ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 лютого 2022 року
м. Київ
справа № 260/863/19
адміністративне провадження № К/9901/17081/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Державної авіаційної служби України до Житлово-будівельного кооперативу «По Климпуша», виконавчого комітету Ужгородської міської ради, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради, третя особа - Закарпатське обласне комунальне підприємство «Міжнародний аеропорт «Ужгород», про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду у складі судді Маєцької Н.Д. від 11 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Курильця А.Р., Кушнерика М.П., Мікули О.І. від 3 червня 2020 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2019 року Державна авіаційна служба України (далі - позивач, Державіаслужба) звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Житлово-будівельного кооперативу «По Климпуша» (далі - відповідач 1, ЖБК «По Климпуша»), Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - відповідач 2, ДАБІ України), Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради (далі - відповідач 3, Управління містобудування), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, - Закарпатське обласне комунальне підприємство «Міжнародний аеропорт Ужгород» (далі - третя особа, ЗОКП «МА Ужгород»), в якій просить:
- зобов`язати ЖБК «По Климпуша» виконати рішення Державної авіаційної служби України від 14 березня 2019 року № 154;
- зобов`язати ЖБК «По Климпуша» знести самочинне будівництво за адресою: м. Ужгород, вул. Климпуша, 14, 3 черга;
- визнати протиправною бездіяльність Управління містобудування в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Ужгород, вул. Климпуша, 14, 3 черга та зобов`язати вчинити дії щодо непогодження вищезазначеного будівництва;
- визнати протиправними дії Управління містобудування щодо видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, затверджених наказом від 15 червня 2018 року № 48/03-01/18, по об`єкту будівництва за адресою: м. Ужгород, вул. Климпуша, 14, 3 черга та скасувати їх;
- визнати протиправними дії Управління ДАБІ у Закарпатській області щодо видачі дозволів на початок виконання підготовчих та будівельних робіт за адресою: м. Ужгород, вул. Климпуша, 14, 3 черга та скасувати їх.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за результатами проведеного обстеження приаеродромної території аеродрому «Ужгород» щодо питань забудови, виявлено об`єкт, будівництво якого ведеться без узгодження з експлуатантом аеродрому, провайдером аеронавігаційного обслуговування та без погодження з Державіаслужбою за адресою: Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Климпуша, буд. 14, 3 черга, що є порушенням норм чинного законодавства. У зв`язку з чим Державіаслужбою України прийнято рішення про припинення будівництва за вищевказаною адресою. Однак, таке рішення Державіаслужби у добровільному порядку виконано не було.
3. Позивач також зазначив, що недотримання порядку отримання погодження місця розташування об`єктів будівництва та визначення умов забудови на приаеродромній території призвело до надання Управлінням містобудування містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки з порушенням норм містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів і правил, а також законодавства у сфері безпеки цивільної авіації. Відтак, на переконання позивача, містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки підлягають скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 березня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 червня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
5. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в даному випадку не встановлено, що відповідач здійснює будівництво на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проєкту або з істотними порушеннями будівельних норм і правил, а тому відсутні підстави вважати об`єкт самочинним будівництвом.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 березня 2020 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 червня 2020 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державіаслужба звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову про задоволення адміністративного позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. У касаційній скарзі Державіаслужба зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, а саме - положення статей 69 79 Повітряного кодексу України (далі - ПК України), статті 72 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статті 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), пунктів 56, 57, 60 Положення про використання повітряного простору України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 грудня 2018 року № 954 (далі - Положення № 954), пункту 2.1 Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженого наказом Міністерства інфраструктури України від 30 листопада 2012 року № 721 (далі - Порядок № 721).
8. Скаржник зазначає, що внаслідок неправильного застосування вищезазначених правових норм, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
9. З посиланням на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, що міститься у постановах від 6 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 та від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, відповідно до якої визнано право Державіаслужби звертатися до суду з позовом з метою захисту публічного інтересу у справах, в яких спірні правовідносини виникли стосовно правомірності здійснення будівництва на приаеродромних територіях, зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли неправильного висновку про правомірність дій відповідачів 2 та 3 щодо надання дозвільної документації на виконання будівельних робіт без попереднього погодження місця розташування та висотності об`єкта будівництва з Державіаслужбою.
10. Крім того, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що видача містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на приаеродромній території повинна здійснюватися не на загальних підставах, а з урахуванням особливого режиму використання земель та спеціального законодавства, що регулює дане питання. Враховуючи вищевикладене, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 15 червня 2018 року № 48/03-01/18 видані Управлінням містобудування з порушенням законодавства, зокрема, частини третьої статті 69 ПК України, а тому підлягають скасуванню, а дії щодо їх видачі мають бути визнані протиправними.
11. Також скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано, що оскільки містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки від 15 червня 2018 року № 48/03-01/18 видані з порушенням норм законодавства України, документи прийняті на їх основі, а саме - дозвіл на виконання будівельних робіт по об`єкту будівництва від 5 лютого 2019 року № ЗК 112190360358 також є таким, що виданий з порушенням, а тому підлягає скасуванню, а дії відповідачів щодо його видачі мають бути визнанні протиправними.
12. Від представника відповідача 1 надійшов відзив на касаційну скаргу Державіаслужби, в якому вказується на законність та обґрунтованість рішень судів першої та апеляційної інстанцій, які дійшли, на думку представника, правильного висновку про відсутність правових підстав, визначених ПК України ЗК України, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», для задоволення позовних умов; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
13. Представник відповідача також зазначає, що судами попередніх інстанцій правильно враховано, що об`єкт будівництва за адресою: Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Климпуша, буд. 14, 3 черга, прийнято в експлуатацію 17 грудня 2019 року, а тому виконати рішення Державіаслужби про зупинення будівництва неможливо у силу того, що будівництво на вказаному об`єкті закінчено. З огляду на це та враховуючи, що позивач не надав жодних доказів того, що збудований об`єкт становить загрозу для польотів повітряних суден, впливає на безпеку авіації або створює перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку чи навігації спостереження, представник відповідача 1 вважає, що суди дійшли правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позову, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Касаційна скарга надійшла до суду 13 липня 2020 року.
15. Ухвалою Верховного Суду від 13 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі № 260/863/19, витребувано матеріали адміністративної справи та надано учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу Державіаслужби.
16. Від представника ЖБК «По Климпуша» надійшло клопотання про забезпечення його участі у касаційному розгляді справи у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 8 лютого 2022 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що наказом Управління містобудування від 15 червня 2018 року № 47-М затверджено містобудівні умови та обмеження № 48/03-01/18 для проєктування об`єкта будівництва: «Будівництво багатоквартирних житлових будинків» за адресою: Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Дмитра Климпуша, поз. 1, замовник ЖБК «По Климпуша».
5 лютого 2019 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради видано дозвіл на виконання будівельних робіт № ЗК112190360358 щодо об`єкту будівництва - будівництво багатоквартирних житлових будників по вул. Дмитра Климпуша.
18. 17 грудня 2019 року вказаний об`єкт будівництва прийнятий в експлуатацію, що підтверджується сертифікатом ЗК № 162193512214, виданим Управлінням ДАБК Ужгородської міської ради.
19. Судом встановлено, що 22 лютого 2019 року на адресу Державної авіаційної служби України надійшов акт обстеження приаеродромної території аеродрому «Ужгород» щодо питань забудови, виявлення фактів будівництва без висновків експлуатанта аеродрому та Державіаслужби України, затверджений в.о. директора ЗОКП «МА «Ужгород» від 11 лютого 2019 року.
20. Відповідно до пункту 3 вказаного акта при обстеженні приаеродромної території на предмет виявлення фактів будівництва з порушенням вимог Порядку погодження місця розташування та висоти об`єктів на при аеродромних територіях об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, були здійснені виїзди на об`єкти будівництва, що ведуться без узгодження з експлуатантом аеродрому, провайдером аеронавігаційного обслуговування, без погодження Державіаслужби, зокрема за адресою: Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Климпуша, 14, 3 черга, забудовник ЖБК «По Климпуша».
21. На підставі акта обстеження приаеродромної території аеродрому «Ужгород» від 11 лютого 2019 року № 1 Державіаслужбою винесено рішення № 154 від 14 березня 2019 року про припинення будівництва (діяльності, передбаченої частиною другою статті 69 Повітряного кодексу України) на приаеродромній території. Вказаним рішенням Державіаслужба України вимагала негайно припинити будівництво за адресою: м. Ужгород, вул. Климпуша,14, 3 черга, що здійснюється ЖБК «По Климпуша» до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства. Окрім того, керівника або уповноважену особу, вищезазначеної юридичної особи зобов`язано невідкладно вжити заходів щодо погодження місця розташування та висоти об`єкта на при аеродромній території у відповідності до вимог пунктів 56, 57, 60 Положення про використання повітряного простору України та у спосіб, передбачений Порядком погодження місця розташування та висоти об`єктів на при аеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, затвердженим наказом Мінінфраструктури України від 30 листопада 2012 року № 721.
22. Державіаслужба листом від 4 квітня 2019 року № 4/258-19 звернулася до Управління містобудування про надання копій містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок, зокрема за адресою: Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Климпуша, 14, 3 черга.
Листом від 23 травня 2019 року № 119/01-13 Управління містобудування повідомило Державіаслужбу, що на момент надання містобудівних умов та обмежень експлуатантом аеродрому не було надано графічні матеріали схеми планувальних обмежень та схеми меж приаеродромної території, які б візуалізували необхідні обмеження.
23. 4 квітня 2019 року позивач звернувся з листом № 4/255-19 до ДАБІ України, Управління ДАБІ у Закарпатській області, Ужгородської міської ради, Управління ДАБК Ужгородської міської ради про надання копій документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт та/або засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, зокрема по об`єкту будівництва за адресою: Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Климпуша, 14, 3 черга.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
25. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
26. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
27. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
28. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 березня 2020 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.
29. Відповідно до статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
31. Повноваження Державіаслужби у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, ПК України, Положенням про Державну авіаційну службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2014 року № 520 (далі - Положення № 520), Порядком № 721 (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
32. Відповідно до частин першої та другої статті 4 ПК України Україна як держава, що приєдналася до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, несе відповідальність за виконання міжнародних зобов`язань, що випливають із цієї Конвенції, та за гарантії і створення умов безпеки для суспільства, захисту інтересів під час провадження діяльності в галузі цивільної авіації та використання повітряного простору України.
33. Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообов`язкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.
34. Згідно з частиною п`ятою цієї ж статті державне регулювання у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України здійснюють у межах повноважень:
центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту;
центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики в галузі цивільної авіації (далі - уповноважений орган з питань цивільної авіації);
національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту.
35. Пунктом 1 Положення № 520 визначено, що Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
36. До основних завдань Державіаслужби відповідно до пункту 3 цього Положення належить, зокрема, погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.
37. Порядок розгляду та надання Державіаслужбою погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до ПК України визначає Порядок № 721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).
38. Згідно з пунктом 3.5 Порядку № 721 за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.
39. На підставі частини десятої статті 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
40. Отже, Державіаслужба є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.
41. Відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду, що міститься у постановах від 6 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 та від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, аналіз положень статті 69 ПК України у взаємозв`язку з нормами Положення № 520 та Порядку № 721 дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.
42. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статей 69, 79 ПК України, статті 72 ЗК України, статті 376 ЦК України, пунктів 56, 57, 60 Положення № 954 та пункту 2.1 Порядку № 721.
43. Оцінюючи наведені доводи скаржника, колегія суддів зазначає наступне.
44. Відповідно до частин першої та другої статті 69 ПК України будівлі і природні об`єкти, розташовані на приаеродромній території, не повинні становити загрози для польотів повітряних суден.
На приаеродромній території запроваджується особливий порядок здійснення діяльності, яка може вплинути на безпеку авіації та створити перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження. До такої діяльності належить, зокрема, будівництво.
45. Згідно з частиною першою статті 79 ПК України до повноважень місцевих органів виконавчої влади належать:
1) здійснення відповідно до законодавства контролю за належною експлуатацією та організацією обслуговування пасажирів в аеропортах підприємствами житлово-комунального господарства, торгівлі та громадського харчування, побутового обслуговування, зв`язку;
2) дотримання вимог щодо використання приаеродромної території;
3) забезпечення в межах своїх повноважень будівництва, реконструкції, благоустрою та експлуатації під`їзних доріг до аеропортів;
4) організація благоустрою привокзальних площ аеропортів;
5) організація регулярного руху громадського транспорту між аеропортами та населеними пунктами;
6) забезпечення електрозв`язку між аеропортами і населеними пунктами;
7) створення належних умов для паркування автотранспортних засобів та безперешкодного проїзду спеціальних автотранспортних засобів на території привокзальної площі аеропорту
46. Визначення поняттю «приаеродромна територія» надано в пункті 84 частини першої статті 1 ПК України, відповідно до якого такою є обмежена регламентованими розмірами місцевість навколо зареєстрованого згідно із встановленим порядком аеродрому (вертодрому) або постійного злітно-посадкового майданчика, до якої встановлені спеціальні вимоги щодо розташування різних об`єктів, а їх висота контролюється з урахуванням умов безпеки маневрування, зльоту та заходу на посадку повітряних суден.
47. Пунктом 1.5 Порядку № 721 встановлено, що для аеродромів класів А, Б, В, Г приаеродромна територія визначається колом з радіусом 50 км від КТА; класів Д, Е і некласифікованих - 25 км від КТА, вертодромів - 12 км від КТА, для злітно-посадкових майданчиків - 2,5 км від КТМ.
48. Відповідно до пункту 56 Положення № 954 місце розташування і висота об`єктів на приаеродромній території та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, погоджуються з керівником експлуатанта аеродрому, Державіаслужбою або Міноборони (відповідно до компетенції).
Дія такого Положення поширюється на фізичних та юридичних осіб незалежно від організаційно-правової форми та підпорядкованості за напрямами діяльності у галузі авіації, використання повітряного простору та діяльність яких створює або потенційно може створювати небезпеку повітряному руху, перешкоди для роботи наземних засобів зв`язку, навігації та спостереження.
49. Відповідно до пункту 57 Положення № 954 погодженню з Державіаслужбою та Міноборони підлягають місце розташування і висота таких об`єктів будівництва та реконструкції:
- аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків;
- об`єктів, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків;
- об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів;
- повітряних ліній електрозв`язку та електропостачання, вибухонебезпечних, радіотехнічних, світлотехнічних та інших об`єктів (залізничних колій, автомобільних шляхів, об`єктів з викидом відкритого полум`я, газів та диму, діяльність яких може призвести до погіршення видимості в районах аеродромів, тощо), які можуть створити загрозу безпеці повітряного руху або перешкоджати роботі аеродрому чи засобів зв`язку, навігації та спостереження (радіотехнічного забезпечення), незалежно від їх розміщення;
- об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.
50. Згідно з пунктом 60 Положення № 954 підприємства, установи та організації, заінтересовані в розміщенні об`єктів на приаеродромній території, повинні погоджувати таке розміщення з експлуатантом аеродрому, відповідними державними органами, органами місцевого самоврядування та дотримуватися умов погодження будівництва.
51. Відповідно до пункту 2.1 Порядку № 721 погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, здійснює Державіаслужба України з урахуванням висновку експлуатанта аеродрому (вертодрому) щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, з умовами, що забезпечують необхідний рівень безпеки польотів у районі аеродрому та на приаеродромних територіях, форма якого наведена в додатку 2 до цього Порядку, а також висновку провайдера аеронавігаційного обслуговування щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, форма якого наведена в додатку 3 до цього Порядку, які повинні бути отримані заявником.
52. Процедура погодження здійснюється фахівцями Державіаслужби України на підставі заявки, яка реєструється в день її надходження (пункт 2.3 Порядку № 721).
53. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що погодження місця розташування та висотності здійснюється Державіаслужбою щодо тих об`єктів будівництва, які розміщені на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації. При цьому, до таких об`єктів, зокрема, відносяться об`єкти, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків, об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів, об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.
54. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 травня 2021 року у справі № 260/888/19, від 20 липня 2021 року у справі № 260/867/19 та від 24 листопада 2021 року у справі № 260/868/19.
55. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у справах доказами, наказом Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 15 червня 2018 року № 47-М затверджено містобудівні умови та обмеження № 48/03-01/18 для проектування об`єкта будівництва «Будівництво багатоквартирних житлових будинків за адресою: Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Дмитра Климпуша, поз. 1, замовник ЖБК «По Климпуша». Із зазначених містобудівних умов та обмежень вбачається, що граничнодопустима висотність зазначеного об`єкта будівництва становить 21,0 м від планувальної позначки землі.
56. У зв`язку з тим, що висотність об`єкта «Будівництво багатоквартирних житлових будинків за адресою: Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Дмитра Климпуша, поз. 1, замовник ЖБК «По Климпуша» є меншою за встановлені Положенням № 954 45 метрів відносно контрольної точки аеродрому, тобто мінімальної висоти, з досягнення якої об`єкт будівництва вважається таким, що може вплинути на безпеку польотів та роботу засобів зв`язку, навігації та спостереження, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що місце розташування та висотність такого об`єкта не потребує погодження.
57. Окрім того, судами попередніх інстанцій встановлено та не заперечується сторонами, що 17 грудня 2019 року об`єкт будівництва за адресою: Закарпатська область, м. Ужгород, вул. Дмитра Климпуша, поз. 1, замовник ЖБК «По Климпуша» прийнятий в експлуатацію, що підтверджується сертифікатом ЗК № 162193512214, виданим Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради.
58. З огляду на це, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що позовна вимога про зобов`язання ЖБК «По Климпуша» виконати рішення Державіаслужби № 154 від 14 березня 2019 року про припинення будівництва за вказаною адресою не може бути виконано, оскільки фактично будівництво спірного об`єкта завершено (припинено) шляхом прийняття будинку в експлуатацію.
59. Стосовно інших доводів скаржника щодо неврахування судами попередніх інстанцій особливого порядку видачі містобудівних умов та обмежень, а також дозволу на забудову земельної ділянки на приадромній території, колегія суддів зазначає наступне.
60. Згідно з частиною першою статті 72 ЗК України до земель авіаційного транспорту належать землі під:
а) аеропортами, аеродромами, відокремленими спорудами (об`єктами управління повітряним рухом, радіонавігації та посадки, очисними та іншими спорудами), службово-технічними територіями з будівлями та спорудами, що забезпечують роботу авіаційного транспорту;
б) вертольотними станціями, включаючи вертольотодроми, службово-технічними територіями з усіма будівлями та спорудами;
в) ремонтними заводами цивільної авіації, аеродромами, вертольотодромами, гідроаеродромами та іншими майданчиками для експлуатації повітряних суден;
г) службовими об`єктами, що забезпечують роботу авіаційного транспорту.
Частиною другою цієї ж статті передбачено, що на приаеродромній території відповідно до закону запроваджується особливий режим використання земель
61. Відповідно до частини другої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
62. Частинами третьою-шостою цієї ж статті визначено, що містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.
Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
До містобудівних умов та обмежень можуть включатися вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень.
Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
63. Процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст визначає Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 7 липня 2011 року № 109, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 22 липня 2011 року № 912/19650 (далі - Порядок № 109, у редакції, чинній на момент видачі спірних містобудівних умов та обмежень).
64. Пунктом 2.1 Порядку № 109 визначено, що містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
65. Згідно підпункту 2.2 Порядку № 109 для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.
66. Відповідно до підпункту 2.4 Порядку № 109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
67. Відповідно до частин третьої-четвертої статті 69 ПК України визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, на приаеродромній території здійснюється органами місцевого самоврядування згідно із законом за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
Інформація про розміри приаеродромної території доводиться експлуатантом аеродрому або постійного злітно-посадкового майданчика чи уповноваженою ним особою до відома відповідних органів місцевого самоврядування, на території здійснення повноважень яких знаходиться земельна ділянка, яка повністю чи частково належить до приаеродромної території. Розмір приаеродромної території залежить від розмірів аеродрому та визначається авіаційними правилами України.
68. Згідно з пунктом 59 Положення № 954 з метою запобігання забрудненню атмосферного повітря транспортними та іншими пересувними засобами і установками та зменшення впливу пов`язаних з ними фізичних факторів на здоров`я людей, діяльність підприємств, установ та організацій для кожного аеродрому встановлюються зони обмеження житлово-цивільного, культурно-побутового та промислового будівництва. Експлуатант аеродрому чи уповноважена ним особа повідомляє відповідні органи місцевого самоврядування про межі зазначених зон для врахування під час планування, будівництва і розвитку населених пунктів, а також під час будівництва і реконструкції промислових, сільськогосподарських та інших об`єктів.
69. Відповідно до підпункту 2.3 Порядку № 721 процедура погодження здійснюється фахівцями Державіаслужби України на підставі заявки, яка реєструється в день її надходження. Погодження здійснюється в місячний строк з дня реєстрації заявки.
70. До заявки повинні додаватися такі документи (в одному примірнику):
ситуаційний план щодо місцезнаходження ділянки забудови об`єктів будівництва, прив`язаних до аеродрому (вертодрому, злітно-посадкового майданчику);
копія Висновку експлуатанта;
копія Висновку провайдера.
71. Підпунктом 3.4 Порядку № 721 передбачено, що Державіаслужба України розглядає матеріали, проводить оцінку розміщення об`єктів, що проектуються з урахуванням Висновку експлуатанта, Висновку провайдера, та надає висновок щодо погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації (додаток 4 до цього Порядку), або готує обґрунтовану відмову у наданні погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації (додаток 5 до цього Порядку).
72. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що надання містобудівних умов та обмежень забудови об`єктів, які розміщені на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, здійснюється органами місцевого самоврядування за погодженням з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації. При цьому саме експлуатант аеродрому має повідомляти відповідні органи місцевого самоврядування про межі зазначених зон для врахування під час планування, будівництва і розвитку населених пунктів.
73. Зі змісту пункту 59 Положення № 954 вбачається, що експлуатант аеродрому повинен повідомити орган місцевого самоврядування про межі приаеродромної зони, надавши відповідні матеріали.
74. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ЗОКП «МА «Ужгород» повідомило Ужгородську міську раду про розміри приаеродромної території тільки 15 січня 2019 року, скерувавши лист № 27/01-15. Крім того, відповідно до листа Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 23 травня 2019 року № 119/01-13 на момент надавання містобудівних умов та обмежень експлуатантом аеродрому не було надано графічні матеріали схеми планувальних обмежень та схеми меж приаеродромної території, які б візуалізували необхідні обмеження.
75. На цій підставі правильними є висновки судів попередніх інстанцій про відсутність протиправної бездіяльності Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради в частині непогодження об`єкта будівництва за адресою: м. Ужгород, вул. Климпуша, 14.
76. Також судами попередніх інстанцій встановлено, що Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки були видані Управлінням містобудування та архітектури Ужгородської міської ради у відповідності до Генерального плану м. Ужгорода, затвердженого ХХІХ сесією Ужгородської міської ради ІV скликання № 313 від 4 червня 2004 року, згідно з яким земельна ділянка за адресою: м. Ужгород, вул. Климпуша, 14 призначена багатоквартирного житлового будівництва.
77. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що акт обстеження приаеродромної території № 1 від 11 лютого 2019 року, на підставі якого Державіаслужбою винесено рішення від 14 березня 2019 року № 154, не містить відомостей чи документальних підтверджень того, що об`єкт будівництва за адресою: м. Ужгород, вул. Климпуша, 14 відповідає критеріям, визначеним пунктом 57 Положення № 954, зокрема, що він відноситься до об`єктів, що перетинають поверхні обмеження перешкод аеродромів, вертодромів, постійних злітно-посадкових майданчиків, об`єктів заввишки 45 і більше метрів відносно контрольної точки аеродрому в радіусі до 50 кілометрів чи об`єктів незалежно від їх розміщення заввишки 100 і більше метрів над земною поверхнею.
78. В акті обстеження також не міститься посилання на висотність об`єкта будівництва із замірами, факт знаходження такого об`єкта на приаеродпромній території із зазначенням відстані від межі аеродрому, а також не зазначено, в чому може полягати його вплив на безпеку польотів чи роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, тобто акт, на підставі якого винесено рішення від 14 березня 2019 року № 154 Державіаслужбою, є необґрунтованим, у зв`язку з чим не відповідає всім критеріям, наведеним у частині другій статті 2 КАС України.
79. Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 18 березня 2021 року у справі № 826/4893/18, від 18 травня 2021 року у справі № 260/888/19, від 20 липня 2021 року у справі № 260/867/19, від 24 листопада 2021 року у справі № 260/868/19, від 23 грудня 2021 року у справі № 826/4887/18.
80. При розгляді справи у касаційному порядку позивачем не наведено аргументів, які можуть бути оцінені судом як такі, що свідчать про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального, процесуального права, а тому суд погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність у даному випадку обов`язку відповідачів щодо погодження з Державіаслужбою висотності та місця розташування об`єкта за адресою: м. Ужгород, вул. Климпуша, 14.
81. Необґрунтованими є також доводи скаржника стосовно неврахування судами попередніх інстанцій того, що дозвільні документи на початок виконання будівельних робіт видані з порушенням, у зв`язку з наступним.
82. Згідно з частиною четвертою статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» підставою для відмови у видачі дозволу на виконання будівельних робіт є:
1) неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу;
2) невідповідність поданих документів вимогам законодавства;
3) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах.
Відмову у видачі дозволу на виконання будівельних робіт може бути оскаржено до суду.
83. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що дозвіл на виконання будівельних робіт видається уповноваженим органом державного архітектурно-будівельного контролю у разі подання заявником визначених частиною третьою статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» документів за умови відсутності підстав для відмови у наданні дозволу.
84. Відповідно до частини шостої статті 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дозвіл на виконання будівельних робіт може бути анульовано:
- подання замовником заяви про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт;
- наявності відомостей про ліквідацію юридичної особи, що є замовником;
-встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта, вимогам будівельних норм, стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю;
- скасування містобудівних умов та обмежень;
- систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю.
85. З аналізу наведених норм слідує, що орган державного архітектурно-будівельного контролю має право анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт за наявності передбачених підстав, зокрема, внаслідок встановлення під час перевірки порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об`єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об`єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, порушень містобудівного законодавства у разі невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю, скасування містобудівних умов та обмежень.
86. Оскільки позивачем не доведено, а судами попередніх інстанцій не встановлено наявність визначених законом підстав для відмови у наданні дозволу на виконання підготовчих та будівельних робіт та/або анулювання такого дозволу, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову у цій частині.
87. Даний висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься, зокрема, у постанові від 8 грудня 2020 року у справі № 826/11282/17.
88. Крім того, колегія суддів враховує, що Україна як держава, що приєдналася до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, несе відповідальність за виконання міжнародних зобов`язань, що випливають із цієї Конвенції, та за гарантії створення умов безпеки для кожного, захисту відповідних суспільних інтересів під можливих порушень в сферах, пов`язаних з цивільною авіацією та використанням повітряного простору України. При цьому Державіаслужба реалізує своє право на захист публічного інтересу, включаючи право на звернення до суду, шляхом винесення рішень про припинення будівництва та зобов`язання суб`єктів містобудівної діяльності звернутися до Державіаслужби для погодження будівництва, якщо таке погодження передбачено законодавством.
89. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 8 грудня 2020 року у справі № 826/11282/17.
90. Стосовно позовної вимоги щодо знесення об`єкта за адресою: м. Ужгород, вул. Климпуша, 14 як самочинного будівництва, колегія суддів зазначає наступне.
91. Відповідно до статті 376 ЦК України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
92. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що самочинним є будівництво, яке здійснюється: 1) на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети; 2) без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) без належно затвердженого проєкту або 4) з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
93. Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів, будівництво за адресою: м. Ужгород, вул. Климпуша, 14 здійснювалось на підставі дозволу на виконання будівельних робіт № ЗК112190360358, виданого 5 лютого 2019 року Управлінням державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради, містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 15 червня 2018 року № 48/03-01/18, на земельній ділянці, відведеній для проєктування об`єкта будівництва: «Будівництво багатоквартирних житлових будинків». При цьому відповідачем не надано доказів наявності інших підстав (зокрема, здійснення будівництва без належно затвердженого проєкту або з істотними порушеннями будівельних норм і правил) вважати відповідний об`єкт самочинним будівництвом.
94. З огляду на вищезазначене, колегії суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що за відсутності доказів існування підстав, визначених частиною першою статтею 376 ЦК України, вважати об`єкт будівництва за адресою: м. Ужгород, вул.Климпуша,14 самочинним, позовна вимога про його знесення є необґрунтованою та не підлягає задоволенню. Правильним також є висновок судів попередніх інстанцій про те, що відсутність погодження будівництва з боку Державіаслужби об`єкта не свідчить, що такий об`єкт є самочинним будівництвом, оскільки відсутня сукупність підстав, визначених частиною першою статті 376 ЦК України.
95. Суд також враховує, що відповідно до сталої практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) (серед багатьох інших, рішення ЄСПЛ у справах «Sporrong and Lonnroth v. Sweden», заяви № 7151/75, № 7152/75; «James and others v. the United Kingdom», заява № 8793/79; «Щокін проти України», заяви № 23759/03 та № 37943/06; «Сєрков проти України», заява № 39766/05; «Трегубенко проти України», заява № 61333/00; «East/West Alliance Limited» проти України», заява № 19336/04) напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям.
96. ЄСПЛ констатує порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.
97. Критерій «законності» означає, що втручання держави у право власності особи повинно здійснюватися на підставі закону - нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм. Сам лише факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає, що закон непередбачуваний. Сумніви щодо тлумачення закону, що залишаються, враховуючи зміни в повсякденній практиці, усувають суди в процесі здійснення правосуддя.
98. Втручання держави у право власності особи є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу, при визначенні якого ЄСПЛ надає державам право користуватися «значною свободою (полем) розсуду». Втручання держави у право на мирне володіння майном може бути виправдане за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності.
99. Принцип «пропорційності» передбачає, що втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання.
100. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». Одним із елементів дотримання принципу «пропорційності» при втручанні у право особи на мирне володіння майном є надання їй справедливої та обґрунтованої компенсації.
101. В рішенні у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).
102. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), заява № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74).
103. У пункті 102 рішення у справі «Зеленчук і Цицюра проти України» (заяви № 846/16 та № 1075/16) при оцінці дотримання статті 1 Першого протоколу до Конвенції Суд повинен здійснити загальний розгляд різних інтересів, які є предметом спору, пам`ятаючи, що метою Конвенції є гарантування прав, які є «практичними та ефективними». Суд поза межами очевидного повинен дослідити реалії оскаржуваної ситуації. Така оцінка може стосуватись не лише відповідних умов компенсації, якщо ситуація схожа з тією, коли позбавляють майна, але також і поведінки сторін, у тому числі вжитих державою заходів та їх реалізації. У цьому контексті слід наголосити, що невизначеність - законодавча, адміністративна або така, що виникає із застосовної органами влади практики, - є фактором, який слід враховувати при оцінці поведінки держави (рішення у справі «Броньовський проти Польщі» («Broniowski v. Poland»), заява N 31443/96, пункт 115).
104. Аналогічно у цій справі відсутність послідовності з боку органів влади при зміні обсягу та самого характеру мораторію, а також створена ним невизначеність, є важливими факторами при оцінці Судом пропорційності оскаржуваної ситуації (рішення у справі «Броньовський проти Польщі» («Broniowski v. Poland»), заява N 31443/96, пункт 151).
105. Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення кожного з аргументів.
106. Оскільки колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи та прийняття рішення, то відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає такі рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
107. Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою ЄСПЛ очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, які може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
108. Важливо наголосити, що низка рішень ЄСПЛ дійсно містить, розвиває та удосконалює підхід до обґрунтованості (мотивованості) судових рішень.
109. ЄСПЛ наголошує, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує національні суди обґрунтовувати свої рішення (рішення у справі «Якущенко проти України», заява № 57706/10, пункт 28). До того ж, принцип належного здійснення правосуддя також передбачає, що судові рішення мають у достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони ґрунтуються (рішення у справах «Garcнa Ruiz v. Spain» [GC] (заява №30544/96, пункт 26), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23), «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58), «Бендерський проти України» (заява N 22750/02, пункт 42)).
110. Крім того, у пункті 60 рішення «Helle v. Finland» (заява №20772/92) ЄСПЛ наголосив також і на тому, що суд обов`язково повинен мотивувати рішення, а не просто погоджуватися з висновками рішення суду попередньої інстанції. Вмотивованість рішення можна досягти або шляхом використання мотивів суду попередньої інстанції, або шляхом наведення власних мотивів щодо розгляду аргументів та істотних питань у справі.
111. Також у пункті 71 рішення у справі «Peleki v. Greece» (заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що рішення суду може бути визначене як «довільне» з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене мотивувань або якщо зазначені ним мотиви ґрунтуються на порушенні закону, допущеного національним судом, що призводить до «заперечення справедливості» (рішення у справі «Moreira Ferreira v. Portugal» (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). З цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.
112. До того ж, у пункті 80 рішення у справі «Perez v. France» (заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (рішення у справі «Artico v. Italy», заява № 6694/74, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно «заслухані», тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (рішення у справі «Van de Hurk v. the Netherlands», заява № 16034/90, пункт 59).
113. Однак, варто наголосити, що в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні, ЄСПЛ також неодноразово зазначав, зокрема у рішенні «Garcнa Ruiz v. Spain» [GC] (заява №30544/96, пункт 26) про те, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, проте вказаний підхід не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент (рішення у справах «Van de Hurk v. the Netherlands» (заява № 16034/90, пункт 61), «Шкіря проти України» (заява № 30850/11, пункт 43). Разом з тим, у вказаному рішенні Суд звертає увагу на те, що ступінь застосування обов`язку викладати мотиви може варіюватися в залежності від характеру рішення і повинно визначатися у світлі обставин кожної справи.
114. Подібних висновків щодо необхідності дотримання вказаного зобов`язання виключно з огляду на обставини справи ЄСПЛ дійшов також у рішеннях «Ruiz Torija v. Spain» (заява №18390/91, пункт 29), «Higgins and others v. France» (заява № 20124/92, пункт 42), «Бендерський проти України» (заява № 22750/02, пункт 42) та «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03, пункт 54).
115. Так, у пункті 54 рішення «Трофимчук проти України» (заява № 4241/03) ЄСПЛ зазначив, що не бачить жодних ознак несправедливості або свавільності у відмові судів детально розглянути доводи заявника, оскільки суди чітко зазначили, що ці доводи були повністю необґрунтованими.
116. Отже, у рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто мотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка постановляє рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
117. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
118. Враховуючи, що касаційний суд залишає без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то у силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скарги Державної авіаційної служби України залишити без задоволення.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 червня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: Н.В. Коваленко
С.М. Чиркін