1 , задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 листопада 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року скасувати, а провадження у справі №260/2264/21 закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько М.В. Білак