ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 280/578/19
адміністративне провадження № К/9901/3304/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційні скарги: Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради, ОСОБА_1 на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року (головуючий суддя Прасов О.О.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року (головуючий суддя Юрко І.В., судді: Чабаненко С.В., Чумак С.Ю.) у справі № 280/578/19 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
В лютому 2019 року ОСОБА_1 (далі також позивач) звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради (надалі також відповідач або Департамент), у якому просив суд:
визнати відмову Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради у наданні будівельного паспорта ОСОБА_1 на будівництво індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 протиправною;
зобов`язати Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради надати будівельний паспорт ОСОБА_1 на будівництво індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер земельної ділянки 2310100000:04:027:0520, кадастровий номер земельної ділянки 2310100000:04:027:0521 на підставі пакета документів, що надано 01.08.2018 адміністратору ЦНАП м.Запоріжжя, для отримання адміністративної послуги "Видача будівельного паспорту забудови земельної ділянки (внесення змін до будівельного паспорту) та реєстрація в містобудівному кадастрі", суб`єкт надання адміністративних послуг Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради, та знаходяться в матеріалах справи.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року позов задоволено частково.
Визнано протиправними дії Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради (69037, м. Запоріжжя, вул. Зелінського, буд.3; код ЄДРПОУ 37612054) щодо відмови у наданні будівельного паспорта ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 ; ІПН НОМЕР_1 ) на будівництво індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .
Зобов`язано Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради (69037, м.Запоріжжя, вул.Зелінського, буд.3; код ЄДРПОУ 37612054) повторно розглянути пакет документів наданих ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 ; ІПН НОМЕР_1 ) на будівництво індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер земельної ділянки 2310100000:04:027:0520, кадастровий номер земельної ділянки 2310100000:04:027:0521 на підставі пакета документів, що надано 01.08.2018 адміністратору ЦНАП м.Запоріжжя, для отримання адміністративної послуги "Видача будівельного паспорту забудови земельної ділянки (внесення змін до будівельного паспорту) та реєстрація в містобудівному кадастрі", суб`єкт надання адміністративних послуг Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради, та знаходяться в матеріалах справи, та вирішити питання з урахуванням правової оцінки, наданої судом у даному рішенні.
В іншій частині позову відмовлено.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року у справі №280/578/19 змінено в його мотивувальній частині.
В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.
10 січня 2020 року відповідачем направлено до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
Ухвалою Верховного Суду від 24 січня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради.
12 лютого 2020 року на адресу суду від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволення касаційної скарги відповідача.
27 січня 2020 року позивачем направлено до Верховного Суду касаційну скаргу, у якому просить :
рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року в частині відмови у задоволенні позовної вимоги про зобов`язання відповідача видати будівельний паспорт на будівництво індивідуального житлового будинку. Розташованого за адресою: АДРЕСА_1 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року в частині зміни в мотивувальній частині рішення суду першої інстанції скасувати.
Ухвалити нове рішення в цій частині, яким позовні вимоги задовольнити.
В іншій частині рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 травня 2019 року залишити без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 04 лютого 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
27 лютого 2020 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення.
Відповідно до статті 31 Кодексу адміністративного судочинства (далі також КАС України), у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В., здійснено повторний автоматизований розподіл справи та визначено новий склад суду.
19 червня 2023 року та 27 червня 2023 року від позивача надійшли пояснення у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 13 лютого 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позивач вважає рішення відповідача, оформлене листом від 13 серпня 2018 року за вих. № 3-1833 «Про відмову у наданні будівельного паспорта», незаконним, таким, що порушує його права та законні інтереси, передбачені статтею 41 Конституції України Земельним кодексом та Цивільним кодексом України.
Щодо відмови з підстав відсутності на схемі ескізних намірів відстані від будівель та споруд, розташованих на суміжній земельній ділянці АДРЕСА_3 , позивач зазначає, що зі змісту отриманого витягу з містобудівного кадастру вбачається, що на земельній ділянці АДРЕСА_3 відсутні будівлі.
Що стосується невідповідності пункту 19.29 ДБН В.2.5-64:2012 «Внутрішній водопровід та каналізація частина 1. Проектування. Частина 2 Будівництво», а саме довжина випуску від стояка до осі оглядового колодязя не може бути більше 20 метрів, відстань до точки підключення каналізації не відповідає встановленій нормативній відстані, то, на думку позивача, зазначене до будівельного паспорту не має жодного відношення, оскільки є технічна можливість підключення до централізованої мережі каналізації, отримано дозвіл на проектування та приєднання до централізованої мережі каналізації та погоджується в обслуговуючій організації КП «Водоканал» згідно ДБН, на який посилається у відмові відповідач.
Також зазначає про отримання 02 січня 2018 року дозволу КП «Водоканал» №1/2018 (2537) м.Запоріжжя на облаштування випуску каналізації від житлового будинку зі скидом зливів до каналізації в існуючий колодязь, який знаходиться на перетині АДРЕСА_4 , а пункт 3.25 б* ДБН 360-92* передбачає каналізування садиб з використанням місцевих очисних споруд лише за відсутності інженерних мереж міської (селищної) каналізації.
Вважає, що відмова з підстав здійснення забудови земельної ділянки за окремим будівельним паспортом порушує його права як власника двох земельних ділянок.
Позивач стверджує, що додаток 3.2 ДБН 360-92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», на який покликається відповідач, носить рекомендаційний, а не обов`язковий характер, що зазначено в самому додатку.
Стверджує, що пункт 3.37 ДБН 360-92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» взагалі стосується селищної території сільських поселень.
У відзиві на позовну заяву відповідач критично оцінює твердження позивача про відсутність будівлі на суміжній земельній ділянці. Такі твердження, на думку відповідача, спростовується наданими до позову «Ескізними намірами забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 », а саме: експлікація містить позначення « 1» - проектуємий житловий будинок та позначення « 2» - існуючий житловий будинок. Отже, за твердженням відповідача, не визначена відстань між ними, як цього вимагає пункт 2.1 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 05.07.2011 № 103 (далі також Порядок № 103).
Відповідач стверджує, що в наданих матеріалах проїзд до будинку влаштованій на сусідній земельній ділянці, яка відведена під будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, що не відповідає її цільовому використанню.
Зауважує, що до житлових і громадських будинків слід передбачати проїзди завширшки 3,5 метрів на відстані не ближче 5 метрів від стін, придатні для проїзду пожежних машин. Вважає, що вимога про формування мережі внутрішньоквартальних проїздів є обов`язковою і не визначається на розсуд замовника будівельного паспорта.
Щодо твердження позивача про передбачення влаштування проїзду на сусідній земельній ділянці, відповідач зазначає, що така повинна використовуватися під своє цільове призначення - будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд. Запропонований позивачем варіант її використання не відповідає її цільовому використанню.
Також відповідач зазначає, що згідно з додатком 3.2 ДБН 360-92* «Планування і забудова міських і сільських поселень» площа земельної ділянки до 400 квадратних метрів передбачає розташування блокованої забудови (будинок квартирного типу, що складається з двох або більше квартир, кожна з яких має безпосередній вихід на приквартирну ділянку або вулицю). Проте параметри забудови земельної ділянки не відповідають приведеним у додатку показникам. Відповідно до п.3.20 ДБН 360-92* «Планування і забудова міських і сільських поселень» розрахункову щільність населення територій районів садибної забудови слід приймати відповідно до розміру присадибної ділянки (додаток 3.2 ДБН 360-92*). Для досягнення максимального рівня щільності доцільно застосовувати блоковану двоповерхову атріумну або килимову забудову площею ділянки 150-350 метрів. Так як додаток 3.2 є рекомендованим, нормативно дозволено застосовувати інші планувальні прийоми - різні планувальні прийоми компоновки садибної забудови (одно-, дворядна, гніздова та ін.).
З огляду на зазначене, стверджує, що наміри забудови не відповідають вимогам чинного на момент виникнення спірних відносин законодавства.
З покликанням на пункт 3.37 ДБН 360-92 * «Планування і забудова міських і сільських поселень», відповідач зазначає, що відстані між торцями житлових будинків, які мають вікна із житлових кімнат слід приймати відповідно до поверхні будинку, що затіняє і не менше величин наведених в таблиці 3.3. Проте відображене в ескізних намірах забудови розташування існуючого житлового будинку, який має вікна та запроектовано не відповідають вказаним вимогам. Відповідно до параметрів, визначених у таблиці 3, величина розриву між торцями будинків, які мають вікна із житлових кімнат має бути не менше 15 метрів. На листі «Ескізні наміри забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 » величина розриву складає 2,10 метрів. Вважає, що запропонований розрив є порушенням будівельних норм.
З покликанням на пункт 19.29 ДБН В.2.5-64:2012 «Внутрішній водопровід та каналізація» частина 1. Проектування. Частина 2 Будівництво», відповідач зазначає, що довжина випуску від стояка до осі оглядового колодязя може бути не більше 20м при умові використання труб 100 мм і вище. Проте в ескізних намірах забудови відстань до точки підключення каналізації не відповідає встановленій нормативній відстані. Стверджує, що нормативно дозволеним є збільшення довжини випуску від стояка до осі оглядового колодязя до 20 метрів, а в наданому будівельному паспорті зазначений показник перевищений вдвічі, що є грубим порушенням державних будівельних норм.
Наголошує на тому, що забудова земельної ділянки здійснюється за окремим будівельним паспортом. Надання одного будівельного паспорта на декілька земельних ділянок, які розглядаються в ескізних матеріалах забудови земельної ділянки Порядком № 103 не передбачено.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
01 серпня 2018 року позивач звернувся до адміністратора ЦНАП м.Запоріжжя з заявою та пакетом документів для отримання адміністративної послуги «Видача будівельного паспорта забудови земельної ділянки (внесення змін до будівельного паспорта) та реєстрація в містобудівному кадастрі», об`єкт - будівництво житлового будинку АДРЕСА_1 , суб`єкт надання адміністративних послуг - Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради (відповідач).
Зі змістом заяви земельна ділянка, на якій планується будівництво, складається з двох ділянок: земельна ділянка площею 0.0276 га (кадастровий номер 2310100000:04:027:0520) та земельна ділянка площею 0.0117 га (кадастровий номер 2310100000:04:027:052).
До заяви позивач додав: ескізні наміри забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці); «Схема забудови земельної ділянки М1:500»; «Схема протипожежного відсіку М1:2000»; «Схема напрямку траси мережі каналізації М 1:2000»; фасади та плани поверхів житлового будинку із зазначенням габаритних розмірів; Витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку № НВ-2303923682018 від 24.01.2018 року; Витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку №НВ-2303923682018 від 24.01.2018 року; копію листа ГУ ДСНС у Запорізькій області за №04/2-19/161 від 10.01.2018 року «Щодо погодження будівництва протипожежної стіни»; копію Дозволу КП «Водоканал» на підключення житлового будинку до мереж централізованого каналізування від 02.01.2018 року за №1/2018 (2537); «Розрахунок Коефіцієнта Природнього Освітлення при односторонньому боковому освітленні житлових кімнат, двоповерхової частини житлового будинку літ.А по АДРЕСА_1 , виконаний ПП «Опал»; інформацію №115348558 від 26.02.2018 року та №115350714 від 26.02.2018 року з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна; копію паспорту громадянина та копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера, посвідчені в установленому порядку.
Департаментом архітектури та містобудування Запорізької міської ради листом за № 3-1833 від 13 серпня 2018 року відмовлено ОСОБА_1 у наданні будівельного паспорта на будівництво індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .
Як вбачається з тексту вказаного листа, підставою для відмови у наданні будівельного паспорта згідно із пунктом 2.3 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого Наказом Мінрегіону України № 103 від 05 липня 2011 року (далі також Порядок № 103), стала невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, будівельним нормам, державним стандартам і правилам.
При розгляді ескізних намірів забудови земельної ділянки встановлено наявність підстав у відмові, а саме:
1) на схемі ескізних намірів відсутні відстані від будівель та спору розташованих на суміжній земельній ділянці АДРЕСА_3 ;
2) згідно з п.3.22 ДБН 360-92* «Планування і забудова міських і сільських поселень» житлові будинки повинні забезпечуватись проїздами шириною 3.5 м. В представлених матеріалах організація проїзду до будинку здійснюється за рахунок сусідньої земельної ділянки, яка відведена під будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд, шо не відповідає її цільовому використанню;
3) відповідно до п.1.3 Порядку параметри забудови визначаються з урахуванням державних будівельних норм, ДБН 360-92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки. Основні положення». Згідно з додатком 3.2 ДБН 360-92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», площа земельної ділянки до 400 кв.м. передбачає розташування блокованої забудови (будинок квартирного типу, що складається з двох і більше квартир, кожна з яких має безпосередній вихід на приквартирну ділянку або вулицю), площа 500 кв.м і більше - індивідуальний садибний будинок (житловий будинок з присадибною ділянкою та господарськими спорудами, призначеними для одного домогосподарства). Параметри забудови даної земельної ділянки, не відповідають приведеним у додатку, показникам;
4) згідно з п.3.37 ДБН 360-92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» відстані між торцями житлових будинків, які мають вікна із житлових кімнат слід приймати відповідно до поверхні будинку, що затіняє і не менше величин наведених в таблиці 3.3. Відображене в ескізних намірах забудови розташування існуючого житлового будинку, який має вікна та запроектованого не відповідають вказаним вимогам.
5) відповідно до п.19.29 ДБН В.2.5-64:2012 «Внутрішній водопровід та каналізація. Частина 1. Проектування. Частина 2. Будівництво» довжина випуску від стояка до осі оглядового колодязя може бути не більше 20 м при умові використання труб діаметром 100 мм. і вище. В ескізних намірах забудови відстань до точки підключення каналізації не відповідає, встановленій нормативній відстані.
6) надання одного будівельного паспорту на декілька земельних ділянок, які розглядаються в ескізних матеріалах забудови земельної ділянки, Порядком № 103 не передбачене.
З огляду на вищезазначене, відповідач, керуючись пунктами 2.3. та 2.4 Порядку № 103 відмовив у наданні будівельного паспорту та повернув наданий пакет документів.
Позивач не погодився з відмовою в наданні йому будівельного паспорту та оскаржив таку відмову до суду.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги частково, суд першої інстанції дійшов висновку про необґрунтоване повернення позивачу пакету документів з підстав, які зазначені у спірному рішенні. За позицією суду першої інстанції, належним способом захисту прав позивачу є зобов`язання відповідача повторно розглянути пакет документів та вирішити питання з урахуванням правової оцінки, наданої судом.
Змінюючи мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, суд апеляційної зазначив, що Департаментом архітектури та містобудування Запорізької міської ради прийнято рішення про відмову позивачу у видачі будівельного паспорта всупереч нормам, визначеним Порядком № 103, тим більш, що пункт 2.3 Порядку передбачає лише визначення уповноваженим органом містобудування та архітектури на підставі отриманих документів відповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Суд апеляційної інстанцій дійшов висновку, що прийняття відповідачем при розгляді заяви ОСОБА_1 рішення, не передбаченого Порядком № 103, є підставою для його скасування, що виключає подальший аналіз судом підстав його прийняття.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВІВ
Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради у касаційній скарзі зазначає, що рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з підстав, визначених статтею 317 351 КАС України, оскільки судами неправильно застосовані норми матеріального права, а висновки не відповідають обставинам справи.
Стверджує, що зазначені у спірному рішенні підстави для відмови є законними та обґрунтованими.
Водночас скаржник не погоджується зі зміною судом апеляційної інстанції мотивувальної частини рішення суду першої інстанції та з висновком про відсутність у Департаменту повноважень щодо прийняття рішення про відмову позивачу у видачі будівельного паспорта.
Зауважує, шо видача будівельного паспорта є адміністративною послугою.
З покликанням на норми Закону України «Про адміністративні послуги» зазначає, що результатом розгляду заяви особи, яка має на меті отримати адміністративну послугу, надається така послуга за встановленою формою або видається вмотивована відмова в її наданні. Перелік підстав для відмови визначається чинним законодавством.
Вважає, що дії Департаменту щодо підготовки листа від 13 серпня 2018 року № З-1833 такими, що відповідають вимогам Закону України «Про адміністративні послуги», постанові КМУ від 30 січня 2013 року № 44 «Про затвердження вимог до підготовки технологічної картки адміністративної послуги» та наказу Департаменту архітектури та містобудування від 29 листопада 2017 року № 156-р.
У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що рішення суду першої інстанції щодо необґрунтованості підстав для відмови у видачі будівельного паспорта є законним та обґрунтованим, а доводи касаційної скарги безпідставними.
ОСОБА_1 у касаційній скарзі зазначає про непогодження з рішеннями судів попередніх інстанцій в частині відмови в задоволенні позовних вимог щодо зобов`язання надати будівельний паспорт на підставі пакета документів, що подано 01 серпня 2018 року адміністратору ЦНАП м. Запоріжжя.
Скаржник стверджує, що доказами, наявними в матеріалах справи, підтверджено виконання усіх вимог для прийняття рішення про видачу будівельного паспорта і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
З покликанням на частину четверту статті 245 КАС України вважає, що належним способом захисту порушеного права є зобов`язання відповідача прийняти рішення на користь позивача.
Звертає увагу, що після ухвалення рішення судом апеляційної інстанції звертався до відповідача з цим же пакетом документів, проте листом від 15 січня 2020 року знову було відмовлено у видачі будівельного паспорта.
Також скаржник зазначає, що сторонами визнався той факт, що документи, які надавалися 01 серпня 2018 року адміністратору ЦНАП м.Запоріжжя для отримання будівельного паспорта були провернені відповідачем.
На думку позивача, посилання суду апеляційної інстанції на те, що текст оскаржуваного листа містить назву « відмова у видачі будівельного паспорту», а не «повернення пакету документів» не ґрунтується на вимогах закону, оскільки відповідачем було в повному обсязі дотримано вимоги пункту 2.4 Порядку № 103 та повернуто пакет документів для видачі будівельного паспорта замовнику. Саме дії відповідача щодо протиправного повернення пакету документів і було оскаржено до суду.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач зазначає, що прийняття рішення про видачу будівельного паспорту на будівництво індивідуального житлового будинку є виключно компетенцією (дискреційними повноваженнями суб`єкта владних повноважень), а втручання в таку діяльність є формою втручання в дискреційні повноваження зазначеного органу та виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні у цій частині позовних вимог.
В додаткових поясненнях позивач зазначає, що раніше звертався до суду за захистом свого порушеного права в аналогічній справі, єдиною відмінністю у якій є лише кадастровий номер земельної ділянки (справа № 808/90/18).
Позивач покликається на правий висновок Верховного Суду у справі № 808/90/18 за подібних правовідносин, згідно якого повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційних скарг в межах касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд встановив таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі також Закон № 3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до статті 27 Закону України № 3038-VI забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватись на підставі будівельного паспорта.
Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.
Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.
За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
Надання будівельного паспорта здійснюється спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади з питань будівництва, містобудування та архітектури.
Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
На виконання вимог вказаного Закону № 3038-VI, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України наказом від 05 липня 2011 року № 103 затвердило Порядок видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки.
Відповідно до пункту 1.2. Порядку № 103 будівельний паспорт забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.
Розроблення будівельного паспорта здійснюється в межах населених пунктів - відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні (пункт 1.4 Порядку №103).
За змістом пункту 2.1 Порядку № 103 визначено, що до заяви замовником повинні додаватися: засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою; засвідчена в установленому порядку згода співвласника земельної ділянки (житлового будинку) на забудову зазначеної земельної ділянки; ескіз намірів забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, фасади, максимальні відмітки висотності, відстані від сусідніх земельних ділянок); проект будівництва (за наявності).
Відповідно до пункту 2.3 Порядку № 103 уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Пунктом 2.4 Порядку № 103 передбачено, що пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав:
неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу;
невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Відтак, за наявності підстав, передбачених пунктом 2.4. Порядку № 103, пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику.
Закон України від 6 вересня 2012 року № 5203-VI «Про адміністративні послуги» (далі також Закон № 5203-VI) визначає правові засади реалізації прав, свобод і законних інтересів фізичних та юридичних осіб у сфері надання адміністративних послуг.
За змістом статті 1 Закону № 5203-VI адміністративна послуга - результат здійснення владних повноважень суб`єктом надання адміністративних послуг за заявою фізичної або юридичної особи, спрямований на набуття, зміну чи припинення прав та/або обов`язків такої особи відповідно до закону.
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 5203-VI дія цього Закону поширюється на суспільні відносини, пов`язані з наданням адміністративних послуг.
Згідно із пунктом 6 частини першої статті 5 Закону № 5203-VI виключно законами, які регулюють суспільні відносини щодо надання адміністративних послуг, встановлюються перелік підстав для відмови у наданні адміністративної послуги.
За змістом статті 9 Закону № 5203-VI адміністративні послуги надаються суб`єктами надання адміністративних послуг безпосередньо або через центри надання адміністративних послуг.
Отже, зміст вищенаведених свідчить, що за наявності підстав, передбачених у пункті 2.4. Порядку № 103, уповноваженим органом містобудування та архітектури повертається замовнику пакет документів, що одночасно є підставою для відмови у наданні адміністративної послуги - видачі будівельного паспорта.
Сторони в касаційних скаргах зазначають, що відповідачем було повернуто пакет документів для видачі будівельного паспорта замовнику.
Позивач також критично оцінює покликання суду апеляційної інстанції на те, що текст оскаржуваного листа містить назву «відмова у видачі будівельного паспорта» замість «повернення пакету документів», та наполягає, що ним оскаржуються саме дії відповідача щодо протиправного повернення пакету документів (відмова у видачі будівельного паспорту на їх основі).
За такого правового регулювання та встановлених обставин, колегія суддів критично оцінює висновок суду апеляційної інстанції про те, що прийняття відповідачем при розгляді заяви ОСОБА_1 рішення, не передбаченого Порядком № 103, є підставою для його скасування, що виключає подальший аналіз судом підстав його прийняття.
За сталою судовою практикою підстава позову - це ті обставини і норми права, які дозволяють особі звернутися до суду, а предмет позову - це матеріально-правові вимоги позивача до відповідача, стосовно яких він просить ухвалити судове рішення.
Верховний Суд зауважує, що суд апеляційної інстанції обмежився лише констатуванням прийняття відповідачем рішення, не передбаченого Порядком № 103, та дійшов помилкових висновків з цього правового питання.
Судом апеляційної інстанції не надавалася оцінка правомірності підстав для повернення пакета документів, який надавався з метою отримання будівельного паспорту (підстава позову).
Водночас судом апеляційної інстанції не надавалася оцінка доводам апеляційних скарг позивача та відповідача в межах підстав позову.
Згідно із статтею 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно приписів статті 322 КАС України постанова суду апеляційної інстанції складається з вступної, описової, мотивувальної і резолютивної частин.
У мотивувальній частині рішення зазначаються:
а) встановлених судом першої інстанції та неоспорених обставин, а також обставин, встановлених судом апеляційної інстанції, і визначених відповідно до них правовідносин;
б) доводів, за якими суд апеляційної інстанції погодився або не погодився з висновками суду першої інстанції;
в) мотивів прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного учасниками справи в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу;
г) чи були і ким порушені, невизнані або оспорені права, свободи та (або) інтереси, за захистом яких особа звернулася до суду;
ґ) висновків за результатами розгляду апеляційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд апеляційної інстанції.
Верховний Суд наголошує, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи з метою ухвалення справедливого та об`єктивного рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
Водночас Верховний Суд звертає увагу на те, що, встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має наводити відповідні мотиви та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
Таким чином, для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи суду необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доказу в їх сукупності, які містяться в матеріалах справи або витребовуються, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, враховуючи при цьому відповідні норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Суд зважає, що відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Відтак, беручи до уваги, що судом апеляційної інстанцій не встановлювалися обставини та не надавалася оцінка доказам в межах підстав позову, а також не надавалась оцінка доводам сторін, викладеним в апеляційних скаргах, Верховний Суд позбавлений можливості надати оцінку іншим доводам касаційних скарг.
За змістом статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Згідно із частиною четвертою статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.
Беручи до уваги порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права та недотримання норм процесуального права, які унеможливлюють надання оцінки іншим доводам касаційних скарг та відзивів, рішення суду апеляційної інстанцій необхідно скасувати з направленням справи до суду апеляційної інстанції.
Керуючись статтями 341 344 349 353 355 356 359 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційні скарги Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради та ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року у справі № 280/578/19 скасувати, справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду С.М. Чиркін
Я.О. Берназюк
В.М. Шарапа