ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 320/32320/23
адміністративне провадження № К/990/44711/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Мартинюк Н.М., Мацедонської В.Е.,
розглянув у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом Державної судової адміністрації України до Ради суддів України про визнання протиправними та скасування рішень, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Державної судової адміністрації України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26.09.2023 (суддя Колеснікова І.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2023 (суддя-доповідач Бєлова Л.В., судді: Аліменко В.О., Безименна Н.В.),
У С Т А Н О В И В:
1. У вересні 2023 року Державна судова адміністрація України (далі - ДСА України) звернулася до Київського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Ради суддів України, у якій просила:
- визнати протиправним та скасувати пункт 2 резолютивної частини рішення Ради суддів України від 04.05.2023 №14 (далі - рішення №14);
- визнати протиправним та скасувати пункт 1 резолютивної частини рішення Ради суддів України від 30.08.2023 №36 (далі - рішення №36).
2. Ухвалою від 26.09.2023 Київський окружний адміністративний суд відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ДСА України до Ради суддів України про визнання протиправними та скасування рішень, позовну заяву з додатками повернув позивачу.
3. Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції зазначив, що Рада суддів України як орган суддівського самоврядування, який обговорює питання внутрішньої діяльності суду та приймає рішення з обговорюваних питань, не є суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Правова природа діяльності органу суддівського самоврядування унеможливлює здійснення судового розгляду щодо визнання незаконним та скасування його рішення, а тому вказаний позов не може розглядатися в судах. Відповідні скарги розглядаються самим органом суддівського самоврядування згідно із Законом України «Про судоустрій і статус суддів» та внутрішнім актом, який регламентує діяльність такого органу.
4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2023 апеляційну скаргу Державної судової адміністрації України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26.09.2023 залишено без задоволення, ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26.09.2023 залишено без змін.
5. Залишаючи без змін ухвалу про відмову у відкритті провадження в цій справі, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про те, що дана справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства і не належить до компетенції адміністративного суду.
5.1. Також апеляційний суд зазначив, що Рада суддів України, визнавши необхідність щоквартального звітування ДСА України на засіданнях Ради суддів України про стан та перспективи фінансового забезпечення діяльності органів судової влади та визнаючи незадовільною роботу ДСА України з питань організаційного та фінансового забезпечення діяльності органів судової влади, діяла не як суб`єкт владних повноважень, а саме: як вищий орган суддівського самоврядування, який реалізує свої завдання та повноваження щодо виконання заходів для забезпечення незалежності судів і суддів, поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності судів, здійснення контролю за організацією діяльності судів.
6. Не погодившись із судовими рішеннями судів обох інстанцій, ДСА України звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, покликавшись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просила ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26.09.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2023 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що, ухвалюючи рішення № 14 та № 36, Рада суддів України здійснила публічно-владні управлінські функції, зокрема встановила обов`язки (зобов`язання) для ДСА України як державного органу, чим порушила частину другу статті 19 Конституції України, статтю 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», Положення про Раду суддів України та Закон України «Про Вищу раду правосуддя».
7.1. Скаржник указав, що положеннями Закону України «Про судоустрій і статус суддів» чітко визначено порядок звітування ДСА України перед Вищою радою правосуддя (далі - ВРП), а тому визнання задовільною або незадовільною роботу ДСА України за результатами звіту Голови ДСА України відноситься виключно до повноважень ВРП.
7.2. Також скаржник наголосив, що Рада суддів України у мотивувальній частині рішення №36 зазначила, що ДСА України здійснюється непропорційний розподіл та перерозподіл коштів між органами судової влади. Тобто орган суддівського самоврядування всупереч нормам закону своїми рішеннями безпосередньо втручається в оплату праці державної служби, перебираючи на себе функції ДСА України та ВРП.
8. Ухвалою від 25.01.2024 Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ДСА України з підстав правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема пункт 1 частини першої статті 170 КАС України щодо підстав для відмови у відкритті провадження у справі.
9. Відзиву на касаційну скаргу відповідач не подав.
10. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.
11. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
12. Положеннями частини першої статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
13. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому, з-поміж іншого, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
14. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
15. Положеннями пункту 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
15.1. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частина перша статті 4 КАС України).
16. Отже, нормами КАС України регламентується порядок розгляду публічно-правових спорів, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень владно-управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
17. Предметом позову в цій справі є визнання протиправними та скасування окремих пунктів резолютивних частин рішень Ради суддів України від 04.05.2023 №14 та від 30.08.2023 №36.
18. Відповідно до частин першої-третьої статті 126 Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 №1402-VIII (далі - Закон №1402-VIII) для захисту професійних інтересів суддів та вирішення питань внутрішньої діяльності судів в Україні діє суддівське самоврядування - самостійне колективне вирішення зазначених питань суддями.
18.1. Суддівське самоврядування є однією з гарантій забезпечення незалежності суддів. Діяльність органів суддівського самоврядування має сприяти створенню належних організаційних та інших умов для забезпечення нормальної діяльності судів і суддів, утверджувати незалежність суду, забезпечувати захист суддів від втручання в їхню діяльність, а також підвищувати рівень роботи з кадрами у системі судів.
18.2. До питань внутрішньої діяльності судів належать питання організаційного забезпечення судів та діяльності суддів, соціальний захист суддів та їхніх сімей, а також інші питання, що безпосередньо не пов`язані зі здійсненням правосуддя.
19. Згідно з частиною першою статті 127 Закону №1402-VIII Рада суддів України є однією з організаційних форм суддівського самоврядування.
19.1. Рада суддів України є вищим органом суддівського самоврядування та діє як виконавчий орган з`їзду суддів України (частина перша статті 133 Закону №1402-VIII).
20. За приписами частини сьомої статті 133 Закону №1402-VIII повноваження та порядок роботи Ради суддів України визначаються законом та положенням про Раду суддів України, затвердженим з`їздом суддів України.
21. Частина восьма статті 133 Закону №1402-VIIІ передбачає, що Рада суддів України:
1) розробляє та організовує виконання заходів щодо забезпечення незалежності судів і суддів, поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності судів;
2) розглядає питання правового захисту суддів, соціального захисту суддів та їхніх сімей, приймає відповідні рішення з цих питань;
3) здійснює контроль за організацією діяльності судів, заслуховує з цих питань Голову Державної судової адміністрації України, його заступників, керівників структурних підрозділів і територіальних управлінь Державної судової адміністрації України;
4) звертається з пропозиціями щодо питань діяльності судів до органів державної влади та органів місцевого самоврядування;
5) затверджує зразки посвідчень судді, судді у відставці;
6) здійснює контроль за додержанням вимог законодавства щодо врегулювання конфлікту інтересів у діяльності суддів, Голови чи членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Голови Державної судової адміністрації України чи його заступників; приймає рішення про врегулювання реального чи потенційного конфлікту інтересів у діяльності зазначених осіб (у разі якщо такий конфлікт не може бути врегульований у порядку, визначеному процесуальним законом);
7) здійснює інші повноваження, визначені законом.
22. Зазначені повноваження кореспондуються з повноваженнями Ради суддів України, які передбачені пунктом 6 Положення про Раду суддів України, затверджене рішенням Х позачергового з`їзду суддів України від 16.09.2010 (у редакції, затвердженій рішенням ХІV позачергового з`їзду суддів України).
23. Рішення Ради суддів України, прийняті в межах визначених цим Законом повноважень, є обов`язковими для всіх органів суддівського самоврядування, крім з`їзду суддів України. Рішення Ради суддів України може бути скасовано з`їздом суддів України або в судовому порядку (абзац 2 частини дев`ятої статті 133 Закону №1402-VIII).
24. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, як вбачається з тексту спірного рішення №14, Рада суддів України, заслухавши та обговоривши інформацію Голови ДСА України про стан та перспективи фінансового забезпечення діяльності органів судової влади, вирішила запровадити щоквартальне звітування ДСА України на засіданнях Ради суддів України про стан та перспективи фінансового забезпечення діяльності органів судової влади.
24.1. Надалі рішенням №36 за результатами розгляду звіту ДСА України за 2022 рік та перше півріччя 2023 року Рада суддів України, серед іншого, визнала незадовільною роботу ДСА України з питань організаційного та фінансового забезпечення діяльності судової влади у 2022 року та у січні-серпні 2023 року.
25. У контексті зазначеного Верховний Суд зауважує, що відповідно до приписів частин першої-другої статті 151 Закону №1402-VIII ДСА України є державним органом у системі правосуддя, який здійснює організаційне та фінансове забезпечення діяльності органів судової влади у межах повноважень, установлених законом. ДСА України підзвітна ВРП у межах, визначених законом.
26. Згідно з положеннями пункту 10 частини четвертої статті 153 Закону №1402-VIII Голова ДСА України звітує про діяльність ДСА України перед ВРП, інформує про діяльність ДСА України з`їзд суддів України та Раду суддів України щодо питань організаційно-матеріального забезпечення діяльності судів відповідної судової спеціалізації.
27. Приписи частини першої статті 1 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» від 21.12.2016 №1798-VIII (далі - Закон №1798-VIII) передбачають, що ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.
28. Процедурні питання здійснення ВРП визначених законом повноважень регулює Регламент ВРП, затверджений рішенням ВРП від 24.01.2017 №52/0/15-17 (далі - Регламент, у редакції від 02.05.2023).
29. Відповідно до пункту 234.1 Регламенту Голова ДСА України та Голова Служби судової охорони щорічно до 15 березня року, що наступає за звітним, подають до ВРП письмовий звіт щодо діяльності відповідного органу у звітному році (далі - Звіт).
30. Звіт розглядається ВРП на засіданні у пленарному складі після доповіді Голови ВРП або за його дорученням члена ВРП (пункт 234.7 Регламенту).
31. Згідно з пунктом 234.8 Регламенту за результатами розгляду звіту в порядку, визначеному пунктом 9.4 Регламенту, ВРП може бути прийняте одне з таких рішень:
31.1. відхилити звіт та визнати діяльність відповідного органу незадовільною;
31.2. взяти до відома звіт з рекомендаціями щодо конкретних напрямів діяльності органу (за наявності).
32. З огляду на зазначені правові норми Верховний Суд констатує, що ДСА України щодо своєї діяльності підзвітна ВРП; Голова ДСА України щорічно до 15 березня року, що наступає за звітним, подає до ВРП письмовий звіт щодо діяльності органу у звітному році, за результатами розгляду якого ВРП або відхиляє звіт і визнає діяльність ДСА України незадовільною, або бере звіт до відома з можливими рекомендаціями.
33. Водночас законодавством не встановлено аналогічних повноважень для Ради суддів України, натомість передбачено право Ради суддів України здійснювати контроль за організацією діяльності судів і заслуховувати з цих питань, зокрема, Голову ДСА України, розробляти та організовувати виконання заходів щодо поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності судів, а також звертатися з пропозиціями щодо питань діяльності судів до органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
34. На думку Верховного Суду, аналіз зазначених та інших повноважень Ради суддів України, які визначені частиною восьмою статті 133 Закону №1402-VIIІ та пунктом 6 Положення про Раду суддів України, не вказує на імперативний характер змісту повноважень Ради суддів України у відносинах з ДСА України.
35. Верховний Суд враховує правові висновки Великої Палати Верховного Суду, зокрема, в постановах від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17, від 18.12.2019 у справі №0840/3447/18, відповідно до яких спір, у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції, означає, що хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб`єкта, в яких одна особа може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
36. Оскільки повноваження Ради суддів України не передбачають можливості встановлення для ДСА України обов`язку щоквартально звітувати на засіданнях Ради суддів України про стан та перспективи фінансового забезпечення діяльності органів судової влади, Верховний Суд не вбачає підстав вважати, що Рада суддів України, приймаючи пункт 2 рішення №14, здійснювала владні управлінські функції.
37. Також Верховний Суд зауважує, що оскаржений пункт 1 резолютивної частини рішення №36, яким визнано незадовільною роботу ДСА України з питань організаційного та фінансового забезпечення діяльності органів судової влади у 2022 році та у січні-серпні 2023 року, потрібно розглядати у взаємозв`язку з пунктом 2 резолютивної частини, який хоч і не оскаржується позивачем, однак нерозривно пов`язаний з пунктом 1.
38. Так, як вбачається з пункту 2 резолютивної частини рішення №36, Рада суддів України вирішила ініціювати перед ВРП проведення перевірки наявності ознак дисциплінарного правопорушення в діях (бездіяльності) Голови ДСА України ОСОБА_1 та його заступника ОСОБА_2 з огляду на неналежне організаційне та фінансове забезпечення діяльності органів судової влади у 2022 році та січні-серпні 2023 року, на встановлені факти надання Раді суддів України та ВРП недостовірної інформації, незабезпечення виконання рішень З`їзду суддів України, Ради суддів України, неналежне виконання своїх посадових обов`язків, порушення виконавської дисципліни.
39. У контексті зазначено Суд звертає увагу, що пункт 19 частини першої статті 3 Закону №1798-VIII та статтею 153 Закону №1402-VIII встановлює, що Голова ДСА України, його заступники призначаються на посаду і звільняються з посади ВРП.
40. Згідно з пунктом 232.1 Регламенту дисциплінарне провадження стосовно осіб, суб`єктом призначення яких є ВРП, порушується за її рішенням.
41. Порядок здійснення ВРП дисциплінарного провадження стосовно осіб, суб`єктом призначення яких є ВРП, врегульовано главою 232 Регламенту.
42. Отже, у цій справі прийняття відповідачем рішення про визнання незадовільною роботу ДСА України стало передумовою ініціювання перед ВРП - суб`єктом призначення, який уповноважений порушувати та здійснювати дисциплінарне провадження щодо Голови ДСА України та його заступників - проведення перевірки щодо наявності ознак дисциплінарного правопорушення в діях зазначених осіб.
42.1. Рада суддів України, не виходячи за межі своїх повноважень, реалізувала право на звернення із заявою щодо дій (бездіяльності) Голови ДСА України ОСОБА_1 та його заступника ОСОБА_2 до уповноваженого органу, що не вказує на владно-управлінський характер дій з боку Ради суддів України.
43. Таким чином, оскаржені рішення Ради суддів України носять виключно організаційний характер хоч і у сфері публічних відносин, проте не втручаються у права позивача та не створюють для нього обов`язків, які б останній міг захистити чи оскаржити в судовому порядку.
44. Ураховуючи, що Рада суддів України, приймаючи спірні пункти рішень №14 і №36, не здійснювала владні управлінські функції на основі законодавства, Верховний Суд погоджується з твердженням судів попередніх інстанцій, що в цій справі Рада суддів України діяла як вищий орган суддівського самоврядування, який реалізує свої завдання та повноваження щодо поліпшення стану організаційного забезпечення діяльності судів, здійснення контролю за організацією діяльності судів тощо, а тому не є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України.
45. Як наслідок, спір, який виник між ДСА України та Радою суддів України щодо оскарження окремих пунктів резолютивних частин рішень №14 та №36, прийнятих Радою суддів України як органом суддівського самоврядування, не є публічно-правовим у значенні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не може розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
46. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
47. Отже, відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов правильного висновку щодо відсутності правових підстав для розгляду цього спору в порядку адміністративного судочинства та наявності підстав для відмови у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.
48. Міркування і твердження ДСА України в касаційній скарзі не спростовують правильності висновків, викладених в оскаржених судових рішеннях.
49. За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
50. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судові рішення судів обох інстанцій є законними і не підлягає скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, прийняли рішення у відповідності до норм процесуального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин, висновки судів щодо встановлених обставин є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
51. Керуючись статтями 345 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Державної судової адміністрації України залишити без задоволення.
2. Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 26.09.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2023 залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню.
Суддя-доповідач С.А. Уханенко
Судді: Н.М. Мартинюк
В.Е. Мацедонська