ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 квітня 2025 року
м. Київ
справа №320/28419/23
адміністративне провадження № К/990/43616/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів Берназюка Я.О., Бучик А.Ю.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Державної інспекції архітектури та містобудування України
на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 18.08.2023 (головуючий суддя Колеснікова І.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2023 (головуючий суддя Кузьменко В.В., судді Ганечко О.М., Василенко Я.М.)
у справі №320/28419/23
за позовом Приватного підприємства "ІНТЕРТОРГ-2009"
до Державної інспекції архітектури та містобудування України,
за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача - Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради,
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Приватне підприємство «ІНТЕРТОРГ-2009» (далі - ПП «ІНТЕРТОРГ-2009») звернулось до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ), в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення № б/н від 05.07.2023 про зупинення дії (скасування, зупинення дії) містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта містобудівництва Реконструкція нежитлової будівлі (літера А) під будівлю торгівельного призначення з адміністративними приміщеннями за адресою: вул. Академіка Філатова, 5 у Печерському районі м. Києва на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:79:061:0117 (MU01:2384-6866-0101-2738), прийняте головним інспектором будівельного нагляду відділу державного архітектурно будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державного архітектурно будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Попело Марією Юріївною ;
- зобов`язати Державну інспекцію архітектури та містобудування України вилучити з Реєстру будівельної діяльності Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва відомості про зупинення дії містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва Реконструкція нежитлової будівлі (літера А) під будівлю торгівельного призначення з адміністративними приміщеннями за адресою: вул. Академіка Філатова, 5 у Печерському районі м. Києва на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:79:061:0117 (MU01:2384-6866-0101-2738).
2. Крім цього, ПП "ІНТЕРТОРГ-2009" подало заяву про забезпечення позову шляхом:
- зупинення дії рішення № б/н від 05.07.2023 про зупинення дії (скасування, зупинення дії) містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта містобудівництва Реконструкція нежитлової будівлі (літера А) під будівлю торгівельного призначення з адміністративними приміщеннями за адресою: вул. Академіка Філатова, 5 у Печерському районі м. Києва на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:79:061:0117 (MU01:2384-6866-0101-2738), прийняте головним інспектором будівельного нагляду відділу державного архітектурно будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державного архітектурно будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Попело Марією Юріївною.
2.1. В обґрунтування вказаної заяви позивачем зазначено про існування підстав та необхідність вжиття заходів забезпечення позову, оскільки невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист чи поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких останній звернувся до суду.
Зауважено, що у випадку невжиття цього заходу захист прав та інтересів позивача стане неможливим або для їх відновлення буде необхідно докласти значних зусиль та витрат. Також, невжиття заходів забезпечення адміністративного позову може мати наслідком заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача, що відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову, а заявлений захід забезпечення адміністративного позову відповідає предмету адміністративного позову.
Заявник акцентує увагу на тому, що 05.05.2021 Департаментом містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради було надано приватному підприємству ІНТЕРТОРГ-2009 містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва Реконструкція нежитлової будівлі (літера А) під будівлю торгівельного призначення з адміністративними приміщеннями за адресою: вул. Академіка Філатова, 5 у Печерському районі м. Києва на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:79:061:0117 (MU01:2384-6866-0101-2738).
Головним інспектором будівельного нагляду відділу державного архітектурно будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державного архітектурно будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Попело Марією Юріївною, за наслідками проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил нагляду, прийнято Рішення №б/н від 05.07.2023 про зупинення дії (скасування, зупинення дії) містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта містобудівництва Реконструкція нежитлової будівлі (літера А) під будівлю торгівельного призначення з адміністративними приміщеннями за адресою: вул. Академіка Філатова, 5 у Печерському районі м. Києва на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:79:061:0117 (MU01:2384-6866-0101-2738).
Відтак, на думку заявника, зупинення містобудівних умов та обмежень може негативно вплинути на процес будівництва, яке ведеться згідно проектної документації, розробленої у відповідності до виданих містобудівних умов та обмежень.
3. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 18.08.2023, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2023, заяву позивача задоволено повністю.
Зупинено дію рішення № б/н від 05.07.2023 про зупинення дії (скасування, зупинення дії) містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта містобудівництва Реконструкція нежитлової будівлі (літера А) під будівлю торгівельного призначення з адміністративними приміщеннями за адресою: вул. Академіка Філатова, 5 у Печерському районі м. Києва на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:79:061:0117 (MU01:2384-6866-0101-2738), прийняте головним інспектором будівельного нагляду відділу державного архітектурно будівельного нагляду за уповноваженими органами містобудування та архітектури Департаменту державного архітектурно будівельного нагляду Державної інспекції архітектури та містобудування України Попело Марією Юріївною .
Ухвалу в частині вжиття судом заходів забезпечення позову допущено до негайного виконання.
4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що невжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного рішення №б/н від 05.07.2023 призведе до ускладнення ефективного захисту або поновлення порушених чи оспорюваних прав позивача, як замовника будівництва об`єкту та власника земельної ділянки, за захистом яких він звернувся до суду, позаяк ним фактично зупинено будівельні процеси, які мають певні технологічні особливості, а отже високою є ймовірність негативного впливу спірного рішення на діяльність ПП "ІНТЕРТОРГ-2009" та унеможливлення реалізації прав підприємства, як замовника об`єкту будівництва. Суд вважав, що позивачем належно обґрунтовано, що до ухвалення рішення у справі існує очевидна небезпека заподіяння шкоди його правам та інтересам, з метою захисту яких він звернувся до суду, або захист цих прав та інтересів стане неможливим після набрання законної сили рішенням в адміністративній справі або для їх поновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Під час ухвалення рішення, суд також вказав на співмірність вжиття вказаних заходів із заявленими вимогами та не вирішує фактично спір по суті, а спрямовує на збереження існуючого становища до винесення остаточного рішення у справі.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
8. Державна інспекція архітектури та містобудування України подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 18.08.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2023.
8.1. Підставою для відкриття касаційного провадження у справі слугувало порушення норм процесуального права, що передбачено абзацом 2 частини 4 статті 328 КАС України.
Скаржник вважає, що оскаржувані судові рішення попередніх інстанцій фактично призведе до реалізації запланованого проекту будівництва на відповідній земельній ділянці, що, в свою чергу, повністю знівелює можливість захисту прав і інтересів держави у випадку прийняття судом рішення про задоволення позову.
ДІАМ вважає, що мотиви судів суперечать пункту 5 частини 3 статті 151 КАС України, ґрунтуються на припущеннях щодо можливої поведінки суб`єкта владних повноважень у майбутньому та фактично встановлюють заборону вчиняти дії та приймати рішення.
До того ж, прийняття оскаржуваного у цій справі рішення мало на мету зупинення містобудівних умов та обмежень з метою недопущення подальшого порушення законодавства.
Висновки щодо застосування норм процесуального права в питанні вжиття заходів забезпечення позову у подібних правовідносинах Верховний Суд неодноразово висловлював у постановах від 20.03.2019 у справі №826/14951/18, від 23.01.2020 у справі №640/1945/19, від 04.06.2021 у справі №160/8226/20, однак судом першої інстанції такі висновки проігноровано.
9. У відзиві на касаційну скаргу Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради просить залишити касаційну скаргу ДІАМ без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
9.1. Поряд з тим третя особа звернула увагу, що відповідно до вимог частини 8 статті 29 Закону №3038-VI містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта. За змістом частини 5 статті 26 та статті 39 Закону №3038-VI завершенням будівництва об`єкта є його прийняття в експлуатацію у встановленому порядку. Факт прийняття в експлуатацію завершеної реконструкцією нежитлової будівлі (літера А) під будівлю торгівельного призначення з адміністративними приміщеннями на земельній ділянці по вул.Академіка Філатова,5, кад. №8000000000:79:061:0117 підтверджується сертифікатом про прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів від 08.11.2023 №КВ122231025772, виданим Департаментом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). Інформація, що підтверджує вказану обставину, викладена в Реєстрі будівельної діяльності на Порталі ЄДЕССБ (https://econstruction.gov.ua).
9.2. Таким чином, містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва «Реконструкція нежитлової будівлі (літера А) під будівлю торгівельного призначення з адміністративними приміщеннями» за адресою: м. Київ, Печерський район, вул. Академіка Філатова, 5 на земельній ділянці з кадастровим номером 8000000000:79:061:0117, затверджені наказом Департаменту від 05.05.2021 №494 (реєстраційний номер ЄДЕССБ MU01:2384-6866-0101-2738) станом на 08.11.2023 вичерпали свою чинність в силу наведених вище імперативних вимог Закону №3038-VI.
9.3. Відповідно, починаючи з 08.11.2023 оскарження ухвали Київського окружного адміністративного суду міста Києва від 18.08.2023 про забезпечення позову взагалі втратило будь-який сенс. За вказаних обставин касаційну скаргу ДІАМ від 22.12.2023 вважають завідомо безпідставною.
10. Позивач також подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
10.1. Позивач вважає вжиті заходи забезпечення позову співмірними, адекватними та розумними, мають наслідком збереження існуючого становища до розгляду справи по суті.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
11. За правилами частини 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
12. Відповідно до частини 1 статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
13. Згідно з частиною 2 цієї статті, забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
14. Частиною 1 статті 151 КАС України передбачено, що позов може бути забезпечено:
1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;
4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
15. Частиною 2 цієї статті визначено, що суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
16. Частиною 3 статті 151 КАС України встановлено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення (пункт 5).
17. При розгляді заяв про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати заявник, позовним вимогам.
18. Цей висновок відповідає Рекомендації №R(89)8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, згідно з якою рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
19. Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
20. Водночас заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
21. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, правових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
22. Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з правовими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
23. Отже, при вирішенні питання про забезпечення адміністративного позову суд повинен здійснити оцінку доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням наступного: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
24. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
25. Висновки аналогічного змісту були неодноразово наведені у постановах Верховного Суду, зокрема, від 14.07.2021 у справі №300/2540/19, від 30.03.2021 у справі 420/4037/20.
26. Вирішуючи питання щодо наявності підстав для вжиття заходів забезпечення позову, суди повинні також враховувати специфіку правовідносин, стосовно яких виник спір, та їх відповідне законодавче врегулювання, за наслідками аналізу якого можна зробити висновок, чи дійсно застосування заходів забезпечення позову є необхідним у даному конкретному випадку, чи може невжиття таких засобів мати незворотні наслідки.
27. Сам по собі факт прийняття відповідачем рішення, яке ймовірно стосується прав та інтересів позивача, не може автоматично свідчити про те, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду, а факт порушення прав та інтересів позивача підлягає доведенню у встановленому законом порядку.
28. Суди попередніх інстанцій, вирішуючи питання про забезпечення позову, вважали надані докази та наведені мотиви заяви про забезпечення позову достатніми. Суди виходили з того, що невжиття заходів призведе до ускладнення ефективного захисту або поновлення порушених чи оспорюваних прав позивача, як замовника будівництва об`єкту та власника земельної ділянки, за захистом яких він звернувся до суду, позаяк ним фактично зупинено будівельні процеси, які мають певні технологічні особливості, а отже високою є ймовірність негативного впливу спірного рішення на діяльність ПП "ІНТЕРТОРГ-2009" та унеможливлення реалізації прав підприємства, як замовника об`єкту будівництва. Суди вказали на існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, з метою захисту яких він звернувся до суду, або захист цих прав та інтересів стане неможливим після набрання законної сили рішенням в адміністративній справі або для їх поновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат. Також було зазначено про співмірність заходів забезпечення позову заявленим позовним вимогам.
29. Разом з цим, заява позивача про забезпечення позову обґрунтована лише загальними фразами, що відповідають вимогам частини 2 статті 151 КАС України, без розкриття змісту та обґрунтування настання ймовірних негативних наслідків від незастосування спеціального заходу. Її мотиви зводяться до намірів позивача продовжити будівництво, незважаючи на наявність спору, який впливає на таку можливість, та виявлені відповідачем порушення, що виключає можливість вжиття заходів забезпечення позову з таких мотивів та підстав.
30. Висновки судів попередніх інстанцій про те, що невжиття заходів щодо зупинення дії оскаржуваної вимоги суб`єкта владних повноважень зумовить настання негативних та незворотних наслідків для позивача, не підтверджені будь-якими доказами. Безумовно, рішення чи дії контролюючих органів справляють певний вплив на позивача. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які заявник оцінює негативно. Проте, відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення не є безумовними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
31. В цьому аспекті варто звернути увагу, що у разі оскарження відповідного акта суб`єкта владних повноважень особа має право заявити вимоги про відшкодування спричиненої таким актом шкоди, тому зазначене не є безумовною підставою для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі. Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 11.08.2021 у справі № 380/11600/20.
32. Варто підкреслити, що заходи забезпечення позову мають бути спрямованими виключно на забезпечення можливості ефективного виконання майбутнього рішення суду, а не надання позивачу результату, якого він прагне досягти за допомогою судового рішення.
33. Забезпечення позову не повинно порушувати баланс інтересів сторін у справі та створювати переваги одній зі сторін до вирішення справи судом по суті.
34. У цій справі позивач не довів необхідності застосування заходів забезпечення позову, а суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкових висновків про наявність установлених статтею 150 КАС України підстав для забезпечення позову.
35. Не дивлячись на те, що висновки Верховного Суду, на які скаржник посилається у касаційній скарзі (у справах №826/14951/18, №640/1945/19, №160/8226/20), і стосуються скасування заходів забезпечення позову, однак колегія суддів критично ставиться до таких, оскільки вони були сформовані за інших фактичних обставин справи, відмінних від обставин цієї справи.
36. Відповідно до частини 1 статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
37. Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку про неспівмірність застосування заходів забезпечення позову та вважає необхідним скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій.
Керуючись статтями 341 345 351 356 КАС України, Суд,-
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу Державної інспекції архітектури та містобудування України задовольнити.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 18.08.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22.11.2023 скасувати.
У задоволенні заяви Приватного підприємства "ІНТЕРТОРГ-2009" про вжиття заходів забезпечення позову відмовити.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення і оскарженню не підлягає.
Суддя - доповідач В.М. Шарапа
Судді Я.О. Берназюк
А.Ю. Бучик