№ 280/10314/23

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 листопада 2024 року

м. Київ

справа № 280/10314/23

адміністративне провадження № К/990/32191/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Губської О.А.,

суддів: Білак М.В., Мацедонської В.Е.

розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за адміністративним позовом військової частини НОМЕР_1 до Управління Східного офісу Державної аудиторської служби в Запорізькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою військової частини НОМЕР_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 26 березня 2024 року, прийняте у складі судді - Артоуз О.О., та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2024 року, ухвалену у складі колегії суддів: Олефіренко Н.А. (головуючий суддя), Божко Л.А., Лукманової О.М.

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Військова частина НОМЕР_1 звернулася до суду першої інстанції з позовом Управління Східного офісу Державної аудиторської служби в Запорізькій області, у якому просила:

2. визнати протиправними дії Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області щодо вимог, які вказані у вимозі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 29 вересня 2023 року № 040820-15/3215-2023 «Про усунення порушень законодавства»;

3. визнати протиправним та скасувати вказані у пункті 1 вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 29 вересня 2023 року № 040820-15/3215-2023 «Про усунення порушень законодавства», щодо забезпечення відшкодування зайво виплаченої додаткової винагороди.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

4. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду 28 лютого 2022 року у задоволені позову відмовлено.

5. Вирішуючи цей спір та відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що звернення з даним позовом про визнання протиправною та скасування вимоги, яка за своїм змістом спрямована на відшкодування збитків, є неналежним способом захисту порушеного права, доводи щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування в межах даної справи.

6. Що стосується суті виявлених порушень, то суд вказав на те, що згідно висновків органу державного фінансового контролю дослідженням наказів начальника НОМЕР_2 прикордонного загону, рапортів начальників відділень та штабів, в також розрахунково-платіжних відомостей по нарахуванню військовослужбовцям грошового забезпечення встановлено, що відповідно до наказу від 02 серпня 2022 року № 323-ОС «Про виплату додаткової винагороди» за період з 01 липня 2022 року по 31 липня 2022 року додаткова винагорода у розмірі 30000 грн виплачувалася всім військовослужбовцям у повному розмірі, в тому числі тим, які за період з 19 липня 2022 року по 31 липня 2022 року згідно наказам начальника НОМЕР_2 прикордонного загону знаходилися у відпустках за сімейними обставинами та з інших поважних причин. При цьому, на момент нарахування та виплати додаткової винагороди військовослужбовцям в розмірі 30000 грн у серпні 2022 року за липень 2022 року вже була чинна Постановою № 973 (з 19 липня 2022 року) та був чинний наказ № 392-АГ (з 01 серпня 2022 року) відповідно до яких, розрахунок додаткової винагороди мав здійснюватися пропорційно в розрахунку на місяць.

7. У підсумку дійшов висновку про те, що на дату виплати військовослужбовцям додаткової винагороди за липень позивачу було відомо про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 і позивач свідомо при нарахуванні додаткової винагороди за період з 19.07.2022 обрав застосування положень вказаної постанови в редакції, що діяла до 19 липня 2022 року. За наведеного вважав неприйнятними послання позивача на те, що Адміністрацією Державної прикордонної служби України лише 30.07.2022 видано наказ від 30 липня 2022 року № 392/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168», який набрав чинності та застосовувався з 01 серпня 2022 року, оскільки в період з 19 липня 2022 року діяли норми постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 (в редакції постанови №793), що за своєю природою мають вищу юридичну силу для регулювання відповідних правовідносин.

8. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2024 року апеляційну скаргу військової частини НОМЕР_1 3 залишено без задоволення. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28 лютого 2022 року в адміністративній справі №280/10314/23 залишено без змін.

9. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, з огляду на те, що оскаржувана вимога не містить імперативного характеру та не створює правових наслідків для позивача, а лише вказує на спосіб усунення зафіксованого порушення.

ІІІ. Касаційне оскарження

10. Не погоджуючись із вказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить оскаржувані рішення скасувати, а справу направити на новий розгляд.

11. Ухвалою Верховного Суду від 19 вересня 2024 року відкрито касаційне провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

12. Посилаючись на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України позивач зазначає про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновків Великої Палати Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16, Верховного Суду, викладених у постановах від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, від 06 серпня 2020 року у справі № 826/6254/17, від 20 листопада 2018 року у справі № 815/4223/16, від 11 жовтня 2018 року у справі № 813/4101/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 825/1481/16, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі № 826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22.

13. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловив незгоду з викладеними у скарзі доводами та повідомив свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для залишення позовної заяви без задоволення, просив ці судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

14. Зокрема, зазначає, що ревізією розрахунково-платіжних відомостей військовослужбовців військової частини НОМЕР_1 , а також дослідженнями наказів начальника НОМЕР_2 прикордонного загону встановлено, що додаткова винагорода військовослужбовцям у розмірі 30 000 грн нараховувалась та виплачувалась у відповідному поточному місяці за попередній, на підставі рапортів начальників відділень та штабу, в яких зазначаються прізвище, ім`я та по батькові військовослужбовців, військові звання, періоди проходження служби та розраховані суми додаткової винагороди. Постановою Кабінету Міністрів України від 07 липня 2022 року№ 793 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168» внесені зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану», зокрема, в абзаці 1 пункту 1 постанови слова і цифри «додаткова винагорода в розмірі 30 000 гривень щомісячно» замінено словами і цифрами «додаткова винагорода в розмірі до 30 000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць».

15. На думку відповідача, правомірним є застосування вказаної постанови, а отже нарахування та виплата додаткової винагороди у розмірі 30 000 грн пропорційно в розрахунку на місяць з дня набрання чинності постанови № 793, тобто з 19 липня 2022 року.

IV. Установлені судами фактичні обставини справи

16. Відповідно до п. 8.6 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІ квартал 2023 року, на підставі направлень на проведення ревізії від 18 травня 2023 року №№ 185, 186, 187, від 26 травня 2023 року № 207, від 22 червня 2023 року № 246 проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 01 січня 2022 року по 21 грудня 2022 року.

17. За результатами перевірки складено акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 01 січня 2022 року по 21 грудня 2022 року від 18 серпня 2023 року № 040808-20/4. Згідно з висновками акту ревізії ревізією встановлено порушень на загальну суму 576 744,25 грн в тому числі: зайве нарахування і виплата додаткової винагороди військовослужбовцям в/ч НОМЕР_1 за період з 19 липня 2022 року по 31 липня 2022 року на загальну суму 208 645,19 грн; зайве нарахування і виплата додаткової винагороди військовослужбовцям 1491 в розмірі 30 000 грн (з серпня по грудень 2022 року), а також 70 000 грн (з березня по грудень 2022 року) на загальну суму 145 929,55 грн; покриття витрат сторонніх юридичних осіб (інших військових частин) на загальну суму 187 954,62 грн; нестача продуктів харчування на суму 957,06 грн; лишки продуктів харчування на суму 23817,14 грн; нестача 7,62 мм автомата АКМ зав. №НР 4631 на суму 4579,61 грн; завищення в обліку вартості активів (автоматів) на суму 1066 грн; заниження в обліку вартості активів (автоматів) на суму 3795,08 гривень.

18. Акт ревізії підписано командуванням військової частини НОМЕР_1 із запереченнями.

19. 04 вересня 2023 року позивачем подано заперечення до акту ревізії (вих. № 11/4734-23вих). Позивач заперечував проти висновків акту про зайве нарахування і виплата додаткової винагороди військовослужбовцям в/ч НОМЕР_1 за період з 19 липня 2022 року по 31 липня 2022 року на загальну суму 208 645,19 грн та зайве нарахування і виплата додаткової винагороди військовослужбовцям 1491 в розмірі 30 000 грн. (з серпня по грудень 2022 року), а також 70 000 грн. (з березня по грудень 2022 року) на загальну суму 145 929,55 грн.

20. Відповідачем 25 вересня 2023 року надано висновок на заперечення до акту від 18 серпня 2023 року № 040808-20/4 ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності військової частини НОМЕР_1 за період з 01 січня 2022 року по 21 грудня 2022 року згідно якого заперечення позивача не прийнято.

21. 29 вересня 2023 року відповідачем направлено позивачу лист про усунення порушень законодавства (вих. № 040820-15/3215-2023 від 29 вересня 2023 року) в якому містить вимога: 1) розглянути матеріали проведеної ревізії на виробничій нараді. Визначити осіб, відповідальних за виявлені ревізією порушення. Вирішити питання щодо притягнення вказаних осіб до відповідальності та/або відповідності займаних ними посад; 2) відповідно до норм з статей 130-136 Кодексу законів про працю України забезпечити відшкодування порушення щодо зайвого нарахування додаткової винагороди у розмірі 30000 грн за період з 19 липня 2022 року по 31 липня 2022 року на загальну суму 208 645,19 грн (з урахуванням єдиного внеску); 3) відповідно до норм з статей 130-136 Кодексу законів про працю України забезпечити відшкодування порушення щодо зайвого нарахування додаткової винагороди в розмірі 30000 грн (з серпня по грудень 2022 року) та 70000 грн (з березня по грудень 2022 року) на загальну суму 145 929,55 грн (з урахуванням єдиного внеску); 4) відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22 610-625 Цивільного кодексу України, забезпечити відшкодування з військових частин, до яких було переведено військовослужбовців в/ч НОМЕР_1 , та в які їх зараховано на всі види забезпечення, на користь в/ч НОМЕР_1 зайвої виплати грошового забезпечення у сумі 187 954,62 гривень; 5) у відповідності до п. 30-32 Положення про інвентаризацію військового майна у Збройних Силах, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 травня 2000 року № 748, за результатами проведеної інвентаризації встановити причини виникнення нестач, розмір заподіяної шкоди та винних у нестачі осіб. Вжити заходів щодо відшкодування винними особами заподіяної шкоди у порядку, передбаченому законодавством.

22. Вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів надати управлінню Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області до 03 листопада 2023 року.

23. Не погоджуючись з висновками органу державного фінансового контролю в частині зайвого нарахування додаткової винагороди у розмірі 30000 грн за період з 19 липня 2022 року по 31 липня 2022 року на загальну суму 208 645,19 грн (з урахуванням єдиного внеску) позивач звернувся з цим позовом до суду.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

24. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25. Статтею 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

26. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

27. Відповідно до частини першої та другої статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі також - Закон) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

28. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

29. За приписами частини першої статті 4 Закону інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

30. Статтею 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначено право органу державного фінансового контролю, зокрема, перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо) (пункт 1); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (пункт 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10); при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (пункт 13).

31. Відповідно до частини другої статті 15 указаного Закону законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

32. Постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі також - Положення № 43).

33. Відповідно до пункту 1 Положення № 43 Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

34. Підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

35. Згідно із пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

36. Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі також - Порядок № 550).

37. Пунктом 2 Порядку № 550, визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

38. Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку.

39. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

40. Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

VI. Позиція Верховного Суду

41. Відповідно до частин першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої та/або апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

42. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

43. Враховуючи вимоги та обґрунтування касаційної скарги, перегляд оскаржуваних судових рішень буде здійснюватися Верховним Судом в її межах.

44. Спірні правовідносини виникли у зв`язку із оскарженням окремого пункту вимоги Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області від 29 вересня 2023 року № 040820-15/3215-2023 «Про усунення порушень законодавства» щодо забезпечення відшкодування порушення зайвого нарахування додаткової винагороди у розмірі 30000 грн за період з 19 липня 2022 року по 31 липня 2022 року на загальну суму 208 645,19 грн (з урахуванням єдиного внеску).

45. Верховний Суд відкрив касаційне провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України у зв`язку з неврахуванням судами першої та апеляційної інстанцій правової позиції Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постановах ввід 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16, Верховного Суду, викладених у постановах від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, від 06 серпня 2020 року у справі № 826/6254/17, від 20 листопада 2018 року у справі № 815/4223/16, від 11 жовтня 2018 року у справі № 813/4101/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 825/1481/16, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі № 826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22 - в аспекті посилань військової частини про те, що вимога контролюючого органу породжує правові наслідки для свого адресата та може бути предметом судового розгляду в порядку адміністративного судочинства.

46. Проаналізувавши доводи касаційної скарги, Верховний Суд зазначає таке.

47. За правовою позицією, викладеною у постановах Великої Палати Верховного Суду (постанова від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16) та Верховного Суду (постанови від 22 жовтня 2020 у справі № 820/3089/17, від 31 травня та 02 листопада 2021 року у справах № 826/18686/16 та № 420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 29 березня 2023 року у справі № 160/17775/21) правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

48. Так, у постанові від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20 Верховний Суд зазначив «вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

49. Тобто правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

50. Варто зауважити, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і є обов`язковою до виконання.

51. Отже, вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.».

52. Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

53. У зазначеній вище постанові Верховний Суд також дійшов висновків, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

54. Такий правовий підхід застосований Верховним Судом також у постановах від 06 серпня 2020 року у справі № 826/6254/17, від 20 листопада 2018 року у справі № 815/4223/16, від 11 жовтня 2018 року у справі № 813/4101/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 825/1481/16.

55. З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

56. Той факт, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

57. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

58. Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22, а також від 09 березня 2023 року у справі № 500/2489/21, від 29 березня 2023 року у справі № 160/7775/21, від 06 липня 2023 року у справі № 1740/2398/18 та інших.

59. Підсумовуючи наведене колегія суддів резюмує, що Верховним Судом сформовано висновок про можливість оскарження вимоги контролюючого органу і підстав для відступу від такого висновку колегія суддів не вбачає.

60. Мотиви з яких виходили суди попередніх інстанцій відмовляючи у задоволенні позову свідчать, що вони послалися на висновки Верховного Суду України, викладені у постановах від 27 січня 2015 року у справі № 21-436а14, від 10 лютого 2015 року у справі № 21-632а14, від 15 квітня 2014 року у справах № 21-40а14, 21-63а14, від 29 травня 2017 року в справі № 826/6304/16, від 23 лютого 2016 року в справі №818/1857/14 та Верховного Суду у постановах від 21 листопада 2018 року в справі № 820/3534/16, від 02 липня 2019 року у справі № 826/2525/15, від 07 лютого 2020 року в справі № 803/634/17 та від 14 лютого 2020 року у справі № 825/3661/15-а, які полягають у тому, що збитки та інші суми, що підлягають стягненню, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, але не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

61. Проте Верховний Суд наголошує на тому, що ці постанови не містять висновку про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень, за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході ревізії збитки.

62. Колегія суддів зауважує, що у площині спірних правовідносин ключовим питанням є можливість підконтрольної установи звернутися до суду з позовом про визнання протиправною вимоги, яка включає в себе пункти зобов`язального характеру, а саме: відшкодування збитків шляхом повернення грошових коштів, який і оскаржується у цій справі.

63. Тому для правильного вирішення спору необхідно дослідити правову природу встановлених порушень. Без належного дослідження цього питання та встановлення вини підконтрольної установи (доведеність факту наявності порушення під час здійснення фінансово-господарської діяльності) неможливо надати оцінку правомірності вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків.

64. Отже, право підконтрольної установи на оскарження вимоги, яка містить зобов`язання щодо повернення збитків, слід розуміти в контексті «права на оскарження вимоги, як акта індивідуальної дії, в частині дотримання процедури проведення перевірки контролюючим органом (шляхом проведення ревізії, моніторингу та ін.) у співвідношенні з суттю встановлених порушень.

65. Водночас правомірність вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення. Такий порядок оскарження слід застосовувати, якщо підконтрольною установою не було попередньо оскаржено таку вимогу по суті встановлених порушень під час проведення відповідної перевірки і таким порушенням, судом не було надано оцінку (відсутня будь-яка реакція з боку підконтрольної установи після отримання вимоги), або дотримання процедури проведення перевірки (ревізії, моніторингу, тощо) та факт порушення з боку підконтрольної установи під час здійснення господарської діяльності встановлено у судовому рішенні.

66. Повертаючись до обставин цієї справи, суд першої інстанції дослідивши положення нормативно-правових актів, що регулюють спірні правовідносини, щодо суті виявлених порушень зазначив про неправомірність виплати відповідачем військовослужбовцям додаткової винагороди за період з 19 липня 2022 року до 31 липня 2022 року, без урахування Постанови № 168, зміни до якої були внесені Постановою № 793 та Наказом № 392-А, що призвело до зайво нарахованої та виплаченої додаткової винагороди військовослужбовцям та зайво перерахованого єдиного внеску.

67. Проте, суд апеляційної інстанції перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції у цій справі не навів жодних доводів, за якими він погодився або не погодився з висновками суду першої інстанції у частині відмови у позові з підстав встановлених порушень по суті порушення; не взяв до уваги безпосередні підстави звернення до суду, які полягають саме у незгоді позивача з висновками контролюючого органу про наявність порушень вимог законодавства; не надав оцінку доводам учасників справи по суті оскаржуваної вимоги; не дослідив наявні у матеріалах справи докази і не надав оцінку обставинам справи.

68. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судом апеляційної інстанції принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

69. За таких обставин, висновки суду апеляційної інстанції про відмову у позові є передчасними та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, без дотримання положень статті 90 КАС України та з неправильним застосуванням норм матеріального права, а відтак оскаржувані судові рішення не відповідають вимогам законності та обґрунтованості, встановленим статтею 242 КАС України.

70. Відтак, доводи позивача, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження, знайшли своє підтвердження.

VІІ. Висновок за результатами розгляду касаційної скарги

71. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

72. Згідно з частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

73. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

74. За таких обставин, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувана постанова - скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

75. При новому розгляді справи суду апеляційної інстанції необхідно взяти до уваги викладене в цій постанові й встановити обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення.

VІІІ. Судові витрати

76. З огляду на результат касаційного розгляду, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341 345 349 351 356 359 КАС України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу військової частини НОМЕР_1 задовольнити.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2024 року у справі № 280/10314/23 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції - Третього апеляційного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіО.А. Губська М.В. Білак В.Е. Мацедонська