ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
04 травня 2023 року
м. Київ
справа №280/3503/21
адміністративні провадження № К/990/16006/22, №К/990/16429/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О. Р.,
суддів - Кашпур О. В., Уханенка С. А.
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку спрощеного провадження без повідомлення (виклику) сторін справу №280/3503/21
за позовом ОСОБА_1 до Запорізької обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним і скасування рішення, наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами Запорізької обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року, ухвалене у складі: головуючого судді Батрак І.В., і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2022 року, ухвалену у складі: головуючого судді Чередниченка В.Є., суддів Іванова С.М., Панченко О.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Запорізької обласної прокуратури (далі - відповідач-1), Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач-2) з вимогами:
- визнати протиправним і скасувати рішення Дванадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - Комісія) від 14.01.2021 №12 про неуспішне проходження прокурором Кам`янсько-Дніпровського відділу Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області ОСОБА_1 атестації;
- визнати протиправним і скасувати наказ керівника відповідача-1 від 11.03.2021 №209к про звільнення позивача з посади прокурора Кам`янсько-Дніпровського відділу Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області та з органів Запорізької обласної прокуратури з 12.03.2021;
- поновити позивача в органах Запорізької обласної прокуратури з 13.03.2021;
- поновити позивача на посаді прокурора Кам`янсько-Дніпровського відділу Василівської окружної прокуратури Запорізької області або на посаді із рівнозначними умовами, функціями та повноваженнями з 13 березня 2021 року;
- стягнути з відповідача-1 на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 13 березня 2021 року і до моменту фактичного поновлення на роботі;
- стягнути з відповідача-1 на користь позивача моральну шкоду у розмірі 200 000,00 грн.
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що рішення Комісії про неуспішне проходження ним атестації є немотивованим і ґрунтується на припущеннях, оціночних судженнях та суб`єктивному сприйнятті певних обставин.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач з листопада 2006 року працює в органах прокуратури України на різних посадах, зокрема з 15 грудня 2015 року на посаді прокурора Кам`янсько-Дніпровського відділу Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області.
4. 07 жовтня 2019 року позивач подав у порядку, передбаченому пунктом 10 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформування органів прокуратури», заяву про переведення його на посаду прокурора в окружній прокуратурі, для чого просив допустити його до проходження атестації.
5. Позивач успішно пройшов перші два етапи атестації і був допущений до проведення співбесіди.
6. Дванадцятою кадровою комісією 14.01.2021 з метою виявлення відповідності вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності і виконання практичного завдання для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками з позивачем була проведена співбесіда, за результатами якої прийнято рішення №12 про неуспішне проходження прокурором атестації.
7. Рішення Дванадцятої кадрової комісії від 14.01.2021 №12 мотивоване тим, що письмові відповіді прокурора на поставлені питання, а також проведене із ним їх обговорення свідчить про нездатність прокурора самостійно виконувати завдання та про недостатній рівень володіння ним практичними уміннями та навичками.
8. Окремо комісія звернула увагу на те, що виконане прокурором письмове практичне завдання є неструктурованим і непослідовним. Під час співбесіди прокурор показав низький рівень знань і не орієнтування в основних нормативно-правових актах, які регулюють організацію призначення та проведення судових експертиз під час досудового розслідування.
9. Комісія також досліджувала матеріали про відмову у відкритті дисциплінарного провадження (№11/2/4-967 дс-17) за скаргою ОСОБА_2 , за наслідками чого у Комісії виник обґрунтований сумнів щодо рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурора та вміння застосовувати їх на практиці. Комісія зазначила, що прокурор не навів причин, з яких протягом тривалого часу розслідування кримінального правопорушення за частиною третьою статті 185 та частиною першою статті 289 Кримінального кодексу України ним не було вжито необхідних і дієвих заходів при здійсненні процесуального керівництва у вказаному досудовому розслідуванні.
10. Наказом керівника Запорізької обласної прокуратури від 11.03.2021 позивача звільнено з посади прокурора Кам`янсько-Дніпровського відділу Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області та з органів Запорізької обласної прокуратури відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 12 березня 2021 року.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
11. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 07.10.2021 позов задоволено частково:
- визнано протиправним і скасовано рішення Дванадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 14 січня 2021 року №12 про неуспішне проходження прокурором Кам`янсько-Дніпровського відділу Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області ОСОБА_1 атестації;
- визнано протиправним і скасовано наказ керівника Запорізької обласної прокуратури від 11.03.2021 №209к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Кам`янсько-Дніпровського відділу Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області та з органів Запорізької обласної прокуратури з 12.03.2021;
- поновлено ОСОБА_1 в органах Запорізької обласної прокуратури на посаді із рівнозначними умовами, функціями та повноваженнями, з 12 березня 2021 року;
- стягнуто із Запорізької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 12.03.2021 по 06.10.2021 у розмірі 161 538,52 грн з утриманням з цієї суми передбачених законом податків та обов`язкових платежів при їх виплаті;
- допущено до негайного виконання рішення суду у частині вимог про поновлення ОСОБА_1 та стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу за один місяць в розмірі 25 981,72 грн.
12. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмолено.
13. Додатковим рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 02.11.2021:
- стягнуто з Запорізької обласної прокуратури за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомоги у розмірі 3 500 грн;
- стягнуто з Офісу Генерального прокурора за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомоги у розмірі 3 500 грн.
14. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що рішення Комісії є необґрунтованим і немотивованим. Зокрема, суд першої інстанції зазначив, що воно основним чином ґрунтується на матеріалах дисциплінарної скарги, за наслідками розгляду якої компетентним органом було прийнято рішення про відсутність підстав для порушення дисциплінарної справи.
15. Поновлюючи позивача «в органах Запорізької обласної прокуратури на посаді із рівнозначними умовами, функціями та повноваженнями», суд першої інстанції виходив з того, що попередня посада позивача не зберіглася, у зв`язку з чим належним способом захисту порушеного права позивача може бути поновлення на посаді, що аналогічна тій, з якої його звільнили, і яка існує на дату поновлення.
16. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 02.06.2022 рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 07.10.2021 в частині поновлення на службі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу скасував та ухвалив у цій частині нове рішення, яким позов задовольнив частково:
- постановив вважати датою звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Кам`янсько-Дніпровського відділу Василівської окружної прокуратури Запорізької області 27 березня 2021 року;
- зобов`язав Запорізьку обласну прокуратуру внести зміни до наказу керівника Запорізької обласної прокуратури від 11 березня 2021 року №209к та до записів в трудовій книжці ОСОБА_1 в частині дати його звільнення, змінивши її з 12 березня 2021 року на 27 березня 2021 року;
- поновив ОСОБА_1 на посаді прокурора Кам`янсько-Дніпровського відділу Василівської окружної прокуратури Запорізької області з 27 березня 2021 року;
- стягнув із Запорізької обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 28.03.2021 по 07.10.2021 у сумі 150 242,12 грн, який визначений без утримання податків й інших обов`язкових платежів та з урахуванням вже виплачених сум.
17. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
18. Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції щодо невмотивованості рішення Комісії від 14 січня 2021 року №12 і незаконності наказу Запорізької обласної прокуратури від 11 березня 2021 року №209к про звільнення ОСОБА_1 .
19. Водночас суд апеляційної інстанції зазначив, що, оцінюючи оскаржуваний наказ Запорізької обласної прокуратури, поза увагою суду першої інстанції залишилося те, що відповідач-1 неправильно визначив дату звільнення позивача, адже не врахував період тимчасової непрацездатності позивача з 11 березня 2021 року по 26 березня 2021 року.
20. У частині, що стосується поновлення на службі, суд апеляційної інстанції зазначив, що за наслідками атестації прокурорам не гарантується аналогічна посада, у зв`язку з чим висновок суду першої інстанції про необхідність поновлення позивача в органах Запорізької обласної прокуратури на посаді з рівнозначними умовами, функціями та повноваженнями є втручанням у дискрецію відповідача-1.
21. Суд апеляційної інстанції вважав, що адекватним і таким, що відповідає положенням статті 235 Кодексу законів про працю України засобом поновлення порушених прав позивача є поновлення його на посаді прокурора Кам`янсько-Дніпровського відділу Василівської окружної прокуратури Запорізької області з 27 березня 2021 року.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
22. 27 і 29 червня 2022 року від відповідачів надійшли касаційні скарги на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2022 року, у яких скаржники, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, вимагають скасувати їхні рішення та ухвалити нове про відмову в задоволенні позову.
23. Ухвалами Суду від 11.08.2022 відкрито касаційне провадження за цими касаційними скаргами.
24. За доводами відповідачів, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суди попередніх інстанцій застосували статтю 235 Кодексу законів про працю України без урахування висновків щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 20.01.2021 у справі № 804/958/16, від 27.10.2021 у справі № 340/3563/20.
25. Як зазначають скаржники, у вказаних постановах Верховний Суд виклав правову позицію, відповідно до якої у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір. Закон не наділяє орган, який розглядає трудовий спір, повноваженнями на обрання іншого способу захисту трудових прав, ніж зазначені в частині першій статті 235, статті 240-1 Кодексу законів про працю України, а тому, встановивши, що звільнення відбулось із порушенням установленого законом порядку, суд зобов`язаний поновити працівника на попередній роботі.
26. Скаржники вважають, що, поновивши позивача на службі в Кам`янсько-Дніпровському відділі Василівської окружної прокуратури Запорізької області, де позивач не працював і куди його не було переведено за наслідками атестації, судами застосовано статтю 235 Кодексу законів про працю України без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування цієї норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 20.01.2021 у справі № 804/958/16, від 27.10.2021 у справі № 340/3563/20.
27. Позивач правом подати відзив на касаційні скарги відповідачів не скористався.
V. Джерела права та акти їхнього застосування
28. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. Статтею 4 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) встановлено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
30. Згідно з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
31. Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ), який діє з 25.09.2019, запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни.
32. Статтею 14 Закону № 1697-VII у зв`язку із внесенням до неї змін Законом № 113-ІХ передбачено скорочення кількості прокурорів органів прокуратури. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення відповідно до вимог статті 14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ.
33. Згідно з пунктом 21 Закону № 113-IX у тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
34. Пунктом 7 Розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX установлено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом. Слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
35. Підпунктом 2 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX передбачено, що прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII за умови рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури.
36. Частиною першою статті 235 Кодексу законів про працю України від 10 грудня 1971 року №322-VIII (далі - КЗпП України) передбачено, що у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
37. Згідно з статтею 240-1 КЗпП України у разі, коли працівника звільнено без законної підстави або з порушенням встановленого порядку, але поновлення його на попередній роботі неможливе внаслідок ліквідації підприємства, установи, організації, орган, який розглядає трудовий спір, зобов`язує ліквідаційну комісію або роботодавця (орган, уповноважений управляти майном ліквідованого підприємства, установи, організації, а у відповідних випадках - правонаступника), виплатити працівникові заробітну плату за весь час вимушеного прогулу. Одночасно орган, який розглядає трудовий спір, визнає працівника таким, якого було звільнено за пунктом 1 статті 40 цього Кодексу. На такого працівника поширюються пільги і компенсації, передбачені статтею 49-3 цього Кодексу для вивільнюваних працівників, а його зайнятість забезпечується відповідно до Закону України «Про зайнятість населення».
VI. Позиція Верховного Суду
38. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України. На стадії касаційного розгляду спірним є питання визначення органу (посади), у якому (на якій) позивача має бути поновлено у зв`язку з незаконним звільненням.
39. З урахуванням положень частини першої статті 341 КАС України рішення судів попередніх інстанцій переглядаються виключно у зазначеній частині.
40. Суд зазначає, що у разі незаконного звільнення працівника з роботи його порушене право підлягає захисту шляхом поновлення на попередній роботі, тобто на посаді, з якої його було незаконно звільнено, крім випадку ліквідації підприємства, установи, організації.
41. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 22.05.2018 у справі №П/9901/101/18, постановах Верховного Суду від 04.07.2018 у справі №826/12916/15, від 06.03.2019 у справі №824/424/16-а, від 13.03.2019 у справі №826/751/16, від 27.06.2019 у справі №826/5732/16, від 26.07.2019 у справі №826/8797/15, від 09.10.2019 у справі №П/811/1672/15, від 12.09.2019 у справі №821/3736/15-а, від 22.10.2019 у справі №816/584/17, від 07.07.2020 у справі №811/952/15. Подібні правові позиції були викладені також у постановах Верховного Суду від 20.01.2021 у справі № 804/958/16, від 27.10.2021 у справі № 340/3563/20, на які скаржники посилаються як на приклад неправильного застосування судами попередніх інстанцій частини першої статті 235 КЗпП України.
42. Розвиваючи цю правову позицію, Верховний Суд у постановах від 04.10.2022 у справі №340/3604/20, від 31.01.2023 у справі №160/7620/20 зазначив, що у разі зміни внутрішньої (організаційної) структури установи (ліквідації одного структурного підрозділу із створенням або без створення іншого структурного підрозділу, змін в найменуванні установи, підрозділу або посади тощо) незаконно звільнений працівник підлягає поновленню на тій посаді, яку він обіймав на момент звільнення, після чого роботодавець зобов`язаний вчинити дії щодо працевлаштування такого працівника з урахуванням змін, що відбулися.
43. Водночас поновлення особи на посаді, яку вона не обіймала до незаконного звільнення, суперечить єдиному можливому способу захисту його порушеного права, який закріплений у частині першій статті 235 КЗпП України та спрямований на повернення сторін трудового спору (працівника і роботодавця) у положення, яке існувало на день звільнення. Крім того, такий спосіб захисту порушеного права позивача може викликати новий спір з приводу визначення «рівнозначної» посади та відповідного структурного підрозділу, де така посада передбачена.
44. Рішення суду має бути якомога повним, зрозумілим і чітким. Чіткість рішення передбачає, зокрема, чіткість вжитих у судовому рішенні термінів та їх співвідношення з поняттями, які вони позначають. Судове рішення не повинно містити положень, які б ускладнювали чи унеможливлювали його виконання.
45. Ухвалюючи рішення про поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Кам`янсько-Дніпровського відділу Василівської окружної прокуратури Запорізької області (в органах Запорізької обласної прокуратури на посаді із рівнозначними умовами, функціями та повноваженнями) суди попередніх інстанцій вважали цей спосіб поновлення порушеного права позивача є належним і найбільш ефективним, з огляду на те, що попередня посада позивача була скорочена.
46. Проте організаційно-штатні зміни, що не пов`язані з припиненням (ліквідацією) органу, в якому працював позивач як юридичної особи, не є обставиною, з якою стаття 240-1 КЗпП України пов`язує неможливість поновлення працівника на попередній роботі.
47. Отже, рішення судів першої та апеляційної інстанцій про поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Кам`янсько-Дніпровського відділу Василівської окружної прокуратури Запорізької області (в органах Запорізької обласної прокуратури на посаді із рівнозначними умовами, функціями та повноваженнями), не ґрунтуються на правильному застосуванні частини першої статті 235 КЗпП України, що в силу частини четвертої статті 351 КАС України є підставою для зміни судових рішень у відповідній частині шляхом поновлення позивача на попередній роботі, якою є посада прокурора Кам`янсько-Дніпровського відділу Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області.
48. В іншій частині судові рішення не підлягають касаційному перегляду, тому Суд не наводить мотивів і висновків щодо решти позовних вимог.
49. Частиною першою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
50. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
51. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
52. Керуючись статтями 3 238 341 344 349 351 355 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
53. Касаційні скарги Офісу Генерального прокурора та Запорізької обласної прокуратури задовольнити частково.
54. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 07 жовтня 2021 року в оскаржуваній частині змінити, виклавши абзац четвертий його резолютивної частини у такій редакції: «Поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Кам`янсько-Дніпровського відділу Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області з 27 березня 2021 року».
55. Змінити мотивувальну частину постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 02 червня 2022 року у вказаній частині з урахуванням висновків, наведених у цій постанові Верховного Суду.
56. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: О.В. Кашпур
С.А. Уханенко