ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 340/5914/21
адміністративне провадження № К/990/24856/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області
до Маловисківської міської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду у складі судді Брегея Р.І. від 12 січня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Баранник Н.П., Малиш Н.І., Лукманової О.М. від 17 серпня 2022 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2021 року заступник керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області (далі - прокурор, позивач) звернувся до суду в інтересах держави з позовом до Маловисківської міської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області (далі - Маловисківська МР, відповідач), в якій просив:
- визнати протиправною бездіяльність Маловисківської МР щодо не звернення до органу, який здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, із заявою про взяття на облік безхазяйної нерухомої речі, а саме - гідротехнічної споруди, що знаходиться в м. Мала Виска Новоукраїнського району Кіровоградської області;
- зобов`язати Маловисківську МР вчинити дії, спрямовані на набуття права власності на безхазяйне майно шляхом звернення із заявою до органу, який здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, про взяття на облік безхазяйної нерухомої речі, а саме - гідротехнічної споруди, що знаходиться на річці Мала Вись.
2. В обґрунтування позову прокурор зазначив, що орган місцевого самоврядування всупереч вимогам статей 10, 16, 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не виконує своїх повноважень щодо взяття на облік гідротехнічної споруди, що знаходиться на території відповідної територіальної громади, чим порушує інтереси держави у сфері збереження водних об`єктів для загального та спеціального водокористування, а також запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, забезпечення безаварійного пропуску льодоходу, попередження повеней та паводків на водних об`єктах.
3. Як на підставу звернення до суду з позовом, прокурор послався на відсутність органу, уповноваженого державою звертатися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2022 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
5. Відмовляючи у задоволені позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прокурор не є належним позивачем у справі, оскільки саме Державне агентство водних ресурсів України наділене повноваженнями щодо звернення до суду з питань, які висвітлив прокурор у позові, а згоду на заміну позивача суду не надано.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру», внаслідок чого суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у цій справі.
8. Крім того, заступник керівника обласної прокуратури зазначає, що при ухваленні оскаржуваних судових рішень, суди не врахували правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, а також Верховного Суду, що містяться у постанові від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, щодо можливості здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді.
9. Окрім того, скаржник наголошує, що спір у цій справі стосується саме зобов`язання органу місцевого самоврядування вжити заходів до виникнення у нього речових прав на гідротехнічні споруди, які містять ознаки безхазяйного майна, та не належать підприємствам, установам і організаціям, які входять до сфери управління Державного агентства водних ресурсів України. Таким чином, з огляду на вищевикладене, скаржник звертає увагу, що суди попередніх інстанцій дійшли неправильного висновку про те, що Державне агентство водних ресурсів України є належним позивачем у цій справі.
10. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу прокурора не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій. Відповідно до поштових повідомлень про вручення відправлення ухвалу Верховного Суду від 29 вересня 2022 року про відкриття касаційного провадження Маловисківська СР отримала 5 жовтня 2022 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. Касаційну скаргу подано 13 вересня 2022 року.
12. Ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 340/5914/21, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури.
13. Від учасників справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не надходило.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що заступник керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області звернувся до голови Маловисківської об`єднаної територіальної громади в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та статті 5 Закону України « Про інформацію» із запитом про надання інформації про те, хто є власником гідротехнічної споруди водного об`єкта - водосховище, розташоване на річці Мала Вись за межами міста Мала Виска Новоукраїнського району; чи вживались заходи міською радою щодо охорони та збереження гідротехнічної споруди та чи перебуває ця споруда на балансі міської ради. Просив надати докази на підтвердження факту звернення до органу, який здійснює державну реєстрацію прав на нерухоме майно, із заявою про взяття на облік безхазяйної нерухомої речі, а саме - гідротехнічної споруди, що знаходиться в м. Мала Виска Новоукраїнського району Кіровоградській області.
15. На запит прокурора була надана відповідь, в якій зазначено, що Маловисківська МР не є власником (балансоутримувачем) гідротехнічної споруди водного об`єкта - водосховища площею 88,1212 га, розташованого на річці Мала Вись; заходи щодо охорони та збереження гідротехнічної споруди радою не вживались, звернення до органів, що здійснюють реєстрацію прав на нерухоме майно, стосовно взяття споруди на облік як безхазяйного майна не направлялися.
16. 8 вересня 2021 року комісія Маловисківської МР провела обстеження гідротехнічної споруди - греблі ґрунтової з гідротехнічними спорудами та рекомендувала винести на чергове засідання виконавчого комітету питання щодо безхазяйного об`єкту з метою подальшого проведення реєстрації такого об`єкту.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
18. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
19. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
20. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
21. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2022 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими, з огляду на наступне.
22. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру» з огляду на неврахування при цьому правових позицій Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, а також Верховного Суду, що містяться у постанові від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18.
23. Прокурор стверджує, що внаслідок неправильного застосування вищезазначеної норми Закону України «Про прокуратуру» суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку про те, що повноваження щодо звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах має Державне агентство водних ресурсів України.
24. Надаючи оцінку доводам скаржника, колегія суддів виходить з наступного.
25. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
26. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
27. Важливо звернути увагу на Рішення Конституційного Суду України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99. У пунктах 3 та 4 мотивувальної частини цього Рішення зазначено, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин; в основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо; інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій; із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
28. Це Рішення єдиного органу конституційної юрисдикції об`єктивно не враховує зміни, що були внесені до Конституції України та положення нового Закону України «Про прокуратуру»; крім того, воно було винесено у контексті офіційного тлумачення саме Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність.
29. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
30. У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
31. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
32. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
33. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
34. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
35. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
36. Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
37. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.
38. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
39. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
40. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.
41. До того ж, у рішенні у справі «Меріт проти України» (заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.
42. У пункті 9 рішення у справі «Мукий проти України» (заява № 12064/18) ЄСПЛ, вирішуючи питання про те, чи було надмірним втручання прокурора у справу заявників, зазначив, що втручання, яке розглядалося, було, очевидно, на користь головного противника заявників - адміністрації заповідника - і, крім того, допомогло гарантувати, що рішення, яке було винесено не на її користь, підлягає оскарженню, враховуючи те, що апеляцію самого Заповідника було відхилено як неприйнятну з процесуальних підстав.
43. Крім того, важливе значення також мають наступні сформовані Судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості «активного» або «пасивного» учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlнnsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).
44. Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
45. Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» (Role of the public prosecutor's office in a democratic society governed by the rule of law - Parliamentary Assembly Recommendation 1604(2003) (Reply adopted by the Committee of Ministers on 4 February 2004 at the 870th meeting of the Ministers' Deputies)) при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).
46. У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» (Opinion № 3(2008) of the Consultative Council of European Prosecutors on "The role of prosecution services outside the criminal law field" adopted by the CCPE at its 3rd plenary meeting (Strasbourg, 15-17 October 2008)) зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29-31).
47. У Рекомендаціях CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum) рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.
48. Згідно з пунктом 66 Висновку № 12 (2009) Консультативної ради європейських суддів та Висновку № 4 (2009) Консультативної ради європейських прокурорів до уваги Комітету міністрів Ради Європи про відносини між суддями та прокурорами в демократичному суспільстві (Opinion № 12 (2009) of the Consultative council of european judges (CCJE) and Opinion № 4 (2009) of the Consultative council of european prosecutors (CCPE) to the attention of the Committee of ministers of the Council of Europe on the relations between judges and prosecutors in a democratic society) відповідно до принципу верховенства права в демократичному суспільстві всі повноваження прокурорів, а також процесуальні дії, що вчиняються на виконання цих повноважень прокурорами, мають бути детально визначені в законодавстві. Якщо прокурори діють поза межами сфери кримінального права, вони мають поважати виключні повноваження судді чи суду та враховувати принципи, розроблені правом судовою практикою ЄСПЛ, зокрема, участь прокурорів у судовому розгляді не може впливати на незалежність судів; принцип розподілу влади має поважатись, з одного боку, стосовно завдань та діяльності прокурорів поза межами сфери кримінального права, а з другого боку, стосовно ролі судів у захисті прав людини; не применшуючи прокурорську прерогативу виступати в інтересах держави, прокурори повинні мати ті ж самі права й обов`язки, як і будь-яка інша сторона, а також не повинні мати привілейованої позиції під час судового провадження (принцип рівності сторін); діяльність органів прокуратури від імені суспільства щодо захисту суспільних інтересів і прав осіб не повинна порушувати принцип обов`язковості остаточного рішення суду (res judicata), з деякими винятками, встановленими відповідно до міжнародних зобов`язань, включно з судовою практикою ЄСПЛ.
49. Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
50. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
51. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.
52. Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
53. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
54. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
55. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері збереження водних об`єктів для загального та спеціального водокористування, а також запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, забезпечення безаварійного пропуску льодоходу, попередження повеней та паводків на водних об`єктах.
56. Прокурор зазначає, що загроза порушення екологічних інтересів держави, зокрема, у сфері збереження водних ресурсів, виникла внаслідок протиправної бездіяльності органу місцевого самоврядування, який не прийняв на баланс гідротехнічну споруду, яка має ознаки безхазяйного майна, тим самим створивши загрозу виникнення аварій та інших надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди.
57. Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування є сумісним з поняттям «інтереси держави», з огляду на наступне.
58. Згідно з положеннями статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
59. Статтею 16 Основного Закону України забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.
60. У преамбулі до Водного кодексу України (далі - ВК України) зазначено, що водні ресурси забезпечують існування людей, тваринного і рослинного світу і є обмеженими та уразливими природними об`єктами.
В умовах нарощування антропогенних навантажень на природне середовище, розвитку суспільного виробництва і зростання матеріальних потреб виникає необхідність розробки і додержання особливих правил користування водними ресурсами, раціонального їх використання та екологічно спрямованого захисту.
61. Статтею 1 ВК України визначено, що водний об`єкт - це природний або створений штучно елемент довкілля, в якому зосереджуються води (море, річка, озеро, водосховище, ставок, канал, водоносний горизонт).
Води (водні об`єкти) є виключно власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Окремі повноваження щодо розпорядження водами (водними об`єктами) можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади та Раді міністрів Автономної Республіки Крим (стаття 6 ВК України).
62. Згідно з положеннями статті 4 ВК України до земель водного фонду належать землі, зайняті, зокрема, гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них.
63. Пунктами 2 та 4 частини першої статті 81 ВК України до комплексу заходів щодо збереження водності річок і охорони їх від забруднення належить, зокрема: створення спеціалізованих служб по догляду за річками, прибережними захисними смугами, гідротехнічними спорудами та підтриманню їх у належному стані; здійснення агротехнічних, агролісомеліоративних та гідротехнічних протиерозійних заходів, а також створення для організованого відводу поверхневого стоку відповідних споруд (водостоки, перепуски, акведуки тощо) під час будівництва і експлуатації шляхів, залізниць та інших інженерних комунікацій.
64. Відповідно до частини другої статті 107 ВК України під час проектування водогосподарських та інших об`єктів повинна враховуватися можлива шкідлива дія вод, а під час експлуатації цих об`єктів - вживатися заходи щодо її запобігання, зокрема, будівництво протиерозійних гідротехнічних споруд, земляних валів, водоскидів, захисних дамб, водосховищ-регуляторів.
65. Наказом Міністерства інфраструктури України від 16 січня 2014 року № 21 затверджено Положення про організацію та порядок здійснення технічного нагляду за гідротехнічними спорудами воднотранспортного комплексу (далі - Положення № 21), відповідно до пункту 1.3 якого гідротехнічні споруди - це споруди, що підпадають під вплив водного середовища, призначені для використання і охорони водних ресурсів, а також для захисту від шкідливого впливу вод.
66. Пунктом 1.4 цього Положення визначено, що метою здійснення технічного нагляду за гідротехнічною спорудою є контроль за зміною їх технічного стану під час експлуатації споруд, у тому числі визначення і забезпечення придатності до безаварійної експлуатації протягом строку служби.
67. З вищенаведеного вбачається, що водні об`єкти є важливою частиною екосистеми та елементом довкілля, що забезпечує існування людей, тваринного і рослинного світу. Для належного використання і охорони водних ресурсів, а також для захисту відповідних територій від шкідливого впливу вод на водних об`єктах усіх форм власності можуть зводитися гідротехнічні споруди; забезпечення безаварійності та безперебійності експлуатації таких споруд є завданням власників або користувачів водних об`єктів, на яких розміщена гідротехнічна споруда.
68. На цій підставі колегія суддів доходить висновку про те, що не взяття на баланс гідротехнічної споруди водного об`єкта - водосховища площею 88,1212 га, розташованого на річці Мала Вись, невжиття заходів щодо охорони та збереження гідротехнічної споруди, може спричинити виникнення аварій та інших надзвичайних ситуацій, у тому числі повеней, зумовлених шкідливою дією вод. Зазначене може свідчити про наявність загрози заподіяння шкоди інтересам держави у сфері запобігання виникнення надзвичайних ситуацій, пов`язаних з неналежною експлуатацією гідротехнічної споруди, забезпечення безаварійного пропуску льодоходу, попередження повеней та паводків на водних об`єктах.
69. Правовий висновок про те, що екологічні інтереси держави охоплюють собою, зокрема, й інтереси у сфері збереження та захисту водних об`єктів загальнодержавного та місцевого значення, забезпечення їх належного використання, висловлений Верховним Судом, зокрема, у постановах від 19 листопада 2019 року у справі № 806/1350/15, від 29 квітня 2020 року у справі № 802/1145/17-а, від 9 квітня 2020 року у справі № 822/589/17, від 3 лютого 2021 року у справі № 806/1326/17, від 16 червня 2021 року у справі № 120/2320/19-а, від 27 жовтня 2021 року у справі № 806/1325/17, від 6 вересня 2022 року у справі № 822/591/17, від 19 жовтня 2022 року у справі № 354/609/15.
70. Також колегія суддів звертає увагу, що екологічні інтереси населення можуть захищатися у порядку адміністративного судочинства на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості природніх об`єктів, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.
71. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, сформульованою у постанові Верховного Суду від 1 вересня 2022 року у справі № 520/16518/2020 та від 4 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21.
72. Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.
73. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
74. Суд також враховує, що у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
75. У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій було встановлено та підтверджено наявними доказами, що прокурор послався на відсутність органу, уповноваженого державою звертатися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах.
76. Водночас, суди першої та апеляційної інстанцій вказали на необґрунтованість таких доводів прокурора та дійшли висновку, що такими повноваженнями у спірних правовідносинах наділене Державне агентство водних ресурсів України.
77. Надаючи правову оцінку таким висновкам судів попередніх інстанцій, колегія суддів виходить з наступного.
78. Відповідно до статті 16 ВК України до відання центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, в галузі управління і контролю за використанням і охороною вод та відтворенням водних ресурсів належить: розробка та участь у реалізації державних, цільових, міждержавних програм використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів; забезпечення функціонування системи державного моніторингу довкілля в частині проведення радіологічних і гідрохімічних спостережень на водних об`єктах комплексного призначення, транскордонних водотоках, водогосподарських системах міжгалузевого і сільськогосподарського водопостачання, в зонах впливу атомних електростанцій; здійснення заходів, пов`язаних із запобіганням шкідливій дії вод і ліквідацією її наслідків, включаючи протипаводковий захист сільських населених пунктів та сільськогосподарських угідь.
79. Згідно з пунктом 1 Положення про Державне агентство водних ресурсів України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 року № 393 (далі - Положення № 393), Державне агентство водних ресурсів України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів.
80. Пунктом 4 цього Положення визначено, що Державне агентство водних ресурсів України відповідно до покладених на нього завдань проводить, зокрема, моніторинг технічного стану гідротехнічних споруд підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, та забезпечує проведення робіт із запобігання пошкодженню та аваріям на гідротехнічних спорудах, а також з ліквідації наслідків аварій на таких спорудах.
81. На цій підставі колегія суддів доходить висновку, що Державне агентство водних ресурсів України є органом, уповноваженим здійснювати контроль за дотриманням технічного стану гідротехнічних споруд підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління Державного агентства водних ресурсів України. Проте, до компетенції цього органу не належить здійснення контролю за належною експлуатацією гідротехнічних споруд, що перебувають на непідвідомчій йому території.
82. Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що прокурор звертався до Регіонального офісу водних ресурсів у Кіровоградській області з листом № 12.53-62-1100ВИХ-21 від 1 червня 2021 року, в якому просив надати інформацію, зокрема, про власників (балансоутримувачем), зокрема, гідротехнічної споруди водного об`єкта - водосховища площею 88,1212 га, розташованого на річці Мала Вись.
83. У встановлений строк листом № 682/01-12 від 4 червня 2021 року Регіональний офіс водних ресурсів у Кіровоградській області надав відповідь про те, що стосовно вищезазначеної гідротехнічної споруди Державне агентство водних ресурсів України не є балансоутримувачем чи розпорядником водних об`єктів та земель під такою спорудою; остання перебуває на території, піднаглядній Смолінській об`єднаній територіальній громаді. Додатково у листі Регіональний офіс водних ресурсів України повідомив прокурора, що пунктом 15 протоколу наради т.в.о. голови Кіровоградської обласної державної адміністрації від 21 травня 2021 року № 1 міським, селищним головам було доведено до відома про необхідність вжиття заходів щодо взяття на баланс гідротехнічних споруд, що знаходяться на їх території, зокрема, й на водосховищі площею 88,1212 га, розташованого на річці Мала Вись.
84. Судами також встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що прокурор листом № 12.53-62-1162ВИХ-21 від 7 червня 2021 року звертався до Кіровоградської обласної адміністрації про надання інформації щодо власника (балансоутримувача) гідротехнічної споруди водного об`єкта - водосховища площею 88,1212 га, розташованого на річці Мала Вись, а також щодо надання копії протоколу від 21 травня 2021 року № 1.
85. На вказане звернення Кіровоградська обласна державна адміністрація надала відповідь № 01-29/194/0.2 від 11 червня 2021 року, в якій зазначила про відсутність інформації про власника (балансоутримувача) гідротехнічної споруди водного об`єкта - водосховища площею 88,1212 га, розташованого на річці Мала Вись, та додатково повідомила, що згідно вищезазначеного протоколу (з долученням його копії) міським, сільським та селищним головам було доручено взяти на баланс гідротехнічні споруди.
86. З аналогічним листом № 12.53-62-1160ВИХ-21 від 7 червня 2021 року прокурор звернувся до голови Маловиськівської об`єднаної територіальної громади, на що отримав відповідь № 1863 від 11 червня 2021 року про те, що гідротехнічна споруда водного об`єкта - водосховища площею 88,1212 га, розташованого на річці Мала Вись, на баланс не приймалась, заходи щодо її охорони не вживались.
87. У подальшому, 11 червня 2021 року прокурор повторно звернувся до голови Маловиськівської об`єднаної територіальної громади з листом № 12.53-62-1256ВИХ-21, в якому запитував інформацію про те, чи планує Маловиськівська МР вживати заходи щодо охорони та збереження вищевказаної гідротехнічної споруди.
88. Листом № 2539 від 12 серпня 2021 року Маловиськівська МР повідомила прокурора про відсутність коштів на виготовлення документації на гідротехнічну споруду, з огляду на що унормувати це питання міськрада можливості не має.
89. Враховуючи встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи та виходячи з характеру спірних правовідносин, колегія суддів доходить висновку, що прокурором дотримано встановлений статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.
90. Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, колегія суддів звертає увагу, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
91. Зокрема, відповідно до статті 5 Конституції України Україна є республікою. Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
92. Статтею 7 Основного Закону також передбачено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
93. Частина перша статті 140 Конституції України визначає, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Відповідно до частини третьої цієї ж статті місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
94. Також статтею 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.
95. Відповідно до частини другої статті 71 цього ж Закону органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.
96. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення контролю за правомірністю дій та рішень органів місцевого самоврядування. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
97. При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
98. Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 5 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.
99. Крім того, колегія суддів враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:
- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;
- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;
- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.
100. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій стосовно того, що прокурор є неналежним позивачем у цій справ.
101. Зокрема, Суд враховує, що відповідно до правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, якщо особа, яка має процесуальну дієздатність і в інтересах якої подана заява, не підтримує заявлених позовних вимог, суд залишає заяву без розгляду, крім позову про відшкодування збитків, заподіяних юридичній особі її посадовою особою, поданого власником (учасником, акціонером) цієї юридичної особи в її інтересах, а також позову прокурора в інтересах держави; відмова компетентного органу від поданого прокурором в інтересах держави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду, не позбавляє прокурора права підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті.
102. До того ж згідно з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 6 липня 2021 року у справі № 922/3025/20, закріплений обов`язок держави забезпечувати екологічну безпеку і підтримувати екологічну рівновагу на території України у взаємозв`язку з закріпленим в законі принципом щодо обов`язковість додержання встановлених екологічних правил при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності дає підстави для висновку про наявність прямого державного інтересу у забезпеченні реалізації зазначених положень. З метою мінімізації ризиків та зменшення негативних наслідків від недотримання зазначених положень, державні органи повинні діяти у найкоротші строки, оскільки порушення вимог екологічної безпеки може призвести до некерованих незворотних наслідків.
103. Також колегія суддів бере до уваги те, що відповідно до «Цілей сталого розвитку» (ЦСР, відомі також як Глобальні цілі) - ключові напрямки розвитку країн, що були ухвалені на Саміті ООН зі сталого розвитку. Вони замінили Цілі розвитку тисячоліття, термін яких закінчився наприкінці 2015 року. ЦСР ухвалені на період від 2015 до 2030 року і нараховують 17 Глобальних цілей, яким відповідають 169 завдань. Офіційний документ (резолюція) Генеральної Асамблеї ООН «Перетворення нашого світу: Порядок денний в області сталого розвитку на період до 2030 року» (англ. Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development) від 25 вересня 2015 року оголошується новий план дій, метою яких є виведення світу на траєкторію сталого та життєстійкого розвитку. Так, відповідно до Цілі 11 «Сталий розвиток міст і громад; Забезпечення відкритості, безпеки, життєстійкості й екологічної стійкості міст і населених пунктів» та Цілі 12 «Відповідальне споживання та виробництво; Забезпечення переходу до раціональних моделей споживання і виробництва», передбачено, зокрема, що економічне зростання і сталий розвиток вимагають термінового скорочення впливу на екологію шляхом змін у виробництві та споживанні товарів і ресурсів.
104. Суд також враховує, що згідно з пунктом 37 Рекомендацій (2004)20 «Про судовий перегляд адміністративних актів», прийнятих Комітетом Міністрів Ради Європи 15 грудня 2004 року (Recommendation REC(2004)10 of the Committee of Ministers to member States concerning the protection of the human rights and dignity of persons with mental disorder and its Explanatory Memorandum (Adopted by the Committee of Ministers on 22 September 2004 at the 896th meeting of the Ministers' Deputies)) для захисту колективних або громадських інтересів, які можуть бути порушені адміністративними актами, державам-членам рекомендується розглянути можливість ініціювання судового процесу асоціаціями, організаціями та іншими уповноваженими особами; йдеться про адміністративні рішеннях, що торкаються не одного індивіда, а групу осіб; такі рішення, що стосуються, наприклад, довкілля або прав споживача, можуть бути представлені для судового перегляду без вказівки на порушення ними інтересів конкретного особи.
105. Крім того, колегія суддів звертає увагу, що звернення прокурора до суду у порядку адміністративного судочинства у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій важливій сфері, як забезпечення екологічної безпеки та безпеки життя та здоров`я людей, а тому прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
106. З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, а саме статтю 53 КАС України у сукупності зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», з огляду на неврахування при цьому правових позицій Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, а також Верховного Суду, що містяться у постановах від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 5 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.
107. Враховуючи, що суди попередніх інстанцій відмовили у задоволені позову, обмежившись мотивами відсутності підстав для звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави, проте не розглянути справу по суті, не перевірили дійсного допущення відповідачем протиправної бездіяльності щодо не взяття на баланс гідротехнічної споруди на водосховищі площею 88,1212 га, розташованому на річці Мала Вись, за наявності у відповідача такого обов`язку, колегія суддів доходить висновку, що оскаржувані судові рішення не можуть вважатися такими, що відповідають вимогам статей 9 242 308 КАС України.
108. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012 Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).
109. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
1110. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
111. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанції, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому, не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.
112. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R (95) 5 Комітету міністрів державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 7 лютого 1995 року. Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R (95) 5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.
113. Таким чином, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, зокрема, статей 9 242 308 КАС України, якими визначено обов`язковість установлення судом під час вирішення спору обставин, що мають значення для справи, надання їм юридичної оцінки, а також оцінки всіх доказів, з яких суд виходив при вирішенні справи.
114. Порушення цих норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, оскільки суди встановили їх без дослідження належних доказів, що унеможливило ухвалення судами у справі законного й обґрунтованого рішення.
115. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове судове рішення, а тому справу слід передати на розгляд до суду першої інстанції згідно з пунктом 3 частини другої статті 353 КАС України.
116. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і встановити зазначені в ній обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин і охоплюються предметом доказування, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242 КАС України.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
117. За таких обставин колегія суддів дійшла висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги прокурора, скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій, якими відмовлено у задоволені позову з підстав відсутності у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави, та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
118. Враховуючи, що Верховний Суд не приймає нового рішення та направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, підстави для нового розподілу судових витрат відповідно до статті 139 КАС України відсутні.
Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури задовольнити частково.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12 січня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2022 року скасувати.
Справу за позовом заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області до Маловисківської міської ради Новоукраїнського району Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії направити на новий розгляд до Кіровоградського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: Н.В. Коваленко
В.М. Шарапа