ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 квітня 2025 року
м. Київ
справа № 280/3642/23
адміністративне провадження № К/990/77/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Стеценка С.Г. та судді Стрелець Т.Г., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Запорізького обласного відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю
до Приватного акціонерного товариства «Запорізький завод важкого кранобудування»
про стягнення санкцій,
за касаційною скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду у складі судді Максименко Л.Я. від 02 листопада 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Баранник Н.П., Малиш Н.І., Щербака А.А. від 28 листопада 2024 року
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 29 травня 2023 року Запорізьке обласне відділення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю (далі - Запорізьке обласне відділення Фонду, Фонд, позивач) звернулося до суду з позовом до Приватного акціонерного товариства «Запорізький завод важкого кранобудування» (далі - ПрАТ «Запорізький завод важкого кранобудування», відповідач), у якому просило стягнути з відповідача адміністративно-господарські санкції та пеню за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю у 2022 році у розмірі 442 773,98 грн.
2. На обґрунтування позовних вимог Запорізьке обласне відділення Фонду зазначало, що ПрАТ «Запорізький завод важкого кранобудування» у 2022 році мало середньооблікову кількість штатних працівників 355 осіб, з яких надало роботу 12 особам з інвалідністю, тоді як за нормативами мало працевлаштувати 14 осіб з інвалідністю. У зв`язку з цим Фонд 17 квітня 2023 року надіслав через електронний кабінет відповідача на вебпорталі електронних послуг Пенсійного фонду України та 10 травня 2023 року - поштою, вимогу щодо сплати адміністративно-господарської санкції у розмірі 428 380,58 грн та пеню за 42 дні прострочення у розмірі 14 393,40 грн.
3. ПрАТ «Запорізький завод важкого кранобудування» не визнало позов, у відзиві вказувало, що позивач повинен був до 10 березня 2023 року в автоматизованому режимі розрахувати суму адміністративно-господарських санкцій та передати таку інформацію до Пенсійного фонду України, який до 15 березня 2023 року мав надіслати розрахунок у формі електронного документа до його особистого кабінету платника податків на порталі Пенсійного фонду України, а відповідач до 15 квітня 2023 року - сплатити санкцію.
Фактично ПрАТ «Запорізький завод важкого кранобудування» отримало такий розрахунок лише 17 квітня 2023 року, тому вважає, що порушення Фондом порядку розрахунку та накладення унеможливлює стягнення адміністративно-господарських санкцій, пені та судових витрат.
Позивач помилково врахував у середньооблікову кількість штатних працівників осіб, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації, що спричинило необґрунтоване завищення нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю у 2022 році. Водночас у ПрАТ «Запорізький завод важкого кранобудування» протягом 2022 року працювало 13 осіб з інвалідністю, тому нормативна кількість робочих місць для цієї категорії становить 13,4, а після округлення - 13 працівників.
Відповідач виконав вимоги частин першої та другої статті 19 Закону України від 21 березня 1991 року № 875-ХІІ «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» (далі - Закон № 875-ХІІ), тому немає підстав для нарахування та сплати адміністративно-господарських санкцій.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 02 листопада 2023 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2024 року, відмовив у задоволенні позову.
5. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що згідно з пунктом 3.2.5. Інструкції зі статистики кількості працівників, затвердженої наказом Державного комітету статистики України від 28 вересня 2005 року № 286 (далі - Інструкція № 286), у 2022 році на ПрАТ «Запорізький завод важкого кранобудування» середньооблікова кількість працівників становила 335 осіб, тому норматив працевлаштування осіб з інвалідністю - 13 осіб. Відповідач підтвердив, що 13 осіб з інвалідністю працювали, а позивач не спростував цю інформацію та не надав інших доказів.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погодившись із рішення суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури (далі - Прокурор) подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2024 року, ухвалити нове рішення про задоволення позову.
7. ПрАТ «Запорізький завод важкого кранобудування» подало відзиви, у яких просить залишити касаційну скаргу Прокурора без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції без змін.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
8. Прокурор у касаційній скарзі зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували статті 18, 19, 20 Закону № 875-XII, статтю 2 Закону України від 25 березня 1992 року № 2232-XII «Про військовий обов`язок і військову службу» (далі - Закон № 2232-XII), статтю 50 Закону України від 05 липня 2012 року № 5067-VI «Про зайнятість населення» (далі - Закон № 5067-VI), статтю 119 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), Інструкцію № 286, Порядок сплати підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами, що використовують найману працю, суми адміністративно-господарських санкцій та пені за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 31 січня 2007 року № 70 (далі - Порядок № 70), пункти 2, 9 Положення про централізований банк даних з проблем інвалідності, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2011 року № 121 (далі - Положення № 121), Порядок надсилання розрахунку сум адміністративно-господарських санкцій, що підлягають сплаті у зв`язку з невиконанням нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю за попередній рік, затверджений постановою правління Пенсійного фонду України від 10 березня 2023 року № 14-1 (далі - Порядок № 14-1), Порядок та форми надання Пенсійним фондом України Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю інформації з реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування, затверджений постановою правління Пенсійного фонду України від 10 березня 2023 року № 14-2 (далі - Порядок № 14-2).
Прокурор також вказує на необхідність формування Верховним Судом висновку щодо застосування статті 19 Закону № 875-ХІІ (в редакції Закону України від 18 жовтня 2022 року № 2682-IX) у питанні належності, допустимості та достатності доказів визначення середньооблікової чисельності штатних працівників облікового складу та виконання нормативу щодо працевлаштування осіб з інвалідністю, і правову позицію стосовно застосування підпункту 3.2.2 пункту 3 Інструкції № 286 щодо виключного переліку працівників, які не враховуються при обчисленні середньооблікової кількості штатних працівників облікового складу, та помилковості врахування осіб, які виконують державні або громадські обов`язки, зокрема особи, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації.
9. ПрАТ «Запорізький завод важкого кранобудування» у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що суди не мають визначати універсальні докази для спірних правовідносин, а повинні окремо оцінювати подані докази за критеріями належності, допустимості, достовірності та достатності відповідно до статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), при цьому принцип достовірності є не менш важливим, а його ігнорування може призвести до помилкової кваліфікації правопорушення.
Покликається на висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 21 листопада 2022 року у справі № 400/3957/21, про те, що повідомлення Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю про невідповідність нормативу робочих місць не тягне юридичних наслідків, а зобов`язує роботодавця виправити звітність, причому недотримання вимог може бути встановлено лише під час позапланової перевірки.
Відповідач вважає, що працівники, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації, не включаються до середньооблікової кількості штатних працівників, як і працівники, які перебувають у відпустці у зв`язку з вагітністю та пологами та доглядом за дитиною, з огляду на роз`яснення, викладені у листі Державної служби статистики України (далі - Держкомстат) від 04 липня 2014 року № 09.3-6/145-14.
Суди не мають надавати переваги розрахунку, який внаслідок помилок у звітності, містить некоректні дані, а саме: заниження кількості фактично створених відповідачем робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю, що, у конкретно цій справі, призведе до порушення, визначеного статтею 75 КАС України.
До суду першої інстанції надавався розрахунок робочих місць для осіб з інвалідністю, які працювали неповний 2022 рік та осіб, які продовжили працювати після закінчення строкових трудових договорів.
10. Прокурор у відповіді на відзив зазначає, що пункт 3.2.2 Інструкції № 286 визначає виключний перелік працівників, які не враховуються при обчисленні середньооблікової чисельності працюючих (особи у відпустках у зв`язку з вагітністю та доглядом за дитиною), але не згадуються особи, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації. Лист Держкомстату від 04 липня 2014 року № 09.3-6/145-14 не є нормативно-правовим актом, має рекомендаційний характер і не може застосовуватися всупереч положенням Інструкції № 286.
Мобілізовані працівники включаються до середньооблікової чисельності працюючих, оскільки стаття 119 КЗпП України гарантує збереження посади та заробітку таким працівникам, а пункт 2.5.2 Інструкції № 286 враховує тимчасово відсутніх працівників, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації.
Розрахунок адміністративно-господарських санкцій з 06 листопада 2022 року (дата набрання чинності змін до статті 19 Закону № 875-XII) здійснюється автоматично без втручання посадових осіб Фонду на підставі даних Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування та Централізованого банку даних з проблем інвалідності; правові висновки Верховного Суду від 21 листопада 2022 року у справі № 400/3957/21 стосувалися застосування попередньої редакції статті 19 Закону № 875-XII (чинної до 06 листопада 2022 року) щодо можливості накладення на суб`єктів господарювання адміністративно-господарських санкцій лише за результатами проведеної органами Державної служби України з питань праці (далі - Держпраці) відповідної перевірки, а тому не підлягають застосуванню до правовідносин у цій справі, які виникли після 06 листопада 2022 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
11. 02 січня 2025 року Прокурор подав до Верховного Суду касаційну скаргу.
12. Верховний Суд ухвалою від 21 січня 2025 року відкрив касаційне провадження.
13. 27 січня 2025 року ПрАТ «Запорізький завод важкого кранобудування» подало відзив на касаційну скаргу.
14. 06 лютого 2025 року Прокурор подав додаткові пояснення.
15. Верховний Суд ухвалою від 23 квітня 2025 року призначив справу до розгляду у письмовому провадженні за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 24 квітня 2025 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що ПрАТ «Запорізький завод важкого кранобудування» подало дані про середньооблікову чисельність штатних працівників за 2022 рік: січень - 360,03 особи, лютий - 361,29 осіб, березень - 346,74 особи, квітень - 339,17 осіб, травень - 332,94 особи, червень - 332,00 особи, липень - 330,81 особа, серпень - 329,68 осіб, вересень - 327,87 осіб, жовтень - 325,03 особи, листопад - 323,80 осіб, грудень - 323,00 особи.
17. У 2022 році ПрАТ «Запорізький завод важкого кранобудування» працевлаштувало 13 осіб з інвалідністю.
18. Фонд вважав, що є підстави для накладення на відповідача адміністративно-господарських санкцій через невиконання нормативу працевлаштування осіб з інвалідністю у 2022 році.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить з такого.
20. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
21. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
22. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
23. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданням адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2024 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.
25. Конституція України проголошує Україну соціальною державою (стаття 1 Конституції України), що передбачає забезпечення соціального захисту населення, створення умов для гідного життя та всебічного розвитку кожної людини.
26. Відповідно до такого принципу держава та суспільство зобов`язані сприяти інтеграції осіб з інвалідністю у трудову діяльність, забезпечуючи їхнє право на працю та соціальну захищеність через встановлення чітких гарантій їх залучення.
27. З метою реалізації творчих і виробничих здібностей осіб з інвалідністю та з урахуванням індивідуальних програм реабілітації їм забезпечується право працювати на підприємствах, в установах, організаціях, а також займатися підприємницькою та іншою трудовою діяльністю, яка не заборонена законом (частина перша статті 17 Закону № 875-XII).
28. Підприємства, установи і організації за рахунок коштів Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю або за рішенням місцевої ради за рахунок власних коштів у разі потреби створюють спеціальні робочі місця для працевлаштування осіб з інвалідністю, здійснюючи для цього адаптацію основного і додаткового обладнання, технічного оснащення і пристосування тощо з урахуванням обмежених можливостей осіб з інвалідністю (стаття 17 Закону № 875-XII).
29. Такі заходи спрямовані на створення можливостей для інтеграції та економічної незалежності осіб з інвалідністю. Підприємства та організації також повинні активно співпрацювати з державною службою зайнятості, надаючи необхідні дані та сприяючи реалізації індивідуальних програм реабілітації, щоб забезпечити не лише формальне виконання законодавчих вимог, а й реальну підтримку інклюзивного працевлаштування.
30. Статтями 18 та 19 Закону № 875-XII встановлюється обов`язок підприємств, установ та організацій створювати робочі місця для працевлаштування осіб з інвалідністю, визначення нормативу таких місць, порядок їх розрахунку, забезпечення умов праці та відповідальність за невиконання цього нормативу.
31. Частина третя статті 18 Закону № 875-XII (тут і далі - у редакції Закону України від 18 жовтня 2022 року № 2682-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо захисту соціальних, трудових та інших прав фізичних осіб, у тому числі під час воєнного стану, та спрощення обліку робочих місць для осіб з інвалідністю») визначає, що підприємства, установи, організації, фізичні особи, які використовують найману працю, зобов`язані виділяти та створювати робочі місця для працевлаштування осіб з інвалідністю, у тому числі спеціальні робочі місця, створювати для таких осіб умови праці з урахуванням індивідуальних програм реабілітації і забезпечувати інші соціально-економічні гарантії, передбачені законодавством, надавати державній службі зайнятості інформацію, необхідну для організації працевлаштування осіб з інвалідністю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
32. У статті 19 Закону № 875-XII передбачено обов`язковий для підприємств, установ та організацій норматив робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю, порядок його розрахунку, контроль за виконанням, відповідальність за його недотримання та процедуру інформування і перевірки.
33. Для забезпечення виконання цих зобов`язань установлюється норматив робочих місць для підприємств, установ, організацій, у тому числі підприємств, організацій громадських об`єднань осіб з інвалідністю, фізичних осіб, які використовують найману працю, для працевлаштування осіб з інвалідністю у розмірі 4 відсотків від середньооблікової чисельності штатних працівників за рік, а для підприємств, де працює від 8 до 25 осіб, - у кількості одного робочого місця (частина перша статті 19 Закону № 875-XII).
34. Підприємства, установи, організації, у тому числі підприємства, організації громадських об`єднань осіб з інвалідністю, фізичні особи, які використовують найману працю, самостійно розраховують кількість робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю відповідно до нормативу, встановленого частиною першою цієї статті та з урахуванням вимог статті 18 цього Закону, і здійснюють працевлаштування осіб з інвалідністю у рахунок нормативу робочих місць. При розрахунках кількість робочих місць округлюється до цілого значення.
У межах зазначеного нормативу здійснюється також працевлаштування осіб з інвалідністю внаслідок психічного розладу відповідно до Закону України «Про психіатричну допомогу» (частини друга та третя статті 19 Закону № 875-XII).
35. Виконанням нормативу робочих місць вважається працевлаштування підприємством, установою, організацією, у тому числі підприємством, організацією громадських об`єднань осіб з інвалідністю, фізичною особою, яка використовує найману працю, осіб з інвалідністю, для яких це місце роботи є основним (частина четверта статті 19 Закону № 875-XII).
36. Виконання нормативу також може здійснюватися через співпрацю з підприємствами чи організаціями громадських об`єднань осіб з інвалідністю шляхом створення господарських об`єднань для координації діяльності, спрямованої на вирішення спільних економічних і соціальних завдань (частина п`ята статті 19 Закон № 875-XII).
37. Таким чином, підприємства, установи, організації та фізичні особи, які використовують найману працю, самостійно розраховують кількість робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю.
38. Якщо середньооблікова чисельність працюючих осіб з інвалідністю менша, ніж установлено нормативом, передбаченим статтею 19 зазначеного Закону, підприємства, установи, організації, у тому числі підприємства, організації громадських об`єднань осіб з інвалідністю, фізичні особи, які використовують найману працю, щороку сплачують відповідним відділенням Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю адміністративно-господарські санкції, сума яких визначається в розмірі середньої річної заробітної плати на відповідному підприємстві, в установі, організації, у тому числі на підприємстві, в організації громадських об`єднань осіб з інвалідністю, у фізичної особи, яка використовує найману працю, за кожне робоче місце, призначене для працевлаштування особи з інвалідністю і не зайняте особою з інвалідністю (частина перша статті 20 Закону № 875-XII).
39. Тобто санкції обчислюються як певна сума за кожне непрацевлаштоване місце в межах нормативу (залежно від розміру середньої заробітної плати).
40. В обліковій кількості штатних працівників за кожний календарний день враховуються особи, які фактично працювали, а також відсутні на роботі з будь-яких причин, тобто усі працівники, які перебувають у трудових відносинах, незалежно від виду трудового договору (пункт 2.3 Інструкції № 286), зокрема працівники, які були тимчасово відсутні у зв`язку з виконанням державних або громадських обов`язків (підпункт 2.5.2 пункту 2.5 Інструкції № 286).
41. Згідно з Інструкцією № 286 працівники, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації, включаються до облікової кількості штатних працівників, оскільки вони вважаються тимчасово відсутніми у зв`язку з виконанням державних обов`язків. Підпункт 3.2.2 пункту 3.2 цієї Інструкції визначає, що середньооблікова кількість штатних працівників розраховується на основі даних про облікову кількість штатних працівників і включає всіх працівників облікового складу, за винятком чітко визначених категорій, таких як працівники, які перебувають у відпустці у зв`язку з вагітністю, пологами або доглядом за дитиною.
42. Працівники, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації, прямо не згадуються у переліку винятків, що свідчить про їх включення до середньооблікової кількості штатних працівників.
43. Державна служба статистики України у листі від 04 липня 2014 року № 09.3-6/145-14 рекомендує виключати працівників, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації, із середньооблікової кількості штатних працівників за аналогією з працівниками, які перебувають у відпустці у зв`язку з вагітністю, пологами або доглядом за дитиною.
44. Проте зазначений лист не є нормативним актом, стосується заповнення конкретної форми № 1-ПВ (квартальна) «Звіт з праці», де працівники, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації, відображаються лише в обліковій кількості штатних працівників на кінець звітного періоду (рядок 3070).
45. Верховний Суд зазначає, що рекомендації не можуть розширювати положення підпункту 3.2.2 Інструкції № 286, зокрема, дозволяти роботодавцю виключати працівників, призваних на військову службу під час мобілізації, із середньооблікової кількості штатних працівників при розрахунку нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю.
46. Крім того, після введення воєнного стану в Україні відповідно до Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 з 24 лютого 2022 року значно зросла кількість працівників, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації. Зазначене може створювати додаткові фінансові та організаційні витрати для роботодавців у контексті виконання нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю, передбаченого статтею 19 Закону № 875-XII, оскільки розмір цього нормативу залежить від середньооблікової кількості штатних працівників.
47. Проте за цей час жодних змін до Інструкції № 286 не було внесено і перелік категорій працівників, які виключаються з середньообліковій кількості штатних працівників відповідно до підпункту 3.2.2 пункту 3.2 Інструкції № 286, залишився незмінним.
48. Таким чином, працівники, які проходять військову службу за призовом під час мобілізації на особливий період, включаються до розрахунку середньооблікової чисельності штатних працівників для цілей визначення нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю відповідно до статті 19 Закону № 875-XII.
49. Дані про середньооблікову кількість штатних працівників формуються на основі звітності роботодавців, а Пенсійний фонд України відповідно до частини шоста статті 19 Закону № 875-XII (у редакції, чинній до 21 липня 2023 року) надає Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю інформацію:
- про створення підприємствами, установами, організаціями, фізичними особами, які використовують найману працю, робочих місць для осіб з інвалідністю, про зайнятість та працевлаштування осіб з інвалідністю;
- необхідну для обчислення кількості робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю підприємствами, установами, організаціями, фізичними особами, які використовують найману працю, відповідно до нормативу, встановленого частиною першою цієї статті.
50. Отримана від Пенсійного фонду України інформація, яка містить ознаки порушень законодавства про створення робочих місць для осіб з інвалідністю, про зайнятість та працевлаштування осіб з інвалідністю, є підставою для проведення перевірки підприємств, установ, організацій, у тому числі підприємств, організацій громадських об`єднань осіб з інвалідністю, фізичних осіб, які використовують найману працю (частина сьома статті 19 Закону № 875-XII).
51. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України, здійснює перевірки підприємств, установ, організацій, у тому числі підприємств, організацій громадських об`єднань осіб з інвалідністю, фізичних осіб, які використовують найману працю, щодо виконання нормативу робочих місць, призначених для працевлаштування осіб з інвалідністю, у тому числі шляхом його зарахування (частина дев`ята статті 19 Закону № 875-XII відповідно до нумерації Закону в редакції, чинній до 21 липня 2023 року).
52. Керівники підприємств, установ, організацій, у тому числі підприємств, організацій громадських об`єднань осіб з інвалідністю, фізичні особи, які використовують найману працю, у разі незабезпечення виконання нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю несуть відповідальність у встановленому законом порядку (частина десята статті 19 Закону № 875-XII відповідно до нумерації Закону в редакції, чинній до 21 липня 2023 року).
53. Частина одинадцята статті 19 Закону № 875-XII (відповідно до нумерації Закону в редакції, чинній до 21 липня 2023 року), визначає, що Фонд соціального захисту осіб з інвалідністю щороку до 10 березня в автоматизованому режимі з використанням даних Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування та Централізованого банку даних з проблем інвалідності здійснює визначення підприємств, установ та організацій, у тому числі підприємств, організацій громадських об`єднань осіб з інвалідністю, фізичних осіб, які використовують найману працю, які не забезпечили виконання у попередньому році нормативу робочих місць, визначеного згідно з частиною першою цієї статті, та надсилає їм розрахунок сум адміністративно-господарських санкцій, що підлягають сплаті у зв`язку з невиконанням нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю за попередній рік, обчислених відповідно до статті 20 цього Закону.
54. Розрахунок надсилається у формі електронного документа через електронні кабінети підприємств, установ та організацій, фізичних осіб, які використовують найману працю, на веб-порталі електронних послуг Пенсійного фонду України у формі та порядку, визначених Фондом соціального захисту осіб з інвалідністю спільно з Пенсійним фондом України (частина дванадцята статті 19 Закону № 875-XII відповідно до нумерації Закону в редакції, чинній до 21 липня 2023 року).
55. Порядок контролю за виконанням нормативу робочих місць та перевірки підприємств, установ, організацій, у тому числі підприємств, організацій громадських об`єднань осіб з інвалідністю, фізичних осіб, які використовують найману працю, щодо виконання нормативу робочих місць, призначених для працевлаштування осіб з інвалідністю, зокрема шляхом його зарахування, затверджений Постановою КМ України № 70 (у редакції, чинній до 09 червня 2023 року), визначає механізм проведення Держпраці, її територіальними органами планових та позапланових перевірок підприємств, установ, організацій, у тому числі підприємств, організацій громадських організацій осіб з інвалідністю, фізичних осіб, що використовують найману працю, в яких за основним місцем роботи працює вісім і більше осіб, щодо дотримання ними вимог статей 19 і 20 Закону України "Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні".
56. Факт невиконання суб`єктом господарювання нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю, встановлений під час такої перевірки, має наслідком вжиття Держпраці заходів щодо притягнення винних посадових осіб до адміністративної відповідальності (пункт 16 зазначеного Порядку).
57. Таким чином, перевірки на основі інформації від Пенсійного фонду України, передбачені частинами сьомою та дев`ятою статті 19 Закону № 875-XII, є заходом проактивного контролю, який проводить Держпраці для виявлення порушень у дотриманні нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю.
58. З 06 листопада 2022 року, з набранням чинності Законом України від 18 жовтня 2022 року № 2682-IX, Фонд соціального захисту осіб з інвалідністю отримав повноваження застосовувати адміністративно-господарські санкції за невиконання нормативу працевлаштування осіб з інвалідністю (4 % від середньооблікової чисельності штатних працівників або одне місце для підприємств із 8- 25 працівниками) на основі автоматизованого аналізу даних Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування та Централізованого банку даних з проблем інвалідності, без необхідності проведення позапланових перевірок Держпраці, що робить правову позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 21 листопада 2022 року у справі № 400/3957/21, неактуальною для спірних правовідносин через зміни в правовому регулюванні.
59. Автоматизоване виявлення Фондом соціального захисту осіб з інвалідності роботодавців-порушників до 10 березня на основі даних Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування та Централізованого банку даних з проблем інвалідності є реактивним заходом контролю, що відбувається після завершення звітного року. За результатами такого заходу Фонд може накласти на роботодавця адміністративно-господарські санкції та пеню відповідно до Порядку сплати підприємствами, установами, організаціями та фізичними особами, що використовують найману працю, суми адміністративно-господарських санкцій та пені за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю, затвердженого Постановою КМ України № 70.
60. Заходи контролю Держпраці та Фонду у питанні виявлення порушень у дотриманні нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю не підміняють один одного - проактивний контроль дає змогу Держпраці оперативно реагувати на потенційні порушення та притягувати посадових осіб до адміністративної відповідальності, а реактивний контроль у випадку встановлення порушення має наслідком для роботодавця сплату відділенню Фонду соціального захисту осіб з інвалідністю суми адміністративно-господарських санкцій та пені, у разі порушення такої сплати санкції.
61. Державний реєстр загальнообов`язкового державного соціального страхування складається з реєстру страхувальників і реєстру застрахованих осіб (частина друга статті 16 Закону України від 08 липня 2010 року № 2464-VI «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування»; далі - Закон № 2464-VI).
62. Реєстр застрахованих осіб - автоматизований банк відомостей, створений для ведення єдиного обліку фізичних осіб, які підлягають загальнообов`язковому державному соціальному страхуванню відповідно до закону (абзац 1 частини першої статті 20 Закону № 2464-VI).
63. Закон № 2464-VI встановлює обов`язки платників єдиного внеску (роботодавця), зокрема подання звітності (стаття 6); визначає порядок нарахування та сплати єдиного внеску, що передбачає подання відповідної звітності (стаття 7).
64. Реєстр застрахованих осіб формує та веде Пенсійний фонд України (абзац 3 частини першої статті 20 Закону № 2464-VI), в якому обліковує дані про застрахованих осіб, сплату єдиного внеску та інших цілей соціального страхування (частини друга та третя статті 20 Закону № 2464-VI).
65. Положення про реєстр застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування, затверджене Постановою правління Пенсійного фонду України від 18 червня 2014 року № 10-1 (далі - Положення № 10-1), визначає, що:
- Реєстр застрахованих осіб забезпечує накопичення, зберігання та автоматизовану обробку інформації про страховий стаж та заробітну плату (дохід, грошове забезпечення, допомогу, компенсацію), про набуття застрахованими особами права на отримання страхових виплат за окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування (абзац 3 пункту 5 Розділу I «Загальні положення»);
- відомості до Реєстру застрахованих осіб, зміни, уточнення до них вносяться в електронній формі в автоматичному режимі на підставі, зокрема, звітності, що подається страхувальниками до Пенсійного фонду України (пункт 3 Розділу IV «Дані облікової картки Реєстру застрахованих осіб, зміни та уточнення до них»).
66. Положення про централізований банк даних з проблем інвалідності, затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2011 року № 121, у редакції Постанови Кабінету Міністрів України від 07 квітня 2023 року № 307, що застосовується з 10 березня 2023 року, передбачає, що до центрального банку даних з проблем інвалідності вносяться, зокрема, відомості про створення роботодавцями робочих місць для осіб з інвалідністю, зайнятість та працевлаштування таких осіб, відомості, необхідні для обчислення кількості робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю роботодавцями відповідно до нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю, встановленого частиною першою статті 19 Закону України "Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні".
67. Пункт 2 Порядку обміну інформацією з реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування та Централізованого банку даних з проблем інвалідності, затвердженого постановою правління Пенсійного фонду України від 10 вересня 2021 року № 26-1, у редакції, чинній до 11 грудня 2023 року, визначає щомісячне (не пізніше ніж до 28 числа місяця, наступного за звітним) надання Пенсійним фондом України інформації з реєстру застрахованих осіб Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування про кількість працевлаштованих осіб з інвалідністю страхувальниками, в яких кількість працюючих перевищує 8 осіб, Міністерству соціальної політики України для внесення до Централізованого банку даних з проблем інвалідності.
68. Пунктами 4 та 6 Розділу V. «Надання та формування інформації з Реєстру застрахованих осіб» Положення № 10-1 визначається, що інформація з Реєстру застрахованих осіб містить актуальні на дату та час її формування відомості, що обробляються в Реєстрі, або відомості про відсутність інформації за визначеними параметрами пошуку; містить індивідуальні відомості про застраховану особу - згідно з додатками 3-5 до цього Положення.
69. Крім того, Законом № 2682 скасовано подання роботодавцем з 01 березня 2023 року звіту про зайнятість та працевлаштування осіб з інвалідністю за формою № 10-ПОІ.
70. Таким чином, з 06 листопада 2022 року Фонд не проводить власних розрахунків, а покладається на дані автоматизованого аналізу Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування та Централізованого банку даних з проблем інвалідності, які формуються до 10 березня відповідного року зі звітності роботодавця, Фонд соціального захисту осіб з інвалідністю лише виявляє роботодавців-порушників нормативу працевлаштування осіб з інвалідністю та накладає адміністративно-господарські санкції відповідно до формули обрахунку, передбаченої статтею 20 Закону № 875-XII.
71. Згідно зі статтею 6 Закону № 2464-VI, роботодавець (платник єдиного внеску) зобов`язаний подавати достовірну звітність до Пенсійного фонду України, яка включає відомості про працівників, у тому числі осіб з інвалідністю.
72. Пункт 3 Розділу IV. «Дані облікової картки Реєстру застрахованих осіб, зміни та уточнення до них» Положення № 10-1 визначає, що відомості до Реєстру застрахованих осіб, зміни, уточнення до них вносяться в електронній формі в автоматичному режимі на підставі: звітності, що подається страхувальниками до Пенсійного фонду України, відомостей центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах трудових відносин, соціального захисту населення, фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації актів цивільного стану, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з адміністрування єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування.
73. Такі дані автоматично потрапляють до Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування та Централізованого банку даних з проблем інвалідності.
74. Роботодавець, що виявив помилку в поданій звітності, має право подати уточнюючу звітність до Пенсійного фонду України відповідно до Положення № 10-1. Проте, якщо роботодавець подав звітність з неправильною середньообліковою чисельністю штатних працівників або не вказав у звітності працівника з інвалідністю (через помилку чи незнання про наявність у працівника статусу інвалідності) та не уточнив звітність до 10 березня, Фонд має всі підстави вважати, що норматив не виконано, і накласти санкції відповідно до статті 20 Закону № 875-XII.
75. Верховний Суд підкреслює, що з набранням чинності Законом № 2682-IX (з 06 листопада 2022 року) Фонд соціального захисту осіб з інвалідністю здійснює визначення факту невиконання нормативу робочих місць та розрахунок адміністративно-господарських санкцій в автоматизованому режимі, виключно на підставі даних Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування та Централізованого банку даних з проблем інвалідності, зафіксованих станом на контрольну дату - до 10 березня року, наступного за звітним.
76. Відповідальність за повноту, достовірність і своєчасність подання інформації до зазначених реєстрів покладається на роботодавця як джерело такої інформації. Несвоєчасне виправлення помилок у звітності до настання контрольної дати є ризиком роботодавця і не звільняє його від сплати адміністративно-господарської санкції, передбаченої статтею 20 Закону № 875-XII, навіть якщо фактичні обставини не відповідали поданій звітності.
77. Під час судового розгляду суд може врахувати, чи вживав роботодавець заходів для виправлення звітності до моменту накладення санкцій, а не переглядати результат автоматизованого аналізу даних Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування та Централізованого банку даних з проблем інвалідності.
78. Таким чином, обов`язок роботодавця відповідати за достовірність звітності є ключовим у контексті виконання нормативу працевлаштування осіб з інвалідністю. Для уникнення санкцій або успішного їх оскарження роботодавець має забезпечити точність і своєчасність звітності, а в разі помилок - оперативно їх виправити та надати докази виконання нормативу.
79. У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій оцінили середньооблікову кількість працівників ПрАТ «Запорізький завод важкого кранобудування» та норматив працевлаштування осіб з інвалідністю за 2022 рік за даними, наданими до суду Товариством.
80. Тобто, суди враховували лише документи, подані відповідачем, та необґрунтовано відхилили дані з офіційних державних реєстрів (Державного реєстру загальнообов`язкового державного соціального страхування та Централізованого банку даних з проблем інвалідності), які мають автоматизований характер формування.
81. Суд звертає увагу на те, що відповідно до частини третьої статті 16 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (набрав чинності 15 грудня 2023 року; далі - Закон № 2073-IX) адміністративний орган не може вимагати від особи надання документів та відомостей, що перебувають у володінні адміністративного органу або іншого органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи або організації, що належить до сфери управління такого органу.
82. Частина друга статті 53 Закону № 2073-IX визначає, що засобами доказування в адміністративному провадженні можуть бути, зокрема, дані відповідних національних електронних інформаційних ресурсів (пункт 3); результати обробки (перевірки) даних в автоматичному режимі (пункт 4).
83. Стаття 62 Закону № 2073-IX передбачає, що у випадках та порядку, визначених законом, адміністративне провадження повністю або частково здійснюється адміністративним органом в автоматичному режимі (за допомогою програмних засобів, без втручання людини). Адміністративний орган зобов`язаний вживати заходів для розгляду справ в автоматичному режимі. Адміністративний орган несе відповідальність за адміністративні акти, прийняті в автоматичному режимі.
84. У силу положень статей 74 75 76 КАС України докази оцінюються судом за їхньою достовірністю, допустимістю та достатністю.
85. Використання даних національних електронних інформаційних ресурсів та результатів їхньої автоматичної обробки як засобів доказування узгоджується з принципом об`єктивності судового розгляду.
86. Суди попередніх інстанцій не оцінювали дії ПрАТ «Запорізький завод важкого кранобудування» щодо забезпечення достовірності та своєчасності звітності, чи вживав роботодавець заходів для виправлення помилок у звітності до моменту накладення адміністративно-господарських санкцій Фондом соціального захисту осіб з інвалідністю; фактичне виконання нормативу працевлаштування осіб з інвалідністю (4 % від середньооблікової чисельності штатних працівників або одне місце для підприємств із 8- 25 працівниками, відповідно до статті 19 Закону № 875-XII).
87. Суди могли визнати дії Фонду неправомірними з підстав порушення процедури накладення адміністративно-господарської санкції - неналежного повідомлення про санкції через електронний кабінет або невідповідність розрахунку санкцій вимогам статті 20 Закону № 875-XII.
88. Проте у справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій не надали оцінку доводам відповідача щодо дотримання позивачем встановленої законодавством процедури визначення та повідомлення про нарахування адміністративно-господарських санкцій та пені (зокрема, щодо строків, форми та змісту розрахунку, визначених Порядком № 70 та Порядком № 14-1), та не встановили, чи мали місце зазначені порушення, і як вони впливають на правомірність стягнення відповідних сум.
89. Таким чином, суди попередніх інстанцій під час розгляду справи:
- не дослідили факт подання до 10 березня 2023 року відповідачем звітності (уточнень) за 2022 рік;
- не оцінили доводи ПрАТ «Запорізький завод важкого кранобудування» щодо процедурних порушень з боку Фонду, зокрема щодо моменту та способу повідомлення про нарахування адміністративно-господарських санкцій і пені;
- не порівняли дані відповідача з інформацією з державних реєстрів та не з`ясували причини розбіжностей;
- не мотивували, чому відомості державних реєстрів були відхилені як непріоритетні.
90. Верховний Суд звертає увагу на те, що ознаками (критеріями) мотивованого судового рішення є: 1) дотримання чіткої структурованості рішення послідовність викладення обставин справи, доводів учасників, доказів та норм права, на які вони посилаються, та з урахуванням яких встановлені дійсні обставини справи; 2) наявність у мотивувальній частині усіх складових елементів, визначених процесуальним законодавством з урахуванням судової інстанції (обставини, встановлені судом та зміст спірних правовідносин; докази, мотивована оцінка кожного аргументу; норми права, які застосував суд, та мотиви їх застосування; норми права, на які посилалися сторони, які суд не застосував, та мотиви їх незастосування тощо); 3) зазначення у мотивувальній частині правового обґрунтування висновків суду з посиланням на конкретні докази, прийняті судом; 4) розміщення в резолютивній частині висновків, які логічно слідують з мотивів, описаних у мотивувальній частині, є чітко сформульованими відносно кожної позовної вимоги (вимоги апеляційної чи касаційної скарги).
91. Зазначене узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 16 грудня 2021 року у справі № 11-164сап21.
92. Водночас Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»).
93. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.
94. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.
95. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
96. Відповідно до частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо, зокрема, суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
97. Згідно з частиною четвертою статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
98. З огляду на те, що суд першої та апеляційної інстанцій порушили норми процесуального права, Суд вважає, що касаційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури слід задовольнити частково, рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2024 року скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
99. Оскільки Суд не ухвалює нового рішення та повертає справу на новий розгляд, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
1. Касаційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури задовольнити частково.
2. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2024 року скасувати, а справу № 280/3642/23 - направити на новий розгляд до Запорізького окружного адміністративного суду.
3. Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк
Судді: С.Г. Стеценко
Т.Г. Стрелець