ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 червня 2023 року
м. Київ
справа № 340/11130/21
адміністративне провадження № К/990/29805/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №340/11130/21
за позовом керівника Голованівської окружної прокуратури Кіровоградської області до Підвисоцької сільської ради Голованівського району Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13.04.2022, ухвалене судом у складі головуючого судді Брегея Р.І.
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27.09.2022, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Прокопчук Т.С., суддів: Шлай А.В., Кругового О.О.,
УСТАНОВИВ:
I. РУХ СПРАВИ
1. 28.12.2021 керівник Голованівської окружної прокуратури Кіровоградської області звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Підвисоцької сільської ради Голованівського району Кіровоградської області, в якому просив суд:
визнати протиправною бездіяльність Підвисоцької сільської ради Голованівського району Кіровоградської області щодо невчинення дій, спрямованих на визнання пам`ятки архітектури місцевого значення - Пречистенської церкви (далі - церква), яка розташована у селі Ятрань Голованівського району Кіровоградської області, безхазяйним майном;
зобов`язати Підвисоцьку сільську раду Голованівського району Кіровоградської області звернутися до органу державної реєстрації прав на нерухоме майно із заявою про взяття на облік пам`ятки архітектури як безхазяйної речі.
В обґрунтування позову прокурор зазначив, що він звертається до суду з вказаним позовом в інтересах держави у статусі позивача, оскільки відсутній державний орган, який здійснює контроль за діяльністю відповідача у спірних правовідносинах, а відповідач не виконує вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини.
2. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13.04.2022, яке було залишене без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 27.09.2022, відмовлено в задоволенні позову.
3. 26.10.2022 заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури надіслав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати ухвалені у справі судові рішення та ухвалити рішення про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 14.11.2022 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. На території села Ятрань Голованівського району Кіровоградської області знаходиться пам`ятка архітектури місцевого значення - Пречистенська церква, охоронний номер 211-Кв, дата спорудження кінець XIX століття, яка була взята на державний облік рішенням Кіровоградського обласного виконавчого комітету від 04.11.1991 №279 «Про взяття на державний облік пам`яток місцевого значення в Кіровоградській області», відповідно до розпорядження голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 29.01.2020 №102-р «Про внесення змін до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 07 серпня 1997 року №261-р» занесена до Переліку пам`яток містобудування, архітектури місцевого значення в Кіровоградській області.
Крім того, вказана пам`ятка архітектури взята на облік і охорону як пам`ятка архітектури місцевого значення згідно з розпорядженням голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 28.12.2004 №792-р «Про внесення змін та доповнень до розпорядження голови обласної державної адміністрації від 7 серпня 1997 року №261-р «Про перелік пам`яток містобудування, архітектури, садово-паркового мистецтва загальнодержавного і місцевого значення та виявлених пам`яток».
Голованівською окружною прокуратурою Кіровоградської області (далі - прокуратура) з листа Комунального підприємства «Благовіщенське міжміське бюро технічної інвентаризації» від 07.12.2021 №154 встановлено, що право власності на об`єкт нерухомого майна (Пречистенську церкву) у селі Ятрань Голованівського району Кіровоградської області не зареєстровано, технічна документація не виготовлялась.
Крім того, з листів Департаменту культури, молоді та спорту Кіровоградської обласної державної адміністрації від 18.11.2021 №29-01-19/1502/0.29 та Підвисоцької сільської ради Голованівського району Кіровоградської області від 22.11.2021 №743 прокуратурою встановлено, що Підвисоцька сільська рада Голованівського району Кіровоградської області не володіє вищевказаною архітектурною пам`яткою, будь-які заходи з метою взяття на облік зазначеного нерухомого майна та передачі його в комунальну власність територіальної громади не вживались, а відомості про власника зазначеного об`єкта нерухомого майна відсутні.
Вважаючи, що допущена відповідачем бездіяльність щодо невзяття на облік нерухомого майна як безхазяйного, відсутність будь-яких відомостей про власника цього майна, а також невжиття органом місцевого самоврядування заходів для визнання права власності на згаданий об`єкт за територіальної громадою призводить до того, що вказана пам`ятка архітектури перебуває у незадовільному, аварійному стані та зазнає руйнації - прокурор звернувся до суду з цим позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Відмовляючи в задоволенні цього позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що керівник Голованівської окружної прокуратури Кіровоградської області всупереч вимогам процесуального закону, визначених частиною четвертою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не обґрунтував та документально не підтвердив відповідними доказами, в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначених законом підстав для звернення до суду прокурора, а також не зазначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
7. Касаційна скарга заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури обґрунтована тим, що рішення судів попередніх інстанцій прийняті внаслідок неправильного застосування та тлумачення положень підпункту 10 пункту "б" статті 32 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) та частини п`ятої статті 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-III).
Окрім того, скаржник посилається на те, що в порушення норм процесуального права суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки всім аргументам, наведеним у позовній заяві прокурора.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, виходить з такого.
9. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
10. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
11. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
12. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
13. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
14. З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
15. Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
у разі відсутності такого органу.
16. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
17. У справі, що розглядається, прокурор звернувся до суду першої інстанції з позовом до органу місцевого самоврядування з вимогою вжити передбачених статтею 335 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) заходів пов`язаних із взяттям на облік безхазяйного майна, яке належить до об`єктів культурної спадщини та яким упродовж тривалого часу ніхто не опікується, не вживає необхідних заходів для його утримання у належному стані, що в свою чергу може призвести до руйнування такого майна.
18. Прокурор зазначає, що бездіяльність відповідача спричиняє порушення основних засад державної політики щодо охорони та збереження об`єктів культурної спадщини, що у свою чергу є порушенням державних інтересів, а тому відповідно до статті 131-1 Конституції України покладає на нього обов`язок звернення до суду з цим позовом.
19. На думку Суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави».
20. Згідно з положеннями статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом.
Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
21. Судом першої інстанції встановлено, що рішенням виконавчого комітету Кіровоградського обласної ради народних депутатів від 04.11.1991 №279 «Про взяття на державний облік пам`яток місцевого значення в Кіровоградській області» церква взята на облік як пам`ятка архітектури місцевого значення.
22. Приписами статті 1 Закону № 1805-III встановлено, що пам`ятка культурної спадщини - об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.
23. Згідно з частиною п`ятою статті 3 Закону №1805-III виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту "б" частини першої статті 31 і підпунктом 10 пункту "б" статті 32 Закону №280/97-ВР, підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.
24. Як вже було зазначено вище прокурор, звертаючись до суду першої інстанції з цим позовом, просив суд зобов`язати відповідача вчинити дії щодо взяття на облік безхазяйного майна, яке є об`єктом культурної спадщини.
25. Абзацом п`ятнадцятим статті 1 Закону №280/97-ВР визначено, що право комунальної власності - право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.
26. Відповідно до частини першої статті 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
27. Частиною п`ятою статті 16 Закону №280/97-ВР передбачено, що від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.
28. Згідно із статтею 29 Закону №280/97-ВР до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад; встановлення порядку та здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад; підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо порядку та умов відчуження комунального майна, проектів місцевих програм приватизації та переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; організація виконання цих програм; подання раді письмових звітів про хід та результати відчуження комунального майна.
29. Відповідно до приписів статті 60 Закону №280/97-ВР територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Підставою для набуття права комунальної власності є передача майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб`єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування, та розпорядження об`єктами права комунальної власності.
30. Отже, органи місцевого самоврядування повинні забезпечувати реалізацію державної політики у сфері володіння, користування і розпорядження об`єктами комунальної власності на відповідній території, у тому числі щодо реєстрації права власності на нерухоме майно, визнане безхазяйним.
31. Статтею 335 ЦК України встановлено, що безхазяйною є річ, яка не має власника або власник якої невідомий.
Безхазяйні нерухомі речі беруться на облік органом, що здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, за заявою органу місцевого самоврядування, на території якого вони розміщені. Про взяття безхазяйної нерухомої речі на облік робиться оголошення у друкованих засобах масової інформації.
Після спливу одного року з дня взяття на облік безхазяйної нерухомої речі вона за заявою органу, уповноваженого управляти майном відповідної територіальної громади, може бути передана за рішенням суду у комунальну власність.
32. Відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень регулює Закон України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01.07.2004 № 1952-VI (далі - Закон № 1952-VI).
33. Відповідно до частини другої статті 3 Закону №1952-VI речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають з моменту такої реєстрації.
34. Згідно з частиною чотирнадцятою статті 18 Закону №1952-VI взяття на облік безхазяйного нерухомого майна проводиться в порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
35. Процес державної реєстрації, окрім положень Закону №1952-IV, визначений також Порядком державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 №1127 (далі - Порядок №1127).
36. Відповідно до пункту 82 Порядку №1127 взяття на облік безхазяйного нерухомого майна здійснюється за заявою заявника шляхом звернення до суб`єкта державної реєстрації прав або нотаріуса в установленому для державної реєстрації прав порядку з урахуванням особливостей, визначених пунктами 83-88 цього Порядку.
37. Зміст вищевикладених норм свідчить, що саме на орган місцевого самоврядування покладається обов`язок щодо вчинення дій пов`язаних із взяттям на облік безхазяйного майна, яке знаходиться на території відповідної громади.
38. У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій було встановлено, що прокурор, в обґрунтування права на подання позову, послався на відсутність органу, уповноваженого державою звертатися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах.
39. Водночас, суди першої та апеляційної інстанцій, відмовляючи в задоволенні позову, вказали на необґрунтованість таких доводів прокурора та на підставі аналізу положень Закону № 1805-III дійшли висновку, що повноваженнями щодо звернення з позовом до суду у спірних правовідносинах наділені Міністерство культури України (на теперішній час і далі по тексту - Міністерство культури та інформаційної політики України) та Департамент культури та туризму Кіровоградської обласної державної адміністрації.
40. Зазначений висновок суди попередніх обґрунтовували тим, що церква - це пам`ятка культурної спадщини, яка взята на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом №1805-III і до цього часу не вирішено питання про включення (невключення) її до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а метою звернення до суду з цим позовом є спонукання до вчинення дій стосовно охорони культурної спадщини.
41. Аналізуючи положення Закону №1805-III суди попередніх інстанцій залишили поза увагою той факт, що процедура взяття на облік безхазяйного майна (саме про зобов`язання вчинити дії щодо взяття на облік церкви як безхазяйного майна просив прокурор в своєму позові) врегульована нормами інших законів, зокрема, нормами ЦК України, Закону №1952-VI та Порядку №1127.
42. З урахуванням наведеного, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що належним позивачем у цій справі може бути Міністерство культури та інформаційної політики України або Департамент культури та туризму Кіровоградської обласної державної адміністрації.
43. Крім того, враховуючи, те що суди попередніх інстанцій відмовили у задоволенні позову, обмежившись мотивами відсутності підстав для звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави, не надаючи оцінки доводам заявленого прокурором позову, оскаржувані судові рішення не можуть вважатися такими, що відповідають вимогам статті 242 КАС України.
44. В свою чергу, з метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом як судом касаційної інстанції підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
45. Відповідно до частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
46. Під час нового розгляду цієї справи суду слід надати належну правову оцінку предмету спору за критеріями, визначеними статтею 2 КАС України, та прийняти на цій підставі мотивоване рішення.
47. Частиною четвертою статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури задовольнити частково.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13.04.2022 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 27.09.2022 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.І. Рибачук судді А.Ю. Бучик Л.В. Тацій