ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 лютого 2024 року
м. Київ
справа № 320/5934/22
адміністративне провадження № К/990/26581/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Єзерова А.А., судді Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Томашівської сільської ради, Відділу освіти, культури, молоді, спорту та туризму Томашівської сільської ради, виконавчого комітету Томашівської сільської ради
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Томашівської сільської ради
на рішення Київського окружного адміністративного суду в складі судді Лисенко В.І. від 21 грудня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Федотова І.В., Єгорової Н.М. та Сорочка Є.О. від 6 червня 2023 року,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липня 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Томашівської сільської ради (далі - відповідач 1, Томашівська сільрада), Відділу освіти, культури, молоді, спорту та туризму Томашівської сільської ради (далі - відповідач 2, Відділ освіти) та виконавчого комітету Томашівської сільради (далі - відповідач 3, виконком Томашівської сільради), в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення виконкому Томашівської сільради від 6 червня 2022 року № 14/12 «Про призупинення діяльності на рівні базової середньої освіти Дорогинського закладу загальної середньої освіти (ЗЗСО) І-ІІІ ступенів у 2022-2023 навчальному році»;
- визнати протиправним та скасувати наказ Відділу освіти від 9 червня 2022 року № 20 «Про попередження і вивільнення працівників Дорогинського ЗЗСО» (у редакції наказу Відділу освіти від 15 червня 2022 року № 21).
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивачка має двох неповнолітніх дітей, які навчалися до прийняття спірного рішення в Дорогинському ЗЗСО освіти І-ІІІ ступенів Томашівської сільської ради Фастівського району Київської області. У червні 2022 року позивачці разом з іншими батьками учнів Дорогинського ЗЗСО стало відомо, що виконкомом Томашівської сільської ради прийнято рішення від 6 червня 2022 року № 14/12 «Про призупинення діяльності на рівні базової середньої освіти Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів у 2022-2023 навчальному році», а 9 червня 2022 року Відділ освіти видав наказ № 20 «Про попередження і вивільнення працівників Дорогинського ЗЗСО».
3. Позивачка стверджує, що оскаржувані рішення прийняті у спосіб, не передбачений законом, оскільки призупинення діяльності закладу освіти законом не передбачено. Зокрема, зазначає, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» не визначеного такого повноваження виконкому як реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності. Також виконком Томашівської сільради вийшов за межі своїх повноважень, оскільки рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) ЗЗСО приймає його засновник виключно на пленарних засіданнях відповідної ради. Тобто, на думку позивачки, таке рішення могла б прийняти відповідна рада, а не виконком.
4. Під час прийняття спірних рішень, за твердженням позивачки, не враховано думку територіальної громади, оскільки за змістом частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» реорганізація і ліквідація ЗЗСО у сільській місцевості допускаються лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника. Засновник ЗЗСО зобов`язаний забезпечити оприлюднення всієї публічної інформації відповідно до вимог законів України «Про освіту» та «Про доступ до публічної інформації».
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5. Київський окружний адміністративний суд рішенням від 21 грудня 2022 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 червня 2023 року, позов задовольнив частково: визнав протиправним та скасував рішення виконкому Томашівської сільради від 6 червня 2022 року № 14/12 «Про призупинення діяльності на рівні базової середньої освіти Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів у 2022-2023 навчальному році». У задоволенні інших позовних вимог - відмовив.
6. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, керувався тим, що рішення про реорганізацію або ліквідацію навчального закладу - Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів відповідно до приписів частини першої статті 11 Закону України «Про загальну середню освіту» має право приймати виключно засновник, яким у спірних правовідносинах є Томашівська сільрада.
7. Суди попередніх інстанцій також дійшли висновку, що у порушення вимог абзацу другого частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» відповідач 3 прийняв спірне рішення без проведення громадського обговорення, а проєкт вказаного рішення не був опублікований заздалегідь (за 1 рік до прийняття).
8. У частині відмови у задоволенні позову суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що позивачка не довела, що спірним наказом Відділу освіти від 9 червня 2022 року № 20 «Про попередження і вивільнення працівників Дорогинського ЗЗСО» порушені її права та інтереси.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9. Не погоджуючись з рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року та постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 червня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Томашівська сільрада звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення абзацу 2 частини другої статті 32 та статті 8 Закону України «Про повну загальну середню освіту» та постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 3 листопада 2010 року № 996 (далі - Постанова № 996). Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій безпідставно не застосували до спірних правовідносин підпункт 1 пункту «а» частини першої статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яким передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема такі власні повноваження: управління закладами освіти, як належать територіальним громадам або передані їм, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.
11. Крім того, скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували при ухваленні оскаржуваних судових рішень правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19, у якому Суд дійшов висновку, що спори пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності юридичної особи є корпоративними у розумінні пункту 3 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), незалежно від того, чи є позивач акціонером (учасником) юридичної особи, і, відповідно, такі спори мають розглядатися за правилами господарського судочинства.
12. Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій також не врахували правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17 та від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, про те, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності рішення, котре оскаржується; відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення.
13. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу Томашівської сільради не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій. При цьому відповідно до поштових повідомлень про вручення поштових відправлень з ідентифікаторами № 0102938455055, № 0102938455047 та № 0102938455039 виконком Томашівської сільради, Відділ освіти та ОСОБА_1 копію ухвали Верховного Суду від 2 жовтня 2023 року про відкриття касаційного провадження у справі № 320/5934/22 отримали 10 жовтня 2023 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
14. Томашівська сільрада касаційну скаргу до Верховного Суду подала 31 липня 2023 року.
15. Верховний Суд ухвалою від 2 жовтня 2023 року відкрив касаційне провадження у справі № 320/5934/22, витребував матеріали адміністративної справи та надав учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу Томашівської сільради.
16. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що згідно з рішенням Томашівської сільради від 14 грудня 2020 року № 55- 02-VIII «Про вхід Томашівської сільської ради до складу засновників комунальної організації (установи, закладу) Дорогинського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Фастівської районної ради Київської області» Томашівська сільрада ввійшла до складу засновників такого закладу.
18. Зазначений навчальний заклад має ліцензію на здійснення освітньої діяльності.
19. Томашівська сільрада рішенням від 21 травня 2021 року № 01-09 VIІІ «Про утворення Відділу освіти, культури, молоді, спорту та туризму Томашівської сільської ради» утворила Відділ освіти як юридичну особу та затвердила Положення про Відділ освіти.
20. Згідно з Планом організації ефективної мережі закладів освіти Томашівської сільради на 2021-2022 роки, затвердженим рішенням Томашівської сільради від 8 липня 2021 року № 10-01-VІІІ, сільрада запланувала в 2022 році здійснити реорганізацію Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів в Дорогинську гімназію.
21. Відповідно до рішення Томашівської сільради від 12 липня 2021 року № 10-25-VІІІ «Про приведення у відповідність до Закону України «Про повну загальну середню освіту» назв та установчих документів закладів освіти Томашівської сільської ради» перейменовано Дорогинський ЗЗСО І-ІІІ ступенів у Дорогинську гімназію Томашівської сільської ради та затверджено статут в новій редакції.
22. 6 червня 2022 року виконком Томашівської сільради прийняв рішення № 14/12 «Про призупинення діяльності на рівні базової середньої освіти Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів у 2022-2023 навчальному році», яким вирішено:
1. Призупинити діяльність на рівні базової середньої освіти (5-9 класи) Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ст. по завершенні 2021-2022 навчального року.
2. Директору Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ст.:
- зважаючи на кількість учнів початкових класів сформувати з 2022-2023 навчального року 2 класи-комплекти на рівні початкової освіти;
- розглянути можливість і провести підготовчу роботу щодо відкриття дошкільної групи на базі Дорогинського закладу.
3. Відділу освіти Томашівської сільської ради і директорам закладів освіти Томашівської сільської ради забезпечити:
- з 2022-2023 навчального року дистанційне навчання учнів 5-11 класів на відповідному рівні освіти в інших закладах нашої громади (Вільнянській гімназії, Дідівщинському НВК, відповідно до закріпленої за закладами території обслуговування);
- при відновленні очного навчання - гарантоване підвезення учнів, вчителів шкільним автобусом до найближчого закладу освіти;
- проведення інвентаризації майна закладу (відділення базової освіти),
- внесення відповідних змін до штатного розпису закладу;
- працевлаштування працівників Дорогинського ЗЗСО шляхом переведення до інших закладів нашої громади;
- скорочення працівників з дотриманням чинного законодавства, в тому числі під час воєнного стану.
23. Фактичними підставами для прийняття такого рішення були: аналітичні дані, напрацьовані робочою групою з оптимізації мережі освіти на виконання рішення виконкому Томашівської сільради від 2 травня 2022 року № 11/7, а саме - демографічна ситуація сіл Дорогинка і Кощіївка (Дорогинський старостинський округ Томашівської сільської ради), низька наповнюваність класів учнями (по факту менше 5 учнів, що не відповідає вимогам Закону України «Про освіту»), висока вартість навчання 1 учня (55,6 тисяч/рік, порівняно з 24 тисяч/рік у опорному закладі), приведення мережі освіти до вимог законодавства і підвищення якості освіти, оптимізація витрат на утримання мережі освіти в умовах зменшення видатків на освіту в умовах воєнного часу.
24. 9 червня 2022 року Відділ освіти на виконання рішення виконкому № 14/12 від 6 червня 2022 року видав наказ № 20 «Про попередження і вивільнення працівників Дорогинського ЗЗСО». Відповідно до нього директора Дорогинського ЗЗСО зобов`язано видати наказ про скорочення чисельності і штату працівників.
25. Відділ освіти наказом № 21 від 15 червня 2022 року вніс зміни до наказу № 20 від 9 червня 2022 року, який суті його не змінив та передбачив необхідність вивільнення працівників Дорогинського ЗЗСО. Останній прийнятий на виконання рішення виконкому Томашівської сільради № 14/12 від 6 червня 2022 року «Про призупинення діяльності на рівні базової середньої освіти Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів у 2022-2023 навчальному році».
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
27. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
28. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
29. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
30. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
31. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 червня 2023 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на таке.
32. Суд, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, зазначає, що оскільки учасники справи не оскаржують рішення судів попередніх інстанцій у частині відмови у задоволенні позову про визнання протиправним та скасування наказу Відділу освіти від 9 червня 2022 року № 20 «Про попередження і вивільнення працівників Дорогинського ЗЗСО» (у редакції наказу Відділу освіти від 15 червня 2022 року № 21), відповідно, у цій частині судові рішення не переглядаються у касаційному порядку.
33. Одним із доводів касаційної скарги є помилковість розгляду цієї справи у порядку адміністративного судочинства, оскільки, на думку скаржника, спір, що виник у цій справі, стосується створення, припинення діяльності та управління юридичною особою, а тому має розглядатися за правилами ГПК України. На підтвердження вказаних доводів скаржник посилається на правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19.
34. Надаючи правову оцінку цьому доводу касаційної скарги та перевіряючи правильність розгляду судами попередніх інстанцій цієї справи у порядку адміністративного судочинства, колегія суддів виходить з такого.
35. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
36. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
37. В Україні систему судів утворено згідно з положеннями статей 6 124 125 Конституції України із застосуванням принципу спеціалізації з метою забезпечення найбільш ефективних механізмів захисту прав і свобод людини у відповідних правовідносинах.
38. Законом України «Про судоустрій і статус суддів» передбачено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя в рамках відповідних судових процедур (частина перша статті 5); суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частини перша статті 18). Головними критеріями судової спеціалізації визнається предмет спірних правовідносин і властива для його розгляду процедура. Процесуальними кодексами України встановлено неоднакову процедуру судового провадження щодо різних правовідносин.
39. На підставі положень Конституції України про судову спеціалізацію (частина перша статті 125) і про гарантування кожному права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55) в Україні утворено окрему систему судів адміністративної юрисдикції. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України). Адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
40. Системний аналіз вказаних норм Конституції та законів України дає підстави стверджувати, що розмежування юрисдикційних повноважень у межах спеціалізації судів підпорядковано гарантіям права кожної особи на ефективний судовий захист. При цьому адміністративне судочинство як спеціалізований вид судової діяльності стало тим конституційно і законодавчо закріпленим механізмом, що збільшив можливості людини для здійснення права на судовий захист від протиправних рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.
41. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом, зокрема у постановах від 1 лютого 2022 року у справі № 640/18584/20 та від 16 листопада 2022 року у справі № 320/8650/20.
42. У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України встановив, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
43. Згідно з висновками Конституційного Суду України, що викладені в рішенні від 9 вересня 2010 року № 19-рп/2010, забезпечення прав і свобод потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (абзац четвертий підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 24 грудня 2004 року № 22-рп/2004). До таких механізмів належить структурована система судів і види судового провадження, встановлені державою. Судовий захист вважається найбільш дієвою гарантією відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина.
44. Таким чином, конституційне право особи на звернення до суду кореспондується з її обов`язком дотримуватися встановлених процесуальним законом механізмів (процедур). При цьому, що суд, який розглядає справу, невіднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
45. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
46. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
47. Згідно з пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
48. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:
- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
49. Отже, за змістом вказаних статей справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на вирішення адміністративного суду спір, який виник між двома або більше визначеними суб`єктами стосовно їхніх прав та обов`язків у конкретних правовідносинах, у яких хоча б одним суб`єктом виступає законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єктів, водночас на цих суб`єктів покладено обов`язок виконувати вимоги та приписи. При цьому необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним управлінських функцій саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
50. Водночас обов`язковою ознакою публічно-правового спору, що підлягає розгляду судом в порядку адміністративного судочинства, є підпорядкованість одного учасника публічно-правових відносин іншому - суб`єкту владних повноважень та участь у публічно-правовому спорі з однієї сторони суб`єкта, наділеного владними повноваженнями, який здійснює владні управлінські функції, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися цим суб`єктом саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
51. Отже, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
52. При цьому єдиною та необхідною правовою підставою для віднесення спору до публічно-правового є одночасна сукупність наступних умов:
1) однією зі сторін є суб`єкт владних повноважень, тобто орган державної влади або орган місцевого самоврядування чи установа, якій державою делеговано виконання відповідних владно-розпорядчих функцій;
2) спірні правовідносини виникли у зв`язку зі здійсненням ним владно-управлінських функцій;
3) перебування сторін спору у відносинах влади-підпорядкування.
53. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
54. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели дії органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових чи службових осіб.
55. Частиною першою статті 20 ГПК України передбачено, що господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем.
56. Як убачається зі змісту позовних вимог, спір у цій справі стосується правомірності рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого ним як суб`єктом владних повноважень, про зупинення діяльності комунального закладу освіти; цей спір виник між фізичною особою та органом місцевого самоврядування та стосується захисту права на освіту дитини позивачки, з огляду на що колегія суддів погоджується із судами попередніх інстанцій про те, що цей спір є публічно-правовим.
57. Аналогічний підхід щодо розгляду у порядку адміністративного судочинства спорів, що виникають у схожих спірних правовідносинах, а саме - щодо правомірності рішення органу місцевого самоврядування про реорганізацію або ліквідацію комунального закладу освіти за позовом батьків дітей, які у такому закладі навчаються, застосований Верховним Судом у постановах від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 6 лютого 2019 року у справі № 720/1536/16-а, від 13 травня 2020 року у справі № 324/1296/16-а та від 14 лютого 2023 року у справі № 580/1374/22.
58. Суд не бере до уваги посилання скаржника на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 9 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 про те, що спори про оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства, оскільки Велика Палата Верховного Суду у постанові від 2 серпня 2023 року у справі № 925/1741/21 відступила від вказаного правового висновку.
При цьому у справі № 925/1741/21 спір стосувався оскарження рішення органу місцевого самоврядування про реорганізацію комунального закладу освіти. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 2 серпня 2023 року у цій справі дійшла висновку, що сільська рада є суб`єктом владних повноважень, оскаржене рішення якого прийнято на виконання владних управлінських функцій і є таким, що зачіпає права та інтереси члена територіальної громади, тому правовідносини, які виникли у справі, є публічно-правовими. Захист прав та інтересів члена територіальної громади від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні процедури чи порядку прийняття рішення, є завданням адміністративного судочинства. Відтак спір належить до адміністративної юрисдикції та має вирішуватися судами за правилами КАС України.
59. Одним із доводів касаційної скарги є неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17 та від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18 про те, що розгляду справи по суті має передувати з`ясування судами дійсної наявності порушеного права особи у публічних правовідносинах спірним рішенням, дією або бездіяльності суб`єкта владних повноважень. У зв`язку з цим скаржник вважає, що позивачка не вказала, які конкретні її права або інтереси порушені у зв`язку із прийняттям спірного рішення виконкому від 6 червня 2022 року № 14/12.
60. З цього приводу колегія суддів зазначає таке.
61. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
62. Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.
63. Своєю чергою, Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
64. Таким чином, таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи - позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
65. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 6 лютого 2019 року у справі № 720/1536/16-а, від 20 лютого 2019 року у справі № 522/3665/17 та від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18.
У цих постановах Верховний Суд наголосив, що саме з`ясування питання порушених прав, свобод чи інтересів позивача передує розгляду питання щодо правомірності (законності) рішення, яке оскаржується; відсутність порушення прав, свобод чи інтересів позивачів є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності такого рішення.
За відсутності бодай одного випадку реального порушення прав, свобод чи інтересів позивачів спірним рішенням відповідача, відсутніми є й підстави для задоволення позову.
Право на захист - це самостійне суб`єктивне право, яке з`являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.
Таким чином, відсутність у будь-кого, в тому числі і позивача, прав чи обов`язків у зв`язку із оскаржуваним рішенням не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим позовом.
66. Отже, під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів особи, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо особа не довела факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.
67. У справі, що розглядається, позивачка звернулася з позовом до суду з метою захисту права на освіту двох своїх неповнолітніх дітей, які були учнями Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів, а саме - права на територіальну доступність загальної середньої освіти, визначеного статтею 8 Закону України «Про повну загальну середню освіту», яке, на думку позивачки, порушено у зв`язку з прийняттям виконкомом Томашівської сільради спірного рішення від 6 червня 2022 року № 14/12.
68. Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування є сумісним з вимогою КАС України щодо необхідності обґрунтування реальності порушеного права, свободи чи інтересу позивача спірним рішенням відповідача, оскільки рішення виконкому Томашівської сільради від 6 червня 2022 року № 14/12 впливає на таке важливе конституційне право позивачки (її дітей), як право на освіту.
69. Аналогічний правовий висновок у схожих правовідносинах викладений у постановах Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 26 лютого 2019 року у справі № 442/8337/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 13 травня 2020 року у справі №324/1296/16-а, від 1 червня 2021 року у справі № 0440/6514/18 та від 14 лютого 2023 року у справі № 580/1374/22.
70. У цій справі Суд враховує, що відповідно до правового висновку Верховного Суду, викладеного у постановах від 15 серпня 2019 року у справі № 822/450/16, від 18 травня 2022 року у справі № 826/12131/17 та від 1 вересня 2022 року у справі № 520/16518/2020, від 14 березня 2023 року у справі № 140/13065/21, від 26 вересня 2023 року у справі № 320/2015/22 та від 24 жовтня 2023 року у справі № 380/15810/21, адміністративні суди, у випадку необхідності перевірки дотримання суб`єктами владних повноважень гарантованих особі прав, зокрема, наданих статтями 13 23 50 53 54 Конституції України у правовідносинах, пов`язаних із захистом публічного (суспільного) інтересу, повинен застосовувати широке тлумачення поняття «охоронюваний інтерес». За загальним правилом, такий інтерес включає, у тому числі захист економічних, культурних прав, права на безпечне для життя і здоров`я довкілля на території відповідного населеного пункту.
71. Стосовно суті спірних правовідносин скаржник вказує на неправильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень підпункту 1 пункту «а» частини першої статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», абзацу 2 частини другої статті 32 та статті 8 Закону України «Про повну загальну середню освіту» та Постанови № 996.
72. За твердженням скаржника, неправильність застосування судами вказаних норм права полягає у тому, що суди не врахували, що виконком спірним рішенням від 6 червня 2022 року № 14/12 фактично здійснював управління закладом освіти відповідно до підпункту 1 пункту «а» частини першої статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
73. На думку скаржника, вказаним спірним рішенням відповідач 3 не здійснював реорганізації або ліквідації Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів, а вирішив питання про призупинення діяльності, позаяк, вважає висновки судів першої та апеляційної інстанцій стосовно того, що виконком Томашівської сільради не уповноважений приймати спірне рішення, є необґрунтованими.
74. Надаючи оцінку цим доводам касаційної скарги та перевіряючи правильність застосування судами попередніх інстанцій вищезазначених норм матеріального права, колегія суддів керується таким.
75. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
76. Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
77. Згідно з частиною третьою статті 51 Конституції України сім`я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою.
78. Стаття 52 Конституції України визначає, що діти рівні у своїх правах незалежно від походження, а також від того, народжені вони у шлюбі чи поза ним.
79. Статтею 53 Конституції України передбачено, що кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.
80. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 4 березня 2004 року № 5-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що в аспекті конституційного подання положення частини третьої статті 53 Конституції України «держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах» у контексті частин першої, другої та четвертої зазначеної статті необхідно розуміти так:
- доступність освіти як конституційна гарантія реалізації права на освіту на принципах рівності, визначених статтею 24 Конституції України, означає, що нікому не може бути відмовлено у праві на освіту, і держава має створити можливості для реалізації цього права;
- безоплатність освіти як конституційна гарантія реалізації права на освіту означає можливість здобуття освіти в державних і комунальних навчальних закладах без внесення плати у будь-якій формі за освітні послуги визначених законодавством рівня, змісту, обсягу і в межах тих видів освіти, безоплатність яких передбачена частиною третьою статті 53 Конституції України.
81. У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження.
82. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
83. Крім того, відповідно до статті 28 Конвенції про права дитини держави-учасниці визнають право дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема: сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.
84. Забезпечення якнайкращих інтересів дитини є одним із базових міжнародних принципів, який закріплений, зокрема, у статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу. Зміст цього принципу полягає у тому, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.
85. Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень зазначених міжнародних актів, зокрема у постановах від 20 березня 2018 року у справі № 337/3087/17(2-а/337/236/2017), від 25 квітня 2019 року у справі № 226/1056/17, від 24 жовтня 2019 року у справі № 815/1729/16, від 25 березня 2020 року у справі № 387/168/17(2-а/387/8/17), від 26 травня 2020 року у справі № 303/5848/16-а та від 8 серпня 2023 року у справі № 460/25721/22.
86. Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону дитинства» забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.
87. Згідно зі статтями 5 та 8 Закону України «Про охорону дитинства» місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до їх компетенції, визначеної законом, забезпечують: проведення державної політики у сфері охорони дитинства, розроблення і здійснення галузевих та регіональних програм поліпшення становища дітей, підтримки сімей з дітьми, вирішення інших питань у цій сфері; розвиток мережі навчальних закладів, закладів охорони здоров`я, соціального захисту, а також позашкільних навчальних закладів, діяльність яких спрямована на організацію дозвілля, відпочинку і оздоровлення дітей, зміцнення їх матеріально-технічної бази; вирішення питань щодо забезпечення прав дітей, встановлення опіки і піклування, створення інших, передбачених законодавством, умов для виховання дітей, які внаслідок смерті батьків, позбавлення батьків батьківських прав, хвороби батьків чи з інших причин залишилися без батьківського піклування, а також для захисту особистих і майнових прав та інтересів дітей; організацію безкоштовного харчування дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування, дітей з особливими освітніми потребами, які навчаються у спеціальних і інклюзивних класах, та учнів 1-4 класів загальноосвітніх навчальних закладів із сімей, які отримують допомогу відповідно до Закону України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям»; можуть забезпечувати пільговий проїзд учнів, вихованців, студентів до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, та передбачати на це відповідні видатки з місцевих бюджетів; вирішення питань про надання пільг та державної допомоги дітям та сім`ям з дітьми відповідно до законодавства; контроль за дотриманням в ігрових залах, комп`ютерних клубах, відеотеках, дискотеках, інших розважальних закладах та громадських місцях правопорядку та етичних норм стосовно дітей; вжиття інших заходів щодо охорони дитинства, віднесених до їх компетенції законодавством України.
88. Згідно з положеннями частин першої та другої статті 6 Закону України «Про повну загальну середню освіту» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) в Україні створюються рівні умови для здобуття повної загальної середньої освіти.
Кожному забезпечується доступність та якість повної загальної середньої освіти.
89. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 1 Закону України «Про повну загальну середню освіту» доступність повної загальної середньої освіти - сукупність умов, що сприяють задоволенню освітніх потреб осіб та забезпечують кожній особі можливість здобуття повної загальної середньої освіти відповідно до державних стандартів, у тому числі наявність достатньої кількості закладів освіти, що забезпечують безоплатне здобуття повної загальної середньої освіти, відсутність дискримінації за будь-якою ознакою чи обставиною, надання учням підтримки в освітньому процесі.
90. Зі змісту вищенаведених правових норм убачається, що обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні в межах визначених законом повноважень умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо. Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, зокрема, належного функціонування розгалуженої мережі навчальних закладів.
91. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема у постановах Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 26 лютого 2019 року у справі № 442/8337/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 1 червня 2021 року у справі № 0440/6514/18 та від 14 лютого 2023 року у справі № 580/1374/22.
92. Відповідно до частини третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
93. Згідно з частиною першою стаття 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
94. Відповідно до абзацу другого пункту 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» реорганізація або ліквідація навчальних закладів комунальної форми власності здійснюється за рішенням місцевої ради, яке приймається на її пленарному засіданні.
95. Частиною п`ятою статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
96. Згідно з положеннями частини першої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) закладу загальної середньої освіти приймає засновник (засновники).
Мережа закладів загальної середньої освіти формується відповідно до законодавства з урахуванням соціально-економічної та демографічної ситуації, а також відповідно до культурно-освітніх та інших потреб територіальної громади та /або суспільства.
Рішення про утворення комунальних початкових шкіл, гімназій як окремих юридичних осіб, їх реорганізацію, ліквідацію чи перепрофілювання (зміну типу) приймають міські, сільські, селищні ради.
97. Відповідно до статті 24 Закону України «Про освіту» система управління закладами освіти визначається законом та установчими документами.
Установчі документи закладу освіти повинні передбачати розмежування компетенції засновника (засновників), інших органів управління закладу освіти та його структурних підрозділів відповідно до законодавства.
Управління закладом освіти в межах повноважень, визначених законами та установчими документами цього закладу, здійснюють:
засновник (засновники);
керівник закладу освіти;
колегіальний орган управління закладу освіти;
колегіальний орган громадського самоврядування;
інші органи, передбачені спеціальними законами та/або установчими документами закладу.
98. Частиною другою статті 25 Закону України «Про освіту» передбачено, що засновник закладу освіти або уповноважений ним орган (особа): приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом.
99. Відповідно до частин першої та другої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
100. Отже, рішення про ліквідацію, реорганізацію, інші зміни організаційного характеру щодо навчального закладу приймається його засновником або уповноваженим ним органом після попереднього обговорення проєкту відповідного рішення.
101. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що засновником Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів освіти є Томашівська сільська рада. Відповідно до розподілу повноважень щодо управління цим навчальним закладом, визначеного Статутом Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів освіти, затвердженого рішенням Томашівської сільради від 14 грудня 2020 року № 55-02-VІІІ, уповноваженим органом засновника на управління ЗЗСО є Відділ освіти, проте, до його повноважень, так само, як і до повноважень інших органів не віднесено прийняття рішень про реорганізацію, ліквідацію, зміну типу цього навчального закладу.
102. З огляду на таке колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що спірне рішення від 6 червня 2022 року № 14/12, яким фактично проведено ліквідацію Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів, мала право приймати виключно Томашівська сільрада, однак у порушення норм законодавства таке рішення було прийнято виконкомом Томашівської сільради з перевищенням повноважень.
103. Колегія суддів вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги про те, що рішення виконкому Томашівської сільради від 6 червня 2022 року № 14/12 не є рішенням про реорганізацію або ліквідацію Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів, а спрямоване на виконання повноважень з управління комунальним закладом освіти у порядку статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Зокрема, як встановлено судами попередніх інстанцій зі змісту спірного рішення від 6 червня 2022 року № 14/12, останнім вирішено питання про початок вивільнення працівників, влаштування учнів до інших закладів освіти після відновлення очного навчання, проведення інвентаризації майна закладу освіти та інші заходи, які за своїм змістом свідчать про фактичне припинення діяльності Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів.
При цьому Суд не бере до уваги посилання скаржника на те, що фактично реорганізація Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів здійснена на підставі Плану організації ефективної мережі закладів освіти Томашівської сільради на 2021-2022 роки, затвердженого рішенням Томашівської сільради від 8 липня 2021 року № 10-01-VІІІ, оскільки цим рішенням сільрада лише запланувала в 2022 році здійснити реорганізацію Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів в Дорогинську гімназію.
104. Крім того, скаржник також вважає неправильними висновки судів попередніх інстанцій про недотримання відповідачем 3 під час прийняття спірного рішення від 6 червня 2022 року № 14/12 вимог абзацу 2 частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» та Постанови № 996 щодо непроведення громадських слухань, оскільки вказане рішення приймалося у складних умовах воєнного стану, під час якого діє заборона на проведення масових зібрань.
105. Відповідно до пункту «б» частини першої статті 2 Закону України «Про адміністративну процедуру» публічний інтерес - інтерес держави, суспільства, територіальної громади, а також важливі для великої кількості осіб інтереси та потреби;.
106. Частиною другою статті 11 цього ж Закону визначено, що адміністративний акт повинен прийматися з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для права, свободи чи законного інтересу особи і цілями, на досягнення яких спрямований адміністративний акт. Негативні наслідки для особи та публічних інтересів повинні бути найменшими.
107. Стаття 59 Закону України «Про адміністративну процедуру» визначає особливості адміністративного провадження з великою кількістю осіб.
Зокрема, частиною першою цієї статті передбачено, що для розгляду та вирішення справи, що стосується великої кількості осіб (як правило, більше десяти осіб), до участі в адміністративному провадженні можуть залучатися представники таких осіб, а також, у випадках, передбачених законом, представники громадських об`єднань.
У справі, що стосується великої кількості осіб з однаковими інтересами, адміністративний орган може звернутися до таких осіб з вимогою призначити спільного представника. Якщо протягом встановленого адміністративним органом строку така вимога не буде виконана, адміністративний орган має право призначити з кола таких осіб спільного представника на власний розсуд.
108. Крім того, згідно з частиною другою статті 75 Закону України «Про адміністративну процедуру» адміністративний акт, що стосується великої кількості осіб, доводиться до відома таких осіб через офіційний веб-сайт адміністративного органу та/або шляхом публікації у друкованих медіа із зазначенням суті рішення, порядку ознайомлення з актом та порядку його оскарження.
109. Згідно з абзацом другим частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» реорганізація, зміна типу, ліквідація закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості допускається лише після громадського обговорення проекту відповідного рішення засновника, який оприлюднюється не менше ніж за один рік до прийняття відповідного рішення.
110. Відповідно до частини першої статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування.
111. Пунктом 3 Постанови № 996 передбачено, що консультації з громадськістю проводяться з питань, що стосуються суспільно-економічного розвитку держави, реалізації та захисту прав і свобод громадян, задоволення їх політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів.
112. На підставі пункту 11 Постанови № 996 консультації з громадськістю проводяться у формі публічного громадського обговорення, електронних консультацій з громадськістю (безпосередні форми) та вивчення громадської думки (опосередкована форма).
113. Згідно з пунктом 12 цієї Постанови № 996 в обов`язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які: стосуються конституційних прав, свобод та обов`язків громадян; стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища; передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері; визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання); стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами; визначають порядок надання адміністративних послуг тощо.
114. Пунктом 13 Постанови № 996 визначено, що публічне громадське обговорення передбачає організацію і проведення публічних заходів: конференцій, форумів, громадських слухань, засідань за круглим столом, зборів, зустрічей (нарад) з громадськістю; Інтернет-конференцій, відеоконференцій.
115. Зі змісту наведених норм права вбачається, що консультації з громадськістю проводяться в обов`язковому порядку, зокрема з приводу розроблення та реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку, зокрема, якщо рішення впливає на таке важливе конституційне право, як право на освіту, що є безумовною підставою для врахування думки територіальної громади при прийнятті таких рішень.
116. Правова позиція щодо необхідності проведення консультацій з громадськістю у разі вирішення питання про ліквідацію, створення, реорганізацію навчальних закладів викладена Верховним Судом у постановах від 14 серпня 2018 року у справі № 359/6814/17, від 6 лютого 2019 року у справі № 720/1536/16-а, від 27 лютого 2018 року у справі № 495/7147/16-а, від 12 грудня 2019 року у справі № 200/13942/18-а, від 7 квітня 2020 року у справі № 2140/1730/18, від 13 травня 2020 року у справі № 324/1296/16-а та від 8 серпня 2023 року у справі 460/25721/22.
117. Також Суд враховує Рекомендацію № R(87)16 Комітету міністрів Ради Європи щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (прийнято Комітетом міністрів 17 вересня 1987 року; Recommendation №(87)16the Committee of ministers to member states on administrative procedures affecting a large number of persons), що визначає такі принципи прийняття адміністративних актів, що мають вплив на велику кількість осіб, зокрема:
- пропозиція прийняття відповідного акта повинна бути донесена до зацікавлених осіб у доступній та відкритій формі і таким чином, щоб це забезпечувало поінформованість зацікавлених осіб про можливий вплив від прийняття акта на їх права, свободи та інтереси;
- беручи до уваги об`єкт та наслідки пропонованого адміністративного акта, статус або кількість зацікавлених осіб, компетентний орган може прийняти рішення про те, що процедура участі триватиме за однією або кількома з таких форм: a) письмові спостереження; b) приватні чи публічні слухання; c) представництво в дорадчому органі компетентного органу;
- адміністративний акт повинен бути доведений до відома громадськості та відповідне повідомлення повинно містити інформацію про основні висновки, що випливають із процедури прийняття акта; мотиви прийняття адміністративного акта; інформацію про способи заперечення проти прийняття адміністративного акта та строк, протягом якого вони повинні бути використаним.
118. Крім того, Рекомендація № R(87)16 визначають, що адміністративний акт, що має вплив на велику кількість осіб, повинен обов`язково підлягати судовому контролю, який здійснюється з належним урахуванням прав та інтересів зацікавлених осіб, зокрема, шляхом забезпечення участі представників таких осіб у судовому розгляді справи, її апеляційному перегляді, та повідомленням про розгляд справи шляхом публічного оголошення.
119. Суди попередніх інстанцій із Протоколу № 1 від 3 червня 2022 року відкритих батьківських зборів Дорогинського ЗЗСО встановили, що на обговорення було винесене спірне рішення при призупинення школи, за наслідками якого батьки підтримали позицію, що вказані рішення є неправомірними та порушують права та інтереси учнів та їх батьків, а також вирішили вжити заходів щодо оскарження вказаних рішень.
120. Суди також встановили, що жителі громади направили Голові Томашівської сільради звернення про ініціювання проведення громадських слухань з приводу призупинення Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів, однак у задоволенні вказаного звернення було відмовлено, виходячи з того, що відповідно до статті 8 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» заборонено проведення мирних зборів та інших масових заходів.
121. На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів першої та апеляційної інстанцій, що питання про призупинення діяльності Дорогинського ЗЗСО І-ІІІ ступенів було вирішено без попереднього проведення консультацій з громадськістю та без попереднього обговорення проєкту такого рішення, що свідчить про порушення вимог статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» та Постанови № 996.
122. Стосовно посилання скаржника на правовий режим воєнного стану, колегія суддів зазначає наступне.
123. Статтею 92 Конституції України визначено, що виключно законами України визначаються, зокрема правовий режим воєнного і надзвичайного стану.
124. Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначається Законом України «Про правовий режим воєнного стану» (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
125. Відповідно до частини другої статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, військове командування, військові адміністрації, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування здійснюють повноваження, надані їм Конституцією України, цим та іншими законами України.
Частиною десятою цієї ж статті встановлено, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб не поширюються вимоги пункту 3 частини першої (у частині оприлюднення проектів актів), частини четвертої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».
126. Правовий висновок про застосування положень статті 9 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» в аспекті проведення громадських слухань щодо актів, прийнятих суб`єктами владних повноважень у період дії правового режиму воєнного стану, викладений, зокрема у постанові Верховного Суду від 28 листопада 2023 року у справі № 640/10063/22
127. Зі змісту наведених норм права вбачається, що у період дії воєнного стану на акти органів місцевого самоврядування поширюються деякі обмеження щодо оприлюднення таких актів у порядку, визначеному частиною четвертою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», а також щодо виконання вимог законів України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та «Про державну допомогу суб`єктам господарювання».
Проте, відповідні обмеження не стосуються виконання органами місцевого самоврядування вимог статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту». До того ж проведення консультацій з громадськістю не обмежується необхідністю оприлюднення проєктів відповідних рішень, а включає також інші форми роз`яснень, у тому числі Інтернет-конференції, відеоконференції тощо.
128. Крім того, Суд враховує, що відповідно до вимог частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту» проєкт спірного рішення повинен опубліковуватися за 1 рік до його прийняття, тобто громадські обговорення мали розпочатися з 6 червня 2021 року - до запровадження правового режиму воєнного стану на території України шляхом оприлюднення проєкту спірного рішення, а тому посилання скаржника на запровадження в Україні відповідно до Указу Президента України № 64/2022 від 24 лютого 2022 року правового режиму воєнного стану, не спростовують недотримання останнім вимог частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту»..
129. На підставі вищенаведеного, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спірне рішення виконкому Томашівської сільради від 6 червня 2022 року № 14/12 не відповідає критеріям, визначеним частини другої статті 2 КАС України, оскільки прийняте неуповноваженим органом із суттєвим порушенням встановленої законодавством процедури, зокрема без урахування думки батьків учнів, без проведення консультацій з громадськістю у будь-якій формі.
130. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
131. Суд враховує також положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.
132. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
133. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
134. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
135. Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Томашівської сільської ради залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 6 червня 2023 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: А.А. Єзеров
С.М. Чиркін