ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 жовтня 2024 року
м. Київ
справа №340/4411/23
адміністративне провадження № К/990/21209/24
колегія суддів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду (далі - Суд):
суддя-доповідач - Бевзенко В.М.,
судді: Берназюк Я.О., Чиркін С.М.,
розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Кіровоградської обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2024 (прийняту у складі головуючого судді: Юрко І.В., суддів: Білак С.В., Ясенової Т.І.) у справі № 340/4411/23 за позовом Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Світловодської міської ради Кіровоградської області в особі структурного підрозділу Служби у справах дітей виконавчого комітету Світловодської міської ради до Управління освіти, молоді та спорту територіальної громади Світловодської міської ради, треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2023 року заступник керівника Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Світловодської міської ради Кіровоградської області (далі - керівник прокуратури, позивач) звернувся до Кіровоградського окружного адміністративного суду з позовом до Управління освіти, молоді та спорту територіальної громади Світловодської міської ради (далі - Управління освіти, відповідач ) в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Управління освіти, молоді та спорту територіальної громади Світловодської міської ради Олександрійського району Кіровоградської області щодо ненарахування та невиплати одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону України «Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування» від 13 січня 2005 року № 2342-IV (далі - Закон № 2342-IV), у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку: ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_2 ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_5 та дитині-сироті ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_3 ;
- зобов`язати Управління освіти, молоді та спорту територіальної громади Світловодської міської ради Олександрійського району Кіровоградської області нарахувати і виплатити одноразову грошову допомогу, передбачену статтею 8 Закону № 2342-IV, у розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку: ОСОБА_7 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , ОСОБА_2 ІНФОРМАЦІЯ_2 , ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 , ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 , ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_5 та дитині-сироті ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_3 .
На обґрунтування позовних вимог вказав, що Олександрійською окружною прокуратурою витребувано та опрацьовано інформацію щодо стану додержання вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на території Світловодської міської ради Олександрійського району Кіровоградської області, за результатами вивчення якої виявлено неналежне виконання відповідачем вимог статті 8 Закону № 2342-IV щодо не нарахування та не виплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги упродовж 2021 та 2022 років.
З урахуванням вищезазначеного, прокурор вказує, що невиконання вимог законодавства щодо неналежного захисту прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, підриває авторитет держави, якою гарантовано захист прав дитини, позбавленої батьківського піклування, з боку держави.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
2. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року адміністративний позов Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави в особі Світловодської міської ради Кіровоградської області в особі структурного підрозділу Служби у справах дітей виконавчого комітету Світловодської міської ради до Управління освіти, молоді та спорту територіальної громади Світловодської міської ради задоволено.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2024 року апеляційну скаргу Управління освіти, молоді та спорту територіальної громади Світловодської міської ради задоволено частково. Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 вересня 2023 року скасовано. Прийнято в цій частині постанову, якою позов залишено без розгляду.
Рішення суду апеляційної інстанції мотивоване тим, що підстави для звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтовував порушенням саме інтересів держави у сфері охорони дитинства й тим, що Світловодська міська рада Кіровоградської області, в особі якої подано позов, і яка, на думку прокурора, уповноважена здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, захисту цих інтересів, зокрема в судовому порядку, не здійснює.
Відповідно до висновків апеляційного суду у спірних правовідносинах не вбачається існування інтересів держави, захист яких необхідно здійснювати у обраний прокурором спосіб, а наявність визначених законом підстав для представництва ним в суді інтересів третіх осіб не доведена з посиланням на ті обставини, які вказані у частині другій статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), і можуть зумовлювати право прокурора на подання такого позову.
У цій справі, прокурор, зазначаючи у своєму позові про необхідність захисту інтересів держави, не навів належних обґрунтувань щодо того, у чому саме полягає порушення або загроза порушення таких інтересів і які саме інтереси держави, сумісні з вказаними у цій постанові критеріями, підлягають судовому захисту.
Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України, Третій апеляційний адміністративний суд врахував висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3. Не погодившись з рішенням суду апеляційної інстанцій, керівник Кіровоградської обласної прокуратури (далі - скаржник) подав касаційну скаргу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2024 року в справі № 340/4411/23 та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.
4. Обґрунтовуючи підстави звернення з цією касаційною скаргою, скаржник посилається на приписи пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначаючи, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми матеріального права, оскільки їх застосовано без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 810/2763/17, від 28 січня 2021 року у справі №164/1907/16-а, від 30 березня 2023 року у справі №160/12744/22.
Скаржник вказав, що апеляційний суд помилково зробив висновок, що адміністративний позов подано в інтересах третіх осіб, а не держави.
Скаржник зазначив, що касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики. Ця справа становить значний суспільний інтерес та має виняткове значення для захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства та забезпечення прав дітей. Зокрема, бездіяльність відділу освіти не враховує інтересів мешканців громади, насамперед дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Ухвалою Верховного Суду від 13 червня 2024 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Кіровоградської обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2024 у справі №340/4411/23, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
20 червня 2024 року від відповідача до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому Управління освіти, молоді та спорту територіальної громади Світловодської міської ради просить залишити цю касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувану прокурором постанову суду апеляційної інстанції - без змін. У відзиві на касаційну скаргу Управління освіти зазначає, що прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, не обґрунтовує інтерес держави у сфері охорони дитинства, а діє в інтересах конкретних фізичних осіб.
ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Суди попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів установили, що за результатами опрацювання інформації щодо стану додержання вимог законодавства з питань соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на території Світловодської міської ради Олександрійського району Кіровоградської області встановлено неналежне виконання Управлінням освіти, молоді та спорту територіальної громади Світловодської міської ради Олександрійського району Кіровоградської області вимог статті 8 Закону № 2342-IV щодо не нарахування та не виплати випускникам навчальних закладів з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразової грошової допомоги упродовж 2021 та 2022 років.
Згідно наданої відповідачем інформації у листі №01-29/35 від 09 січня 2023 року встановлено, що у 2021 році загальноосвітні навчальні заклади відповідача закінчили випускники із числа дітей, позбавлених батьківського піклування, а саме: ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 ; ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_6 ; ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_3 ; ОСОБА_4 , ІНФОРМАЦІЯ_4 ; ОСОБА_5 , ІНФОРМАЦІЯ_3 ; ОСОБА_6 , ІНФОРМАЦІЯ_5 .
Згідно вказаного листа діти, позбавлені батьківського піклування, продовжили своє навчання у інших навчальних закладів.
Відповідно до листа Управління освіти № 01-29/730 від 25 травня 2023 року дітям-сиротам та дітям, позбавленим батьківського піклування - випускникам 9-11 класів одноразова грошова допомога в розмірі не менше шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку відповідно до вимог статті 8 Закону України № 2342-IV, не виплачувалась.
Листом від 31 травня 2023 року за №55/03-3613-23 Олександрійська окружна прокуратура повідомила Світловодську міську раду про наявність підстав та необхідність захисту інтересів вищезазначених осіб з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які на даний час не усунуті.
У зв`язку із виявленням порушень Управління освіти та відсутністю дій Світловодської міської ради, прокурор звернувся до суду з даним позовом.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
6. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
7. Ключовим питанням у межах доводів касаційної скарги є визначення наявності в прокурора підстав для звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Служби у справах дітей апарату виконавчого комітету Світловодської міської ради.
8. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
9. Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох виключних випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
10. Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
11. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
12. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
13. Аналіз наведених правових норм свідчить, що прокурор як посадова особа, з метою реалізації конституційних функцій, наданих йому, має право звертатися до адміністративного суду з позовною заявою про захист інтересів держави. Однак це право не є загальним, як у випадку з правом на судовий захист, гарантованим кожному відповідно до статті 55 Конституції України, а виникає лише за наявності виняткових умов і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
14. В цій справі, звертаючись до суду з позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства, яке, на його переконання, полягало у тому, що Світловодською міською радою Олександрійського району Кіровоградської області не виконуються покладені на неї повноваження щодо виплати одноразової грошової допомоги випускникам закладів освіти зазначеної міської ради, які мають статус дітей-сиріт та дітей, позбавленої батьківського піклування, а захист цих інтересів у спірних відносинах повинна здійснювати саме Служба у справах дітей апарату виконавчого комітету Світловодської міської ради, яка в свою чергу жодних дій з цією метою не вчинила, що й зумовило необхідність подання цього позову в інтересах держави в особі Служби у справах дітей.
15. Колегія суддів зазначає, що правовідносини подібні до тих, що склалися у справі, що розглядається вже були предметом розгляду у Верховному Суді. У постанові від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23 судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду дійшла висновку, що обраний прокурором спосіб звернення до суду в інтересах держави в особі Служби у справах дітей Петрівської селищної ради з посиланням на перший виключний випадок (якщо захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження) не спрямований на захист інтересів держави у сфері охорони дитинства у сфері соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, а направлений на захист охоронюваного законом інтересу конкретно визначених осіб, у спосіб фактично надання правничої допомоги таким особам, що не узгоджується із Конституцією України та європейськими стандартами в частині повноважень, якими наділений прокурор щодо представництва прокурором інтересів держави в суді та свідчить про намагання прокурора повернутись до так званого «загального нагляду» (нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина; нагляду за додержанням законів із цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами).
16. Водночас, Верховний Суд в зазначеній постанові констатував, що прокурор у справі №340/11/23 не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду та вказав на відсутність підстав для відступу від правових висновків, сформованих Верховним Судом у постановах від 18 листопада 2021 року у справі №140/4953/20, від 07 серпня 2023 року у справі №120/2940/23, від 11 жовтня 2023 року у справі №120/6160/23 та від 31 жовтня 2023 року у справі №480/1729/23, у яких зазначено про те, що прокурор, звертаючись із позовом до суду на захист прав та інтересів фізичних осіб, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина.
17. Також, ухвалою Верховного Суду від 26 квітня 2024 року передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду справу №360/917/23 для вирішення виключної правової проблеми щодо застосування статті 23 Закону № 1697-VII у категорії спорів, в яких прокурор звертається до суду та обґрунтовує інтерес держави у сфері охорони дитинства бездіяльністю виконавчого органу місцевого самоврядування щодо нездійснення контролю та ініціювання виплати навчальними закладами, де проходили навчання діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування, одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 8 Закону № 2342-IV.
18. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2024 року Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що наведене в ухвалі Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 26 квітня 2024 року обґрунтування наявності виключної правової проблеми, вирішення якої необхідне для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, не створює підстав для прийняття до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 360/917/23.
19. Застосовуючи висновки, наведені у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 березня 2024 року у справі № 340/11/23, до обставин цієї справи, Верховний Суд зазначає, що зміст поданої прокурором позовної заяви в інтересах держави в особі Служби у справах дітей виконавчого комітету Світловодської міської ради зводиться до необхідності захисту індивідуально виражених прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, які ним вказані у позовній заяві та які, на його переконання, незаконно були позбавлені наданих державою гарантій у сфері соціального захисту у зв`язку із невиплатою після закінчення ними навчальних закладів одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону № 2342-IV.
20. За таких обставин колегія суддів вважає, що у цьому випадку прокурор фактично звертається не в інтересах держави, а в інтересах громадянина.
21. Отже, Верховний Суд констатує, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.
22. Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, має наслідком повернення позовної заяви позивачеві, а у разі виявлених зазначених обставин після відкриття у справі - залишення позову без розгляду відповідно до пункту 2 частини першої статті 240 КАС України.
23. Враховуючи зазначене, колегія суддів КАС ВС погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для залишення без розгляду позовної заяви Олександрійської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах Служби у справах дітей Світловодської міської ради, Виконавчого комітету Світловодської міської ради до Управління освіти, молоді та спорту територіальної громади Світловодської міської ради, треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
24. За вказаних обставин, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції без змін.
25. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Кіровоградської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 квітня 2024 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.
Суддя-доповідач В.М. Бевзенко
Судді: Я.О. Берназюк
С.М. Чиркін