ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 вересня 2020 року
м. Київ
справа №309/1877/17
адміністративне провадження №К/9901/60141/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу №450/555/14-а
за позовом ОСОБА_1 до Хустської районної державної адміністрації Закарпатської області, третя особа - Відділ у Хустському районі Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, про зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Хустської районної державної адміністрації Закарпатської області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2018 року (постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Довгополова О.М., суддів: Пліша М.А., Святецького В.В.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2017 року ОСОБА_1 (далі- ОСОБА_1 , позивач) звернулась до Хустського районного суду Закарпатської області з позовом до Хустської районної державної адміністрації Закарпатської області (далі- відповідач), в якому з урахуванням уточнення позовних вимог, прийнятих судом, просила зобов`язати відповідача надати їй дозвіл на розробку детального плану земельної ділянки, кадастровий номер 2110800000:07:002:0156, з метою зміни цільового призначення земельної ділянки з категорії земель для ведення особистого селянського господарства в категорію для індивідуального садівництва.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Хустського районного суду Закарпатської області від 24 січня 2018 року позов ОСОБА_1 задоволено.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що жодних належних та допустимих доказів відповідачем на підтвердження правомірності відмови ОСОБА_1 у задоволенні її заяви про надання дозволу на розробку детального плану земельної ділянки з метою зміни її цільового призначення, суду не надано. Зокрема, суд зазначив, що генеральний план території Хустської міської ради затверджено Хустською міською радою 30.12.2014 року, однак цей генеральний план на належну позивачеві земельну ділянку не поширюється у зв`язку з тим, що зміни меж населеного пункту м. Хуст не проведено та вказана земельна ділянка розташована за межами міста. Також суд дійшов висновку, що клопотання відповідача про застосування строків давності не підлягає до задоволення, оскільки порушення права позивача має триваючий характер, що визнано самим відповідачем у відзиві на позовну заяву, а тому строк звернення до суду позивачем не пропущений.
Львівський апеляційний адміністративний суд постановою від 24 липня 2018 року скасував рішення Хустського районного суду Закарпатської області від 24 січня 2018 року та ухвалив нове рішення про задоволення позову ОСОБА_1 .
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, Львівський апеляційний адміністративний суд, виходив з того, що справу розглянуто неповноважним складом суду, виходячи з положень пункту 1 ч. 2 ст. 18 КАС України в редакції, чинній на день подання позовної заяви до суду, якою було встановлено, що окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи однією зі сторін в яких є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, обласна рада, Київська, Севастопольська міська рада, їх посадова чи службова особа, крім випадків, передбачених цим Кодексом, та крім справ щодо їх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки та справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.
Ухвалюючи нове рішення про задоволення позову ОСОБА_1 , суд апеляційної інстанції зазначив, що відмова відповідача у наданні позивачці дозволу на розробку детального плану території за межами населеного пункту є протиправною.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу
У серпні 2018 року Хустська районна державна адміністрація звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2018 року скасувати, ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
Позивачка направила до суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого проти задоволення касаційної скарги заперечує, просить рішення суду апеляційної інстанцій залишити без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 04 вересня 2018 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Хустської районної державної адміністрації.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Рибачук А.І., Стеценко С.Г., справу передано головуючому судді.
Ухвалою від 31.08.2020 справу прийнято до провадження та призначено до попереднього розгляду.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, що ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 0,04 га, яка розташована в Хустському районі Закарпатської області, не визначений населений пункт, кадастровий номер 2110800000:07:002:0156, переданої для ведення особистого селянського господарства, що підтверджується витягом з Державного реєстру прав на нерухоме майно.
У січні та лютому 2016 року позивачка зверталась до Хустської районної державної адміністрації Закарпатської області з клопотаннями про зміну цільового призначення вказаної земельної ділянки з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва.
Листом від 15.01.2016 за №102/з відповідач повідомив ОСОБА_1 про відмову у задоволенні її клопотання. Відмова мотивована тим, що відповідно до змісту ст. 35 Земельного кодексу України та ч. 4 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» будь-яка зміна цільового призначення земельної ділянки передбачає наявність розробленого та затвердженого у встановленому порядку детального плану території.
А листом від 15.02.2016 №102/з позивачці повідомлено про повторну відмову у задоволенні її клопотання. Відмова мотивована тим, що листом від 22.01.2016 за № 146/02-16 Хустська міська рада Закарпатської області заперечила проти погодження проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки за межами населеного пункту на території Хустської міської ради через відсутність розробленого та затвердженого детального планування та плану зонування на дану територію, що є вимогою п. 4 ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Також зазначено, що Хустська міська рада рішенням від 30.12.2014 за № 1799 затвердила новий генеральний план території Хустської міської ради і що відповідно до п. 1 ст. 19 вказаного Закону детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території, у зв`язку з чим наміри забудови не відповідають чинній містобудівній документації.
У листі від 22.07.2016 за №1397/02-16 Виконавчий комітет Хустської міської ради повідомив, що земельні ділянки ОСОБА_1 , в тому числі земельна ділянка площею 0,400 га, кадастровий номер 2110800000:07:002:0156 розташовані за межами населеного пункту с. Кіреші, але в межах діючого генерального плану м. Хуст. Даним генпланом на територіях, де розташовані вказані земельні ділянки позивачки передбачено розвиток резервних територій садибної житлової забудови. Враховуючи наведене, міська рада вважає, що наміри щодо зміни цільового призначення із земель для ведення особистого селянського господарства на землі для ведення індивідуального садівництва не відповідають діючій містобудівній документації.
Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року N 460-IX (далі- Закон №460-IX, набрав чинності 08.02.2020) установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Касаційна скарга по справі № 309/1877/17 подана у серпні 2018 року, розгляд скарги не закінчено до 08.02.2020, тому касаційна скарга розглядається в порядку, що діяв до набрання чинності Законом №460-IX (із застосуванням норм КАС України в редакції, чинній до 08.02.2020).
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до ч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, ч. 2, 4 ст. 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону оскаржувані рішення відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Цільове призначення земельної ділянки - використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку (стаття 1 Закону України «Про землеустрій»).
Відповідно до ст. 20 Земельного кодексу України зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення. Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок. Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться: щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, - районною державною адміністрацією.
Згідно з ч. 3 ст. 35 цього Кодексу земельні ділянки, призначені для садівництва, можуть використовуватись для закладання багаторічних плодових насаджень, вирощування сільськогосподарських культур, а також для зведення необхідних будинків, господарських споруд тощо.
За правилами ст. 16, 17, 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років. Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.
Детальний план території за межами населених пунктів розробляється відповідно до схеми планування території (частини території) району та/або області з урахуванням державних і регіональних інтересів. Розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що земельна ділянка позивачки розташована за межами населеного пункту м. Хуст та с. Кіреші (яке підпорядковане Хустській міській раді), що підтверджується листами міської ради. Також у витягу з Державного реєстру прав на нерухоме майно, яким посвідчено право власності позивача на вказану земельну ділянку, в пункті адреса зазначено, що населений пункт не визначений.
Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідач, як суб`єкт владних повноважень, дії якого оскаржуються в цій справі, не надав судам попередніх інстанцій і судами не встановлено відомостей про зміну меж зазначених населених пунктів, тому правильним є висновок суду апеляційної інстанції з приводу того, що генеральний план території Хустської міської ради, затверджений рішенням ради від 30.12.2014, не поширюється на належну ОСОБА_1 земельну ділянку площею 0,04 га, кадастровий номер 2110800000:07:002:0156.
Виходячи з наведеного, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що саме до компетенції Хустської районної державної адміністрації Закарпатської області відноситься питання надання дозволу на розробку детального плану земельної ділянки позивачки, яка ОСОБА_1 має намір виготовити з метою зміни її цільового призначення.
На інші, передбачені законом підстави для відмови у задоволенні клопотання позивачки, крім того, що земельна ділянка площею 0,04 га, кадастровий номер 2110800000:07:002:0156, входить до генерального плану м. Хуст, відповідач не посилався ані у листах, складених за результатами розгляду заяв ОСОБА_1 , ані під час судового розгляду справи.
За таких обставин також правильним є висновок суду апеляційної інстанції про протиправність відмови Хустської районної державної адміністрації Закарпатської області у наданні позивачу дозволу на розробку детального плану даної земельної ділянки з метою зміни цільового призначення земельної ділянки з категорії земель для ведення особистого селянського господарства на категорію для індивідуального садівництва, з мотивів невідповідності клопотання позивачки містобудівній документації.
При цьому, колегія суддів зазначає, що відповідно до ч. 2 ст. 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації.
А відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження.
Зі змісту наведених норм слідує, що питання розроблення детального плану території за межами населених пунктів, в тому числі надання дозволу на розробку такого плану з метою зміни цільового призначення земельної ділянки, вирішується виключно шляхом прийняття головою відповідної місцевої державної адміністрації чи посадовою особою, яка виконує обов`язки голови, відповідного розпорядження.
З огляду на викладене, доводи касаційної скарги про те, що у спірному випадку застосуванню підлягають норми Закону України «Про звернення громадян» є безпідставними, оскільки клопотання про зміну цільового призначення вказаної земельної ділянки з ведення особистого селянського господарства на ведення індивідуального садівництва ОСОБА_1 подавала не в порядку цього Закону як клопотання загального характеру, а на підставі конкретних норм законодавства, якими встановлено зокрема порядок і документальну форму вирішення такого клопотання - видання головою місцевої державної адміністрації відповідного розпорядження.
Також колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що саме через неприйняття відповідачем за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 передбаченого законом рішення, порушення прав позивачки мають триваючий характер, а отже строк звернення до суду, встановлений ст. 99 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній на день подання позовної заяви, позивачкою не пропущений.
З приводу доводів касаційної скарги про те, що оскаржуваним рішенням суд апеляційної інстанції втрутився в дискреційні повноваження відповідача, колегія суддів зазначає таке.
Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи №(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.
Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи бездіяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. При реалізації дискреційного повноваження суб`єкт владних повноважень зобов`язаний поважати основоположні права особи, додержуватися: конституційних принципів; принципів реалізації відповідної владної управлінської функції; принципів здійснення дискреційних повноважень; змісту публічного інтересу; положень власної компетенції; вказівок, викладених у інтерпретаційних актах; фахових правил, закріплених у нормативних актах; адміністративної практики; судової практики; процедурних вимог.
Відповідно до пунктів 2, 4 та 10 частини другої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у разі задоволення адміністративного позову суд може визнати протиправним та скасувати індивідуальний акт чи окремі його положення; визнати бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії; визначити інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
Згідно з частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Проте, надання дозволу на розроблення детального плану є адміністративним актом, прийняттю якого повинна передувати визначена законом адміністративна процедура. Видача такого дозволу без необхідних дій суб`єкта владних повноважень в межах адміністративної процедури не гарантує забезпечення прав позивача у передбачений законом спосіб.
Так, у цій справі, за наявності достатніх та належним чином поданих ОСОБА_1 до райдержадміністрації документів, що встановлено судом апеляційної інстанції, та з урахуванням позиції судів, у тому числі і касаційної інстанції, про необґрунтованість причин відмови у наданні дозволу на виготовлення детального плану земельної ділянки, є підстави вважати, що у суб`єкта владних повноважень, у даному випадку, відсутні повноваження діяти на власний розсуд, а отже і відсутні перешкоди у наданні дозволу на виготовлення детального плану земельної ділянки за клопотанням позивачки.
За таких обставин, обраний судом апеляційної інстанції спосіб захисту порушеного права відповідає положенням п. 4 ст. 245 КАС України є належним та ефективним, забезпечує позитивне вирішення його питання без невиправданих зволікань.
Суди, вирішуючи спір у справі, здійснили контроль за законністю дій суб`єкта владних повноважень, тобто контроль за законністю реалізації дискреційних повноважень, встановивши їх неправомірність.
Судове рішення, у разі встановлення реалізації суб`єктом дискреційних повноважень не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, за умови виконання ним (суб`єктом владних повноважень) адміністративної процедури, повинно забезпечувати настання для позивача таких наслідків, які призведуть до реального відновлення порушеного права особи та унеможливлять необхідність наступних звернень до суду.
Враховуючи вищенаведене, суд касаційної інстанції погоджується з висновками суду апеляційної інстанці, не спростованими доводами касаційної скарги, про наявність законних підстав для задоволення позову повністю.
Інші аргументи касаційної скарги не спростовують висновків суду апеляційної інстанції, зводяться до переоцінки доказів і свідчать про незгоду заявника із правовою оцінкою щодо обставин справи, які суди встановили у процесі її розгляду.
Водночас, за приписами частини другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до ст.350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, п. 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року N 460-IX, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Хустської районної державної адміністрації Закарпатської області - залишити без задоволення.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 24 липня 2018 року по справі №309/1877/17 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді А.І. Рибачук
С.Г. Стеценко