№ 340/2175/21

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 грудня 2023 року

м. Київ

справа № 340/2175/21

адміністративне провадження № К/990/2801/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу №340/2175/21

за позовом ОСОБА_1 до Знам`янського міського голови Сокирки Володимира Феліксовича, Виконавчого комітету Знам`янської міської ради Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21.12.2021, ухвалену у складі: судді-доповідача Баранник Н.П., суддів Малиш Н.І., Щербака А.А.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (далі - позивачка, ОСОБА_1 ) звернулася до суду з позовом до Знам`янського міського голови Сокирки Володимира Феліксовича (далі - відповідач-1, Сокирко В. Ф. ), Виконавчого комітету Знам`янської міської ради Кіровоградської області (далі - відповідач-2) з вимогами:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача-1 щодо не присвоєння ОСОБА_1 , головному спеціалісту архівного відділу Виконавчого комітету Знам`янської міської ради Кіровоградської області, четвертого рангу посадової особи органу місцевого самоврядування;

- зобов`язати відповідача-1 унести зміни до пункту 2 розпорядження міського голови м Знам`янки від 02.10.2019 №703-К "Про присвоєння рангу ОСОБА_1 " і присвоїти ОСОБА_1 , головному спеціалісту архівного відділу Виконавчого комітету Знам`янської міської ради Кіровоградської області, четвертий ранг посадової особи органу місцевого самоврядування;

- зобов`язати відповідача-2 з урахуванням присвоєного ОСОБА_1 , головному спеціалісту архівного відділу Виконавчого комітету Знам`янської міської ради Кіровоградської області, четвертого рангу посадової особи органу місцевого самоврядування провести перерахунок і виплату заробітної плати з 03.10.2019 по теперішній час.

2. На обґрунтування позову позивачка зазначає, що посадовим особам органів місцевого самоврядування присвоюються ранги на рівні тих, які вони мали відповідно до Закону України «Про державну службу».

3. Водночас під час призначення її на посаду в органі місцевого самоврядування відповідач-1 врахувати набутий нею, відповідно до Закону України «Про державну службу», ранг відмовився.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. ОСОБА_1 працювала на посаді начальника архівного відділу Знам`янської РДА, де їй було присвоєно черговий четвертий ранг державного службовця в межах категорії «Б».

5. ОСОБА_1 02.10.2019 звільнено з посади начальника архівного відділу Знам`янської РДА в порядку переведення відповідно до пункту 5 частини третьої статті 36 КЗпП України та 03.10.2019 призначено в порядку переведення на посаду головного спеціаліста архівного відділу Виконавчого комітету Знам`янської міської ради з присвоєнням одинадцятого рангу посадової особи органів місцевого самоврядування в межах четвертої категорії посад, на підставі розпорядження міського голови від 02.10.2019 №703-К.

6. ОСОБА_1 30.03.2021 звернулася до Знам`янського міського голови із заявою, у якій просила змінити присвоєний їй ранг на четвертий ранг посадової особи органів місцевого самоврядування в межах четвертої категорії посад, а також доручити бухгалтерії виконавчого комітету міської ради провести перерахунок і виплату заробітної плати з урахуванням зміни рангу.

7. Листом від 19.04.2021 №21П-495 Виконавчий комітет Знам`янської міської ради Кіровоградської області повідомив позивачку, що згідно з пунктом 11 частини третьої статті 3 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-VIII дія цього закону не поширюється на посадових осіб органів місцевого самоврядування. Крім того, умови та порядок присвоєння рангів державним службовцям, передбачені вказаним законом, відрізняються від умов та порядку призначення рангів посадовим особам органів місцевого самоврядування.

8. З урахуванням викладеного, Виконавчий комітет Знам`янської міської ради Кіровоградської області зазначив, що підстав для перегляду одинадцятого рангу посадової особи органів місцевого самоврядування немає.

9. Уважаючи, що відповідачі протиправно відмовляються присвоїти їй четвертий ранг посадової особи органу місцевого самоврядування, позивачка звернулася до суду.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

10. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02.08.2021 позов задоволено:

- визнано протиправною бездіяльність Знам`янського міського голови щодо не присвоєння ОСОБА_1 , головному спеціалісту архівного відділу Виконавчого комітету Знам`янської міської ради Кіровоградської області, четвертого рангу посадової особи органу місцевого самоврядування;

- зобов`язано Знам`янського міського голову внести зміни до пункту 2 розпорядження міського голови м. Знам`янки від 02.10.2019 №703-К «Про присвоєння рангу ОСОБА_1 » та присвоїти ОСОБА_1 , головному спеціалісту архівного відділу Виконавчого комітету Знам`янської міської ради Кіровоградської області, четвертий ранг посадової особи органу місцевого самоврядування;

- зобов`язано Виконавчий комітет Знам`янської міської ради з урахуванням присвоєного четвертого рангу посадової особи органу місцевого самоврядування - ОСОБА_1 , головному спеціалісту архівного відділу Виконавчого комітету Знам`янської міської ради Кіровоградської області провести перерахунок та виплату заробітної плати з 03.10.2019;

- стягнуто на користь ОСОБА_1 витрати, понесені на отримання правничої допомоги у розмірі 3 000,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Знам`янської міської ради Кіровоградської області.

11. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що особі, яка призначається на посаду до органу місцевого самоврядування та має ранг державного службовця, відповідно до вимог Закону України від 16.12.1993 № 3723-XII «Про державну службу» або Закону України від 10.12.2015 № 889-VIII «Про державну службу», присвоюється ранг посадової особи місцевого самоврядування на рівні рангу державного службовця, якщо Законом не передбачено присвоєння вищого рангу посадової особи місцевого самоврядування.

12. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21.12.2021 рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02.08.2021 скасовано та ухвалено нове, яким у задоволенні позову відмовлено.

13. Приймаючи протилежне рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що співвідношення між рангами державних службовців і рангами посадових осіб місцевого самоврядування встановлюється для випадків призначення осіб на посади державних службовців. Водночас зворотного співвідношення рангів (встановлення посадовій особі місцевого самоврядування рангу на рівні того, що особа мала на державній службі) чинним законодавством не передбачено. Ранги посадовим особам місцевого самоврядування присвоюються в межах відповідної категорії посад.

14. Суд апеляційної інстанції відхилив посилання позивачки на пункт 3 розділу VII «Прикінцеві та Перехідні положення» Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», відповідно до якого з набранням чинності цим Законом посадовим особам органів місцевого самоврядування присвоюються ранги на рівні тих, які вони мали відповідно до Закону України «Про державну службу».

15. Суд апеляційної інстанції вважав, що зазначена норма визначала порядок співвідношення рангів станом на момент набрання чинності Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування», - 04.07.2001. Водночас ця норма не дозволяє співвідносити ранги посад державної служби з посадами в органах місцевого самоврядування на момент виникнення спірних правовідносин, адже 01.05.2016 набрав чинності Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII, статтею 3 якого встановлено, що дія цього Закону не поширюється на посадових осіб місцевого самоврядування.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

16. У касаційній скарзі позивачка, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, просить скасувати його рішення, та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

17. За доводами позивачки, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, у спірних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування пункту 11 частини третьої статті 3, частини другої статті 39 Закону України «Про державну службу», пункту 3 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування».

18. Позивачка зазначає, що суд першої інстанції правильно застосував вказані норми права і дійшов обґрунтованих висновків про те, що посадовим особам органів місцевого самоврядування присвоюються ранги на рівні тих, які вони мали відповідно до Закону України «Про державну службу».

19. Відповідач-1 у відзиві на касаційну скаргу підтримав позицію суду апеляційної інстанції й зазначив, що пункт 3 розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» встановлював співвідношення рангів між державними службовцями і посадовими особами органів місцевого самоврядування тільки на момент набрання чинності Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування», - 04.07.2001. Однак таке співвідношення встановлювалося із попередньою редакцією Закону України «Про державну службу» (від 16.12.1993 № 3723-XII). Натомість у чинному на момент виникнення спірних правовідносин Законі України «Про державну службу» (від 10.12.2015 № 889-VIII) прямо зазначено, що його положення не застосовуються до депутатів місцевих рад, посадових осіб місцевого самоврядування, що не дозволяє встановлювати посадовим особам органів місцевого самоврядування ранги на рівні тих, що вони мали на державній службі.

20. Касаційна скарга надійшла до Суду 19.01.2022. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скарги було передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Кашпур О.В., Уханенка С.А.

21. Ухвалою Суду від 09.02.2022 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

22. Принципи, правові та організаційні засади державної служби визначає Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (далі - Закон № 889).

23. Відповідно до статті 1 Закону № 889-VIII державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.

24. Згідно з пунктом 11 частини третьої статті 3 Закону № 889-VIII дія цього Закону не поширюється на депутатів місцевих рад, посадових осіб місцевого самоврядування.

25. Частиною першою статті 39 Закону № 889-VIII передбачено, що ранги державних службовців є видом спеціальних звань.

26. Відповідно до частини другої статті 39 Закону № 889-VIII встановлюється дев`ять рангів державних службовців.

27. Порядок присвоєння рангів державних службовців та співвідношення між рангами державних службовців і рангами посадових осіб місцевого самоврядування, військовими званнями, дипломатичними рангами та іншими спеціальними званнями визначаються Кабінетом Міністрів України.

28. Співвідношення між рангами державних службовців і рангами посадових осіб місцевого самоврядування, військовими званнями, дипломатичними рангами та іншими спеціальними званнями встановлюється для випадків призначення осіб, яким присвоєно такі спеціальні звання, на посади державних службовців, на яких може бути присвоєно нижчий ранг. У такому разі особі присвоюється ранг державного службовця на рівні рангу, який вона мала відповідно до спеціальних законів.

29. Частиною третьою статті 39 Закону № 889-VIII передбачено, що присвоюються такі ранги:

- державним службовцям, які займають посади державної служби категорії "А", - 1, 2, 3 ранг;

- державним службовцям, які займають посади державної служби категорії "Б", - 3, 4, 5, 6 ранг;

- державним службовцям, які займають посади державної служби категорії "В", - 6, 7, 8, 9 ранг.

30. Згідно з частиною дев`ятою статті 39 Закону № 889-VIII у разі переходу на посаду нижчої категорії або звільнення з державної служби за державним службовцем зберігається раніше присвоєний йому ранг.

31. Загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування врегульовано Законом України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 № 2493-III (далі - Закон № 2493-III; у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

32. Частинами першою, другою статті 15 Закону № 2493-III передбачено, що під час прийняття на службу в органи місцевого самоврядування присвоюються ранги у межах відповідної категорії посад. Встановлюються такі ранги посадових осіб місцевого самоврядування:

- особам, які займають посади, віднесені до першої категорії, може бути присвоєно 3, 2 і 1 ранг;

- особам, які займають посади, віднесені до другої категорії, може бути присвоєно 5, 4 і 3 ранг;

- особам, які займають посади, віднесені до третьої категорії, може бути присвоєно 7, 6 і 5 ранг;

- особам, які займають посади, віднесені до четвертої категорії, може бути присвоєно 9, 8 і 7 ранг;

- особам, які займають посади, віднесені до п`ятої категорії, може бути присвоєно 11, 10 і 9 ранг;

- особам, які займають посади, віднесені до шостої категорії, може бути присвоєно 13, 12 і 11 ранг;

- особам, які займають посади, віднесені до сьомої категорії, може бути присвоєно 15, 14 і 13 ранг.

33. Відповідно до частини першої статті 14 Закону № 2493-III посади спеціалістів управлінь, відділів, інших структурних підрозділів виконавчих органів міських (міст обласного значення та міста Сімферополя) рад відносяться до шостої категорії посад в органах місцевого самоврядування.

34. Пунктами 2-4 Розділу VII «Прикінцеві та Перехідні положення» Закону №2493-III передбачено, що дія Закону України «Про державну службу» поширюється на органи і посадових осіб місцевого самоврядування в частині, що не суперечить Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», цьому Закону та іншим законам України, що регулюють діяльність місцевого самоврядування.

35. За посадовими особами місцевого самоврядування, посади яких на момент набрання чинності цим Законом було віднесено до відповідних категорій та яким присвоєно ранг, згідно з пунктом 5 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зберігається така сама категорія та присвоюється такий самий ранг з додержанням вимог цього Закону.

36. З набранням чинності цим Законом посадовим особам органів місцевого самоврядування присвоюються ранги на рівні тих, які вони мали відповідно до Закону України "Про державну службу".

37. У разі переходу посадової особи органу місцевого самоврядування на державну службу рівнозначної чи нижчої категорії посад їй присвоюється ранг державного службовця на рівні рангу, який вона мала відповідно до цього Закону.

VI. Позиція Верховного Суду

38. Спірні правовідносини виникли у зв`язку з переведенням позивачки з державної служби на службу в орган місцевого самоврядування.

39. Ключове запитання, на яке має надати відповідь Суд у межах розгляду та вирішення цієї справи, це який ранг посадової особи місцевого самоврядування мав бути присвоєний позивачці під час її переведення з місцевого органу державної виконавчої влади на посаду в орган місцевого самоврядування, за умови, що на момент її переведення вона мала 4 ранг державного службовця.

40. Суд зазначає, що питання співвідношення рангів посадових осіб місцевого самоврядування та рангів державних службовців врегульовано пунктом 3 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №2493-III, відповідно до якого з набранням чинності цим Законом посадовим особам органів місцевого самоврядування присвоюються ранги на рівні тих, які вони мали відповідно до Закону України «Про державну службу».

41. Особливістю спірних правовідносин (і причиною різного тлумачення сторонами норм матеріального права, у зв`язку з чим і виник спір) є те, що на момент набрання чинності Законом №2493-III (04.07.2001) правовий статус державних службовців був врегульований Законом України «Про державну службу» від 16.12.1993 № 3723-XII.

42. Законом України «Про державну службу» від 16.12.1993 № 3723-XII (стаття 26) було передбачено аналогічну до Закону №2493-III ієрархію категорій посад і рангів, а також співвідношення рангу і категорії, а саме встановлювалося сім категорій посад, в межах яких присвоювалися ранги від 15 (для посад, віднесених до сьомої категорії) до 1 (для посад, віднесених до першої категорії).

43. Зокрема, як і Законом №2493-III, Законом України «Про державну службу» від 16.12.1993 № 3723-XII було передбачено, що в межах другої категорії призначалися ранги від 5 до 3; у межах шостої категорії - від 13 до 11.

44. Проте з набранням чинності Законом №889-VIII (з 01.05.2016) ієрархія категорій і рангів істотно змінилася. Так, Законом №889-VIII передбачено три категорії посад державної служби «А», «Б» і «В», у межах яких може бути призначено 9 рангів.

45. Отже, з набранням чинності Законом №889-VIII категорії і ранги посад державної служби і посадових осіб органів місцевого самоврядування перестали мати уніфіковані ієрархію та співвідношення. Крім того, в пункті 11 частини третьої статті 3 міститься застереження про те, що дія Закону №889-VIII не поширюється на депутатів місцевих рад, посадових осіб місцевого самоврядування.

46. Верховний Суд у подібних правовідносинах уже вирішував питання застосування пункту 3 Розділу VII «Прикінцеві та Перехідні положення» Закону №2493-III щодо можливості встановлення особі, яка призначається на посаду в органі місцевого самоврядування, рангу на рівні того, що така особа отримала відповідно до Закону №889-VIII.

47. У постанові від 23.06.2022 у справі № 380/1721/20 Верховний Суд виходив із того, що з прийняттям Закону №889-VIII передбачене пунктом 3 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №2493-ІІІ право посадової особи органів місцевого самоврядування на збереження рангу на рівні того, який вона мала відповідно до Закону України «Про державну службу», не може бути скасоване або звужене.

48. Так, аналізуючи частину другу статті 39 Закону №889-VIII, Верховний Суд зазначив, що законодавець цією нормою передбачив, що співвідношення між рангами державних службовців і рангами посадових осіб місцевого самоврядування, військовими званнями, дипломатичними рангами та іншими спеціальними званнями встановлюється для випадків призначення осіб, яким присвоєно такі спеціальні звання, на посади державних службовців, на яких може бути присвоєно нижчий ранг. У такому разі особі присвоюється ранг державного службовця на рівні рангу, який вона мала відповідно до спеціальних законів.

49. Ця норма регулює правовідносини «від зворотного», тобто у разі переведення (призначення) на державну службу, а не з неї. Проте ця норма підкреслює очевидну волю законодавця прирівняти ранги державного службовця, зокрема, з рангами посадових осіб органів місцевого самоврядування у разі їхнього переведення.

50. Оскільки частиною другою статті 39 Закону №889-VIII передбачено право посадової особи органу місцевого самоврядування при призначенні її на посаду державного службовця на присвоєння їй такого рангу державного службовця, який вона мала відповідно до Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», не зважаючи на те, що за цією посадою державного службовця може бути присвоєно нижчий ранг, дискримінаційним є присвоєння особі при її прийнятті на посаду в органі місцевого самоврядування нижчого рангу, ніж вона мала відповідно до Закону України «Про державну службу» від 10 грудня 2015 року №889-VIII.

51. Щодо посилань суду апеляційної інстанції (і відповідачів) на пункт 11 частини третьої статті 3 Закону №889-VIII, яким передбачено, що дія цього Закону не поширюється на депутатів місцевих рад, посадових осіб місцевого самоврядування, то Суд зазначає, що в спірних правовідносинах ранг позивачці встановлюється відповідно до статті 15 Закону №2493-III, враховуючи ранг, набутий під час державної служби.

52. У цьому контексті релевантними є також висновки Верховного Суду, викладені у вже згаданій постанові від 23.06.2022 у справі № 380/1721/20, де зазначено, що у разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи (постанова Великої Палати Верховного Суду від 19.02.2020 у справі №520/15025/16-а, провадження №11-1207апп19, пункт 56). Недосконалість у законодавчому регулюванні спірних правовідносин не повинна впливати на можливість реалізації особою своїх трудових прав, зокрема, на присвоєння їй рангу посадової особи місцевого самоврядування на рівні того, що вона отримала як державний службовець в період проходження державної служби.

53. Беручи до уваги гарантії, встановлені пунктом 3 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №2493-III, вимоги пункту 11 частини третьої статті 3 Закону №889-VIII не можуть бути перешкодою для встановлення посадовій особі органу місцевого самоврядування рангу на рівні того, що така особа набула під час державної служби.

54. Подібні висновки було також викладено у постанові Верховного Суду від 19.10.2022 у справі № 420/14701/20.

55. Отже, суд апеляційної інстанції дійшов помилкових висновків про те, що чинним законодавством не передбачено під час переходу особи з посади державного службовця на посаду в орган місцевого самоврядування присвоєння їй рангу посадової особи органу місцевого самоврядування на рівні рангу державного службовця.

56. Статтею 352 КАС України передбачено, що cуд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

57. Беручи до уваги, що рішення суду апеляційної інстанції ґрунтується на неправильному застосуванні норм матеріального права, унаслідок чого суд апеляційної інстанції скасував рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, Суд дійшов висновку про необхідність скасування постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 21.12.2021 із залишенням в силі рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02.08.2021.

VII. Судові витрати

58. Ураховуючи відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

59. Керуючись статтями 3 341 345 349 352 355 356 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

60. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

61. Скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21.12.2021 і залишити в силі рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02.08.2021.

62. Судові витрати не розподіляються.

63. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська

Судді: О.В. Кашпур

С.А. Уханенко