ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 жовтня 2020 року
м. Київ
справа № 296/3212/16-а
адміністративне провадження № К/9901/19105/18(К/9901/19113/18)
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Желєзного І.В., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційні скарги ОСОБА_1 на постанову Корольовського районного суду міста Житомира від 26 січня 2017 року у складі судді Анциборенко Н.М. та ухвали Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 травня та 5 липня 2017 року у складі колегії суддів: Шевчук С.М. (головуючий), суддів: Кузьменко Л.В., Іваненко Т.В. у справі за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Житомирської міської ради, Житомирської міської ради про визнання нечинними рішень та зобов`язання вчинити певні дії, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. У квітні 2016 року позивач звернувся до суду з позовом у якому, з урахуванням уточнень до позовних вимог, просив:
1.1 - визнати нечинним рішення (лист) від 21 грудня 2015 року №3729/13 виконавчого комітету Житомирської міської ради структурного підрозділу Управління містобудування архітектури та дизайну міського середовища;
1.2 - встановити наявність чи відсутність компетенції (повноважень) у управління регулювання земельних відносин після отримання висновків з управління архітектури складати та подавати списки;
1.3 - визнати нечинним рішення (рекомендацію) від 8 лютого 2016 року Житомирської міської ради - постійної комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування;
1.4 - визнати нечинним рішення Житомирської міської ради №114 від 9 лютого 2016 року;
1.5 - стягнути з виконавчого комітету Житомирської міської ради 120 000 грн моральної шкоди.
1.6 - зобов`язати виконавчий комітет Житомирської міської ради, Житомирську міську раду вчинити дію - розглянути його клопотання від 27 листопада 2015 року з дотриманням норм Законів України.
2. Корольовський районний суд міста Житомира постановою від 26 січня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року, позов задовольнив частково.
Визнав протиправним і скасував пункт 48 додатку до рішення Житомирської міської ради №114 від 9 лютого 2016 року "Про розгляд звернень громадян стосовно надання дозволу на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок".
Зобов`язав Житомирську міську раду вчинити дії щодо розгляду заяви ОСОБА_1 від 27 листопада 2015 року.
Решту позовних вимог залишив без задоволення.
3. Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2017 року у задоволенні вимог заяви про ухвалення додаткового судового рішення від 20 червня 2017 року та пунктів 2, 3, 4, 5 заяви про порушення норм процесуального права від 5 липня 2017року - відмовлено.
4. Судами попередніх інстанцій встановлено що:
4.1 27 листопада 2015 року ОСОБА_1 як учасник бойових дій звернувся до Житомирської міської ради з клопотанням про надання йому дозволу на одержання безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража в межах норм безоплатної передачі земельної ділянки в розмірі 0,01 га, зазначивши, що земельна ділянка знаходиться за межами гаражного
АДРЕСА_1 Зазначене клопотання перебувало на розгляді Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради, управління регулювання земельних відносин міської ради, постійної комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування Житомирської міської ради від 8 лютого 2016 року.
4.3 Так, відповідно до листа №3729/13 від 21 грудня 2015 року, адресованого начальнику управління регулювання земельних відносин міської ради та виконкому міської ради, Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради зазначає, що відповідно до Генерального плану м. Житомира, затвердженого рішенням міської ради від 26 грудня 2001 року №266, земельна ділянка знаходиться на території багатоповерхової забудови та чинним Генеральним планом не визначена можливість використання земельних ділянок для індивідуального гаражного будівництва в межах території багатоповерхової забудови.
4.4 8 лютого 2016 року постійна комісія з питань містобудування, архітектури та землекористування Житомирської міської ради, розглянувши проект рішення "Про розгляд звернень громадян стосовно надання дозволу на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" рекомендувала доповнити додаток пунктами, у тому числі пунктом 48 щодо ОСОБА_1
4.5 Згідно пункту 48 додатку до оскаржуваного рішення Житомирської міської ради №114 від 9 лютого 2016 року "Про розгляд звернень громадян стосовно надання дозволу на складання проектів землеустрою" ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,0100 га за адресою: АДРЕСА_2 та
АДРЕСА_3 відмовила позивачу у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_2 та АДРЕСА_3 у зв`язку з невідповідністю чинному містобудівному законодавству. Зазначена земельна ділянка розташована на території багатоповерхової забудови. Чинним Генеральним планом м. Житомира не визначена можливість використання земельних ділянок для індивідуального будівництва в межах території багатоповерхової забудови.
4.7 Не погоджуючись з листами структурних підрозділів відповідача, рекомендаціями постійної комісії та рішенням міської ради, яким йому було відмовлено у наданні дозволу на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, позивач звернувся з позовом до суду.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся із касаційними скаргами та уточненнями до них, у яких просить скасувати постанову Корольовського районного суду міста Житомира від 26 січня 2017 року, ухвали Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 травня та 5 липня 2017 року і направити справу на новий розгляд.
5.1 На обґрунтування касаційних скарг зазначив, що судами попередніх інстанцій порушено норми процесуального права, зокрема, норми статей 137 138 139 152 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, що діяла на час розгляду справи у судах попередніх інстанцій; далі - КАС України). Так позивач посилається, зокрема, на те, що суд апеляційної інстанції: при розгляді апеляційної скарги не врахував заяви від 13 лютого 2017 року про уточнення та доповнення до апеляційної скарги; не надав можливості, у порушення статті 139 КАС України, надати пояснення; позбавив права на судові дебати; не вирішив заяви про відвід суддям; не розглянув деякі вимоги апеляційної скарги; справу розглянуто без участі відповідача. Також скаржник зазначає, що судом першої інстанції не розглянуто позовну вимогу про визнання нечинним листа від 21 грудня 2015 року №3729/13 виконавчого комітету Житомирської міської ради структурного підрозділу Управління містобудування архітектури та дизайну міського середовища та рішення (рекомендацію) від 8 лютого 2016 року Житомирської міської ради - постійної комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування.
6. Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. Перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне.
8. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
9. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
10. Згідно пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
11. Частиною першою статті 17 цього ж Кодексу (передбачено, що компетенція адміністративних судів поширюється, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктами владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії) дій чи бездіяльності.
12. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
13. Колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що оскаржуваний лист Управління містобудування, архітектури та дизайну міського середовища Житомирської міської ради №3729/13 від 21 грудня 2015 року, який адресований начальнику управління регулювання земельних відносин міської ради та виконкому міської ради, має інформативний характер та не порушує права позивача тобто не породжує, не змінює і не припиняє його права та свободи, адже є відповіддю та не містить в собі ознак ні нормативно-правового акта, ні правового акта індивідуальної дії, а тому не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке б породжувало певні правові наслідки, спрямовані на регулювання тих чи інших суспільних відносин і мало б обов`язків характер для суб`єктів цих відносин.
14. Колегія суддів зазначає, що листування з приводу надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є одним з підготовчих етапів і обов`язковою передумовою до розгляду уповноваженим органом державної влади або органу місцевого самоврядування питання щодо безоплатної передачі земельної ділянки.
15. За таких обставин позов у цій частині є безпідставним і не підлягає задоволенню.
16. Повноваження сільських, селищних, міських рад, а також їх виконавчих органів у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст визначаються чинним законодавством, у тому числі Законом України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) та статтею 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
17. Відповідно до пункту 6 частини четвертої статті 105 КАС України адміністративний позов може містити вимогу про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.
18. Згідно пункту 3 частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
19. Ураховуючи зазначене позовні вимоги до виконавчого комітету Житомирської міської ради про встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) управління регулювання земельних відносин після отримання висновків з управління архітектури складати та подавати списки не підлягають задоволенню.
20. Щодо позовних вимог про визнання нечинними рекомендацій постійної комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування Житомирської міської ради від 8 лютого 2016 року, колегія суддів зазначає таке.
21. Відповідно до статті 26 Закону №280/97-ВР питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
22. Згідно статті 59 зазначеного Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради.
23. Відповідно до положень статті 47 Закону №280/97-ВР постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до відання ради. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації.
24. Аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що постійна комісія з питань містобудування, архітектури та землекористування Житомирської міської ради лише вивчає, попередньо розглядає і готує на розгляд міської ради питання регулювання земельних відносин, які належать до відання міської ради та вирішуються виключно на пленарному засіданні Житомирської міської ради, а тому рекомендації від 8 лютого 2016 року за наслідками попереднього розгляду проекту рішення "Про розгляд звернень громадян стосовно надання дозволу на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" не є рішенням (нормативно-правовим актом чи правовим актом індивідуальної дії) і носять рекомендаційний характер, а тому позов в цій частині не підлягає задоволенню.
25. Що стосується ухвали Житомирського апеляційного суду від 5 липня 2017 року, то суд обґрунтовано відмовив у задоволенні вимог заяви про ухвалення додаткового судового рішення від 20 червня 2017 року.
26. Так, суд апеляційної інстанції встановив, що позивач подав вищезазначену заяву, посилаючись на те, що суд не постановив ухвалу про прийняття уточнень та доповнень до апеляційної скарги від 13 лютого 2017 року, а відтак, не постановив рішення з приводу питань, порушених позивачем.
27. 30 травня 2017року колегія суддів Житомирського апеляційного адміністративного суду, за результатами розгляду апеляційної скарги від 31 січня 2017 року, заяви від 13 лютого 2017 року про уточнення та доповнення до апеляційної скарги, доводів представника позивача та зібраних у справі доказів, постановила ухвалу про залишення апеляційної скарги ОСОБА_1 без задоволення, а постанову Корольовського районного суду м. Житомира від 26 січня 2017 року без змін.
З описової частини ухвали Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017року вбачається, що предметом розгляду в суді апеляційної інстанції була апеляційна скарга позивача від 31 січня 2017 року з врахуванням уточнень та доповнень, викладених позивачем у заяві від 13 лютого 2017 року. А відтак, суд апеляційної інстанції вважав, що безпідставною є заява позивача з приводу постановлення ухвали про прийняття уточнень та доповнень до апеляційної скарги від 13 лютого 2017 року.
28. Ураховуючи зазначене, доводи касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції не розглянув апеляційну скаргу від 31 січня 2017 року з врахуванням уточнень та доповнень, викладених позивачем у заяві від 13 лютого 2017 року, є безпідставними.
29. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України (у редакції, що діє з 8 лютого 2020 року) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.
30. Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій (частина перша статті 350 КАС України).
31. За таких обставин, колегія суддів уважає, що постанова Корольовського районного суду міста Житомира від 26 січня 2017 року та ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року в частині відмови у задоволенні позову про: визнання нечинним рішення (лист) від 21 грудня 2015 року №3729/13 виконавчого комітету Житомирської міської ради структурного підрозділу Управління містобудування архітектури та дизайну міського середовища; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) в управління регулювання земельних відносин після отримання висновків з управління архітектури складати та подавати списки; визнання нечинним рішення (рекомендацію) від 8 лютого 2016 року Житомирської міської ради - постійної комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування та ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2017 року підлягає залишенню без змін, а касаційні скарги в цій частині без задоволення.
32. Щодо позовної вимоги до Житомирської міської ради про визнання нечинним рішення Житомирської міської ради №114 від 9 лютого 2016 року "Про розгляд звернень громадян стосовно надання дозволу на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок", колегія зазначає таке.
33. Стаття 14 Конституції України гарантує право власності на землю. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
34. Законом, який регулює земельні правовідносини, є Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року №2768-III, а також прийняті відповідно до Конституції України та цього Кодексу нормативно-правові акти.
35. Відповідно до пункту б частини першої статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
36. Відповідно до частин першої - третьої статті 116 ЗК України громадяни набувають права власності земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
37. Набуття права на землю громадянами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
38. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться, зокрема, у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом (пункт в частини третьої статті 116 ЗК України).
39. У статті 121 ЗК України передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для будівництва індивідуальних гаражів - не більше 0,01 гектара.
40. З огляду на це, ОСОБА_1 , який є громадянином України, має право на набуття права власності на земельну ділянку для будівництва індивідуальних гаражів.
41. Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
42. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами України визначено у статті 118 ЗК України. Відповідно до положень частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності зокрема, для будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
43. У частині сьомій статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
44. Частинами десятою та одинадцятою статті 118 ЗК України встановлено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. У разі відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення заяви без розгляду питання вирішується в судовому порядку.
45. При цьому колегія суддів зауважує, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до статті 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів статті 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.
46. Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
47. Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
48. За такого правового регулювання Верховний Суд вважає, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою фактично створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи, а тому може бути предметом судового оскарження.
49. Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
50. Частина десята статті 118 ЗК України у взаємозв`язку із положеннями КАС України і конституційним правом особи на судовий захист, свідчить про те, що відмова органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути предметом судового оскарження, оскільки, фактично, створює перешкоди для подальшого позитивного вирішення питання на користь особи. У випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
51. Надаючи оцінку правомірності дій та рішень органів владних повноважень, суд керується критеріями, закріпленими у статті 2 КАС України (в цьому випадку й далі - у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду і розгляду справи), встановлюючи при цьому чи прийняті (вчинені) ним рішення (дії): на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
52. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
53. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР), сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
54. Повноваження відповідних органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або користування та порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування встановлені статтями 118 122 123 ЗК України, статтями 26, 33, 59 Закону №280/97-ВР.
55. Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
56. Відповідно до статті 59 Закону №280/97-ВР рішення місцевої ради приймаються у формі відповідних рішень, прийнятих на сесії місцевої ради та рішень виконавчого комітету.
57. Частиною сьомою статті 118 ЗК України встановлено місячний строк розгляду клопотання особи щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
58. Відповідно до частини п`ятої статті 46 Закон №280/97-ВР сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
59. Отже, чинним законодавством України не передбачено право суб`єкта владних повноважень змінювати встановлений законом режим (періодичність) проведення сесій рад не менше одного разу на місяць у випадку надходження на розгляд до ради документів з питань відведення земельних ділянок (зокрема, клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, проекту землеустрою на погодження або затвердження тощо). Оскільки останні являються частинами єдиного процесу відведення земельних ділянок, а тому охоплюються терміном "питання відведення земельних ділянок".
60. Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідач розглянув заяву позивача з порушенням встановленого статтею 118 ЗК України місячного строку.
61. Разом із тим, слід зазначити, що строк розгляду клопотання є строком виконання органом місцевого самоврядування своїх повноважень (компетенції). Цей строк разом з іншими елементами (складовими) утворюють структуру повноважень суб`єкта владних повноважень. Недотримання строку виконання обов`язку є свідченням формального порушення реалізації повноважень, проте, повинно оцінюватися в межах причин і умов, які призвели до цього. Недотримання строку виконання обов`язку не означає припинення повноважень органу місцевого самоврядування і втрату ним правоможності на ухвалення будь-яких рішень, у тому числі й тих, які є предметом спору у цій справі. Тому, пропуск цього строку сам по собі не свідчить про протиправність ухваленого рішення.
62. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі Судової палати для розгляду справ щодо захисту соціальних прав від 17 грудня 2018 року (справа №509/4156/15-а).
63. Суди попередніх інстанцій визнаючи протиправним і скасовуючи пункт 48 додатку до рішення Житомирської міської ради №114 від 9 лютого 2016 року "Про розгляд звернень громадян стосовно надання дозволу на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" та зобов`язуючи Житомирську міську раду вчинити дії щодо розгляду заяви ОСОБА_1 від 27 листопада 2015 року виходили із того, що відповідач, у порушення вимог статті 71 КАС України (у редакції, що діяла на час винесення рішення судами попередніх інстанцій), жодного разу не з`явився в судове засідання, не довів правомірності свого рішення, крім того, відповідач прийняв рішення у порушення місячного строку.
64. З огляду на вищенаведене, Колегія суддів не може погодитись із висновком судів попередніх інстанцій про те, що порушення встановленого частиною сьомою статті 118 ЗК України місячного строку розгляду клопотання позивача, безумовно свідчить про протиправність прийнятого відповідачем рішення.
65. Крім того, відповідно до частини другої статті 110 КАС України (у редакції чинній на час розгляду справи в суді першої інстанції) суд до судового розгляду адміністративної справи вживає заходи для всебічного та об`єктивного розгляду і вирішення справи в одному судовому засіданні протягом розумного строку. З цією метою суд може, зокрема, прийняти рішення про витребування документів та інших матеріалів, прийняти рішення про обов`язковість особистої участі осіб, які беруть участь у справі.
66. Відповідно до статті 159 КАС України (у редакції станом на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.
67. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
68. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
69. У порушення вимог статті 159 КАС України (в зазначеній редакції) суди попередніх інстанцій ухвалюючи рішення, неповно встановили обставини справи та не дослідили відповідні їм докази в цій частині.
70. Так, суди попередніх інстанцій не надали оцінки наявним у справі доказам, зокрема, графічним матеріалам на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки (а/с 82), викопіюванню з генерального плану, затвердженого рішенням міської ради від 26 грудня 2001 року №266 (а/с 142).
71. Натомість, адміністративний суд під час перевірки правомірності рішення суб`єкта владних повноважень, повинен надати правову оцінку тим обставинам, які стали підставою для його прийняття та наведені безпосередньо у цьому рішенні, а не тим, які в подальшому були виявлені суб`єктом владних повноважень для доведення правомірності ("виправдання") свого рішення.
72. Також слід вказати, що суди не були позбавлені можливості самостійно зібрати докази.
73. Разом із тим, колегія суддів зазначає, що застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами.
73. Тобто, застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути встановлені судами на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі.
74. У зв`язку із наведеним рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправним і скасування пункту 48 додатку до рішення Житомирської міської ради №114 від 9 лютого 2016 року "Про розгляд звернень громадян стосовно надання дозволу на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" та зобов`язання Житомирської міської ради вчинити дії щодо розгляду заяви ОСОБА_1 від 27 листопада 2015 року, необхідно скасувати та направити в цій частині на новий розгляд.
75. Також скаржник просив відшкодувати завдану йому моральну шкоду в розмірі 120 000 грн. Вимоги про відшкодування моральної шкоди позивач пов`язує з відмовою відповідача у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення спірної земельної ділянки.
76. Відповідно до частини першої статті 1167 Цивільного кодексу України, моральна шкода, завдана фізичній або юридичній особі неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю, відшкодовується особою, яка її завдала, за наявності її вини, крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.
77. Обов`язковому з`ясуванню при вирішенні спору про відшкодування моральної (немайнової) шкоди підлягають: наявність такої шкоди, протиправність діяння її заподіювача, наявність причинного зв`язку між шкодою і протиправним діянням заподіювана та вини останнього в її заподіянні.
78. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
79. У зв`язку із тим, що суди попередніх інстанцій не дослідили наявні в матеріалах справи докази та належним чином не з`ясували обставини справи щодо законності рішення Житомирської міської ради №114 від 9 лютого 2016 року "Про розгляд звернень громадян стосовно надання дозволу на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" і судові рішення у цій частині підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд, висновки судів про відмову у задоволенні позовних вимог щодо відшкодування моральної шкоди з цього приводу є передчасними. Тому рішення судів попередніх інстанцій у частині відшкодування моральної шкоди також підлягають скасуванню з направленням справи в цій частині на новий розгляд.
80. Крім того, відповідно до частини четвертої статті 128 КАС України (у редакції, що діяла на час розгляду справи у судах попередніх інстанцій) у разі неприбуття відповідача, належним чином повідомленого про дату, час і місце судового розгляду, без поважних причин розгляд справи може не відкладатися і справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.
81. Як убачається з матеріалів справи Корольовським районним судом м. Житомира відповідачів повідомлено про розгляд справи у суді на 26 січня 2017 року на 9.30 год. Також згідно розписки від 19 квітня 2017 року відповідачі повідомлені про розгляд справи 30 травня 2017 року у суді апеляційної інстанції.
У запереченнях на позов відповідачі, зокрема, просили розглянути справу без їх участі.
82. За таких обставин доводи скаржника про розгляд справи без участі відповідачів не заслуговують на увагу.
83. Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи позивача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.
84. Суд також, звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).
85. Відповідно до частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
86. За правилами статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
87. З урахуванням наведеного, колегія суддів уважає, що рішення судів попередніх інстанцій в частині: визнання протиправним і скасування пункту 48 додатку до рішення Житомирської міської ради №114 від 9 лютого 2016 року "Про розгляд звернень громадян стосовно надання дозволу на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок"; зобов`язання Житомирської міської ради вчинити дії щодо розгляду заяви ОСОБА_1 від 27 листопада 2015 року; відмови у задоволенні позову щодо відшкодування моральної шкоди підлягають скасуванню з направленням справи у цій частині на новий розгляд.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 341 345 349 350 353 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Корольовського районного суду міста Житомира від 26 січня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року задовольнити частково.
Постанову Корольовського районного суду міста Житомира від 26 січня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року скасувати в частині: визнання протиправним і скасування пункту 48 додатку до рішення Житомирської міської ради №114 від 9 лютого 2016 року "Про розгляд звернень громадян стосовно надання дозволу на складання проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок"; зобов`язання Житомирської міської ради вчинити дії щодо розгляду заяви ОСОБА_1 від 27 листопада 2015 року; відмови у задоволенні позову щодо відшкодування моральної шкоди, а справу в цій частини направити на новий розгляд.
У іншій частині постанову Корольовського районного суду міста Житомира від 26 січня 2017 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року залишити без змін.
Касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2017 року залишити без задоволення.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: І.В. Желєзний С.М. Чиркін