ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 вересня 2020 року
м. Київ
справа №340/1696/19
провадження №К/9901/35692/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.12.2019 (головуючий суддя Мельник В.В., судді Сафронова С.В., Чепурнов Д.В.)
у справі №340/1696/19
за позовом ОСОБА_1
до Управління містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду із позовом до Управління містобудування та архітектури Міської ради міста Кропивницького, в якому просив суд:
- визнати протиправними дії Управління містобудування та архітектури Кропивницької міської ради щодо відмови у наданні будівельного паспорта, викладеної у листі від 26.03.2019 №19-828;
- зобов`язати Управління містобудування та архітектури Кропивницької міської ради видати ОСОБА_1 будівельний паспорт на забудову земельної ділянки розміром 0,1000 га, кадастровий номер 3510100000:34:224:0032 розташованої за адресою: АДРЕСА_1 .
2. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15.08.2019 у справі №340/1696/19 позов задоволено частково: визнано протиправними дії Управління містобудування та архітектури Кропивницької міської ради щодо відмови у наданні будівельного паспорта викладеної у листі від 26.03.2019 №19-828 та зобов`язано Управління містобудування та архітектури Кропивницької міської ради повторно з урахуванням висновків суду розглянути заяву позивача про видачу будівельного паспорта на забудову земельної ділянки.
3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04.12.2019 у справі №№340/1696/19 рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15.08.2019 скасовано, у задоволенні позову відмовлено.
4. ОСОБА_1 з постановою суду апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.12.2019 у справі №340/1696/19 та залишити в силі рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 15.08.2019 у справі №340/1696/19.
5. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що ОСОБА_1 на підставі договору про виділ майна із складу спільного подружжя від 24.07.2015 набув у власність земельну ділянку площею 0,1 га. по АДРЕСА_1 (кадастровий номер 3510100000:34:224:0032).
Згідно з п. 2.1. вказаного договору цільове призначення земельної ділянки: 02.01 для будівництва й обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що також підтверджується Витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності.
7. З метою забудови земельної ділянки кадастровий номер 3510100000:34:224:0032, ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою про видачу будівельного паспорта.
8. 26.03.2019 відповідач, за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 , направив останньому лист №19-828, в якому, зокрема, зазначив про те, що у зв`язку з невідповідністю намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації, передбачених ст. 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» будівельний паспорт забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 підготувати неможливо.
9. Незгода ОСОБА_1 з відмовою йому у видачі будівельного паспорту на забудову земельної ділянки розміром 0,1000 га, кадастровий номер 3510100000:34:224:0032 розташованої по АДРЕСА_1 , викладеною у листі від 26.03.2019 №19-828 стала підставою для звернення до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
10. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції керувався тим, що відповідач, відмовляючи позивачу у видачі будівельного паспорта, діяв неправомірно, з порушенням прав позивача, а тому позовні вимоги в частині визнання протиправними дій Управління містобудування та архітектури Кіровоградської міської ради щодо відмови у видачі ОСОБА_1 будівельного паспорту на забудову земельної ділянки розміром 0,1000 га, кадастровий номер 3510100000:34:224:0032 розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , є обґрунтованими.
11. Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача видати ОСОБА_1 будівельний паспорт на забудову земельної ділянки розміром 0,1000 га, кадастровий номер 3510100000:34:224:0032 розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не підтверджено, чи відповідають його наміри як забудовника вимогам законодавства і чи здійснював відповідач перевірку отриманих документів за цим критерієм.
12. Суд апеляційної інстанції з такими висновками окружного адміністративного суду не погодився і, скасовуючи рішення суду першої інстанції і відмовляючи у задоволенні позовних вимог, керувався тим, що Схема зонування території міста Кіровограда, затверджена рішенням Кіровоградської міської ради від 17.09.2013 №2456 була діючою, в судовому порядку не скасована, а тому є обов`язковою для виконання як позивачем так і відповідачем. Планом зонування території м. Кіровограда передбачено на місцевості, де знаходиться земельна ділянка, яка належить позивачу на праві приватної власності, і на якій він бажає збудувати житловий будинок, розміщення об`єктів 5-класу санітарної класифікації: підприємств, що є джерелом забруднення навколишнього середовища і потребують санітарно-захисних зон до 50 м., і колегія суддів вважала, що відповідач, відмовляючи у наданні будівельного паспорта, діяв в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені законами України.
13. Також суд апеляційної інстанції зазначив, що відмова у видачі будівельного паспорту з мотивів невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні жодним чином не свідчить про втручання у право власності позивача, оскільки містобудівна документація розробляється з врахуванням громадських інтересів, про що безпосередньо зазначено в рішенні Кіровоградської міської ради від 17.09.2013 №2456, та має на меті створення та підтримання повноцінного життєвого середовища з урахуванням балансу інтересів суспільства та приватних інтересів.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
14. Касаційна скарга мотивована тим, що суд апеляційної інстанції не врахував того, що позивачем було надано всі, визначені нормами чинного законодавства, документи для отримання будівельного паспорта; у відповідача немає застережень щодо намірів забудови та поданих документів; неправомірна відмова відповідача призвела до порушення права власності позивача, порушення права останнього на забудову земельної ділянки в межах її цільового призначення, а також посягає на права людини, передбачені ст. 3 Конституції України.
15. За посиланням позивача, рішення Кіровоградської міської ради від 17.09.2013 № 2456 «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території міста Кіровограда», яким належна позивачу земельна ділянка була віднесена до об`єктів 5 - класу санітарної класифікації КС -5, прийняте без врахування ч. 3 ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
16. У відзиві на касаційну скаргу зазначено, що, відмовляючи позивачу у видачі будівельного паспорту забудови земельної ділянки, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 , Управління містобудування та архітектури діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а прийняте рішення в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства. Натомість позивач, в касаційній скарзі робить підміну понять «відповідність цільовому призначенню земельної ділянки» та «відповідність намірів забудови містобудівній документації», що є помилковим.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
18. Частиною 2 ст. 19 Конституції Україні передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Відповідно до ст.ст. 316 - 319 Цивільного кодексу України правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб. Власникові належить право володіння, користування та розпорядження своїм майном. Власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та вправі вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону.
Статтею 373 Цивільного кодексу України передбачено зокрема, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Згідно зі ст. 375 Цивільного кодексу України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам. Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно. Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
20. Відповідно до ст. 39 Земельного кодексу України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
21. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що право власника на забудову на своїй земельній ділянці здійснюється за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
22. Відповідно до ч. 1 ст. 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки. Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки. Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів. За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
23. Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Відповідно до п. 1.3-1.4 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 № 103 (далі - Порядок № 103), параметри забудови визначаються з урахуванням державних будівельних норм ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки. Основні положення», ДБН 360-92* «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».
Розроблення будівельного паспорта здійснюється в межах населених пунктів - відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні (п. 1.4 Порядку №103).
24. Пунктом 2.1 Порядку № 103 визначено, що до заяви замовником повинні додаватися: засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою; засвідчена в установленому порядку згода співвласника земельної ділянки (житлового будинку) на забудову зазначеної земельної ділянки; ескіз намірів забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, фасади, максимальні відмітки висотності, відстані від сусідніх земельних ділянок); проект будівництва (за наявності).
Відповідно до п. 2.3 Порядку № 103 уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
25. Пунктом 2.4 Порядку № 103 передбачено, що пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав:
- неподання повного пакета документів, визначених п. 2.1 або п. 2.2 цього розділу;
- невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
26. У Законі України "Про основи містобудування" визначені основні вимоги до містобудівної діяльності. Зокрема, при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил.
27. Згідно із ч. 2 ст. 5 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
План зонування території (зонінг) - це містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон (п. 9 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
28. За змістом ст.17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
29. До того ж в силу приписів ч. 1 ст.21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій підлягають громадським слуханням.
30. Врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації має вирішальне значення, оскільки мета містобудування та розроблення на його виконання містобудівної документації, спрямована на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини.
31. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що за наявності затвердженого плану зонування території, вирішення уповноваженим органом питання видачі будівельного паспорта повинно вирішуватись з врахуванням встановлених ним умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 28.10.2019 у справі №820/4909/17.
32. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Планом зонування території м. Кіровограда передбачено на місцевості, де знаходиться земельна ділянка, яка належить ОСОБА_1 на праві приватної власності, і на якій він бажає збудувати житловий будинок, розміщення об`єктів 5-класу санітарної класифікації: підприємств, що є джерелом забруднення навколишнього середовища і потребують санітарно-захисних зон до 50 м.
33. Враховуючи наведене, відповідач діяв в межах чинного законодавства та у нього були відсутні підстави для видачі позивачу будівельного паспорту у зв`язку із невідповідністю намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
34. Верховний Суд вже розглядав справи №520/8970/18 і №820/4909/17 з подібними обставинами та у постановах від 16.07.2019 та від 28.10.2019 висловив схожу правову позицію.
35. За таких обставин, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанцій про безпідставність позовних вимог.
36. Доводи касаційної скарги про надання повного пакета документів, передбачених для видачі будівельного паспорта, не спростовують вищенаведених висновків Верховного Суду.
Посилання скаржника на те, що рішення Кіровоградською міською радою від 17.09.2013 №2456 було прийнято без дотримання вимог ч. 3 ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» розглядалися судом апеляційної інстанції, який правомірно в оскаржуваній постанові відхилив їх з огляду на те, що в межах цієї справи позивач вказане рішення від 17.09.2013 №2456 не оскаржує.
Доводи касаційної скарги про порушення відповідачем права власності, права забудови та інших основоположних прав позивача оцінюється Верховним Судом критично, оскільки на орган державної влади у цій ситуації був покладений позитивний обов`язок щодо належного захисту громадськості та охорони навколишнього природного середовища і, відмовляючи у видачі паспорта забудови, відповідач діях в межах повноважень, встановлених законом.
37. Враховуючи зазначене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні постанови судом апеляційної інстанції, а доводи касаційної скарги є необґрунтованими і не спростовують вірного висновку Третього апеляційного адміністративного суду.
38. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
39. Оскільки Верховний Суд залишає без змін постанову суду апеляційної інстанції, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. 345 349 350 355 356 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.12.2019 у справі №340/1696/19 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя І.В. Желєзний