ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 грудня 2022 року
м. Київ
справа № 340/6113/21
адміністративне провадження № К/990/24955/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Кравчука В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом виконуючого обов`язки Керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави
до Новгородківської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області,
третя особа: ОСОБА_1
про визнання протиправними та скасування рішень
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду у складі судді Брегея Р.І. від 28 грудня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кругового О.О., Прокопчук Т.С., Шлай А.В. від 3 серпня 2022 року,
У С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2021 року виконуючий обов`язки Керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області (далі - прокурор, позивач) в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Новгородківської селищної ради Кропивницького району Кіровоградської області (далі - Новгородківська СР, відповідач), третя особа: ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , третя особа), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення сесії Новомиколаївської СР № 153 від 21 серпня 2019 року «Про затвердження проекту землеустрою гр. ОСОБА_1 »
- визнати протиправним та скасувати рішення сесії Новомиколаївської СР № 154 від 21 серпня 2019 року «Про передачу в оренду земельної ділянки для ведення фермерського господарства за рахунок земель комунальної власності гр. ОСОБА_1 ».
2. Позов обґрунтований тим, що на час подання заяви про отримання в оренду земельної ділянки для ведення фермерського господарства ОСОБА_1 вже реалізувала своє право на отримання земельної ділянки для ведення фермерського господарства (ФГ) та створила його. Після державної реєстрації ФГ має право на отримання додаткової земельної ділянки, але як юридична особа, а не як громадянин із метою створення ФГ.
3. На підтвердження наявності підстав для звернення до суду прокурор зазначив, що жодний орган державної влади не наділений компетенцією оскаржувати до суду рішення органу місцевого самоврядування про передачу в оренду земельної ділянки фізичній особі. Прокурор також звернув увагу, що відповідачем є Новгородківська СР, яка не скасовує це рішення самостійно.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2021 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 3 серпня 2022 року, адміністративний позов задоволено.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що третя особа вже реалізувала своє право на отримання земельної ділянки для створення ФГ, та створила його, а отже, отримання спірної земельної ділянки повинно було провадитись самим фермерським господарством через процедуру земельних торгів, а не ОСОБА_1 як фізичною особою.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2021 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 3 серпня 2022 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та залишити позов прокурора без розгляду.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», з огляду на що скаржник стверджує, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави виконуючим обов`язки керівника Знам`янської окружної прокуратури Кіровоградської області у цій справі.
8. Крім того, ОСОБА_1 зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій під час ухвалення судових рішень не врахували правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 14 грудня 2020 року у справі № 802/207/17-а та від 15 червня 2021 року у справі № 807/784/17, про те, що забезпечення законності та дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами встановленого порядку набуття і реалізації права на землю є завданням саме Держгеокадастру.
9. З метою обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник також зазначає, що, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 грудня 2018 року у справі № 922/901/17 наголошено про те, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону.
10. Крім того, ОСОБА_1 звертає увагу на необхідність обґрунтування та з`ясування судом причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, про що зазначено також у рішеннях Верховного Суду, зокрема, від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 906/240/18, від 1 листопада 2018 року у справі № 910/18770/17, від 7 грудня 2018 року у справі N 924/1256/17, від 4 вересня 2019 року у справах № 372/1688/17-ц та № 448/764/17, від 25 вересня 2019 року у справі № 201/5279/16, від 30 вересня 2019 року у справі № 802/4083/15-а та від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18.
11. Від першого заступника керівника Знам`янської окружної прокуратури надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , у якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, оскільки суди правильно встановили характер спірних правовідносин та дійшли правильного висновку про те, що прокурор дотримався встановленого статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду в інтересах держави. Зазначає, що прокурор попередньо звертався до органу місцевого самоврядування з листом, у якому вказав на прийняття радою неправомірного рішення про передачу земельної ділянки в оренду третій особі без проведення земельних торгів та, з огляду на те, що вказане рішення не було реалізоване, запропонував самостійно усунути вказане правопорушення, однак станом на дату звернення до суду (15 вересня 2021 року) жодної відповіді від відповідача не отримано.
12. З огляду на вищезазначене, прокурор просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
13. Касаційну скаргу подано 14 вересня 2022 року.
14. Ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі № 340/6113/21, витребувано матеріали адміністративної справи та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 .
15. Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не подавали.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 7 жовтня 2015 року держава в особі Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області уклала договори про передачу в оренду ОСОБА_1 двох земельних ділянок площею 36,7079 га і 27,5782 га на території Куцівської сільської ради Новгородківського району Кіровоградської області для ведення (створення) фермерського господарства строком на 10 років.
17. 21 липня 2016 року ОСОБА_1 створила фермерське господарство «Агроальянс Плюс» (далі - господарство).
18. У подальшому ОСОБА_1 знову звернулась до органу місцевого самоврядування із заявою про надання згоди на виготовлення проєкту землеустрою для надання в оренду земельної ділянки для створення фермерського господарства.
19. За наслідками ініційованої третьою особою процедури відповідачем було прийнято рішення сесії Новомиколаївської сільської ради Новгородківського району Кіровоградської області (яка є правонаступником Куцівської сільської ради) № 153 від 21 серпня 2019 року «Про затвердження проекту землеустрою гр. ОСОБА_1 », а також № 154 від 21 серпня 2019 року «Про передачу в оренду земельної ділянки для ведення фермерського господарства за рахунок земель комунальної власності гр. ОСОБА_1 ».
20. Договір на виконання вказаних рішень не укладався.
21. Виявивши порушення вимог чинного законодавства, прокурор звернувся до органу місцевого самоврядування із вимогою про скасування прийнятих рішень № 153 та № 154.
22. Однак сільська рада рішення про скасування спірних рішень не ухвалила.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
23. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
24. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
25. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
26. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
27. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2021 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 3 серпня 2022 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними, з огляду на наступне.
28. У касаційні скарзі скаржник стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру» з огляду на неврахування при цьому правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 906/240/18, від 1 листопада 2018 року у справі № 910/18770/17, від 7 грудня 2018 року у справі N 924/1256/17, від 21 грудня 2018 року у справі № 922/901/17, від 4 вересня 2019 року у справах № 372/1688/17-ц та № 448/764/17, від 25 вересня 2019 року у справі № 201/5279/16, від 30 вересня 2019 року у справі № 802/4083/15-а, від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18, від 14 грудня 2020 року у справі № 802/207/17-а та від 15 червня 2021 року у справі № 807/784/17.
29. Надаючи оцінку доводам скаржника, колегія суддів виходить із такого.
30. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
31. З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
32. Важливо звернути увагу на Рішення Конституційного Суду України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99. У пунктах 3 та 4 мотивувальної частини цього Рішення зазначено, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин; в основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо; інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій; із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
33. Це Рішення єдиного органу конституційної юрисдикції об`єктивно не враховує зміни, що були внесені до Конституції України та положення нового Закону України «Про прокуратуру»; крім того, воно було винесено у контексті офіційного тлумачення саме Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність.
34. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
35. У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
36. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
37. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
38. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
39. Із урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
40. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
41. Отже, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
42. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.
43. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «F.W. v. France», заява № 61517/00, пункт 27).
44. Суд звертав також увагу на категорії справ, у яких підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
45. Водночас ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.
46. До того ж, у рішенні у справі «Меріт проти України» (заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.
47. У пункті 9 рішення у справі «Мукий проти України» (заява № 12064/18) ЄСПЛ, вирішуючи питання про те, чи було надмірним втручання прокурора у справу заявників, зазначив, що втручання, яке розглядалося, було, очевидно, на користь головного противника заявників - адміністрації заповідника - і, крім того, допомогло гарантувати, що рішення, яке було винесено не на її користь, підлягає оскарженню, враховуючи те, що апеляцію самого Заповідника було відхилено як неприйнятну з процесуальних підстав.
48. Крім того, важливе значення також мають наступні сформовані Судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості «активного» або «пасивного» учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlнnsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).
49. Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, у тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
50. Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» (Role of the public prosecutor's office in a democratic society governed by the rule of law - Parliamentary Assembly Recommendation 1604(2003) (Reply adopted by the Committee of Ministers on 4 February 2004 at the 870th meeting of the Ministers' Deputies)) при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).
51. У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» (Opinion № 3(2008) of the Consultative Council of European Prosecutors on "The role of prosecution services outside the criminal law field" adopted by the CCPE at its 3rd plenary meeting (Strasbourg, 15-17 October 2008)) зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29-31).
52. У Рекомендаціях CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum) рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.
53. Згідно з пунктом 66 Висновку № 12 (2009) Консультативної ради європейських суддів та Висновку № 4 (2009) Консультативної ради європейських прокурорів до уваги Комітету міністрів Ради Європи про відносини між суддями та прокурорами в демократичному суспільстві (Opinion № 12 (2009) of the Consultative council of european judges (CCJE) and Opinion № 4 (2009) of the Consultative council of european prosecutors (CCPE) to the attention of the Committee of ministers of the Council of Europe on the relations between judges and prosecutors in a democratic society) відповідно до принципу верховенства права в демократичному суспільстві всі повноваження прокурорів, а також процесуальні дії, що вчиняються на виконання цих повноважень прокурорами, мають бути детально визначені в законодавстві. Якщо прокурори діють поза межами сфери кримінального права, вони мають поважати виключні повноваження судді чи суду та враховувати принципи, розроблені правом судовою практикою ЄСПЛ, зокрема, участь прокурорів у судовому розгляді не може впливати на незалежність судів; принцип розподілу влади має поважитися, з одного боку, стосовно завдань та діяльності прокурорів поза межами сфери кримінального права, а з іншого боку, стосовно ролі судів у захисті прав людини; не применшуючи прокурорську прерогативу виступати в інтересах держави, прокурори повинні мати ті ж самі права й обов`язки, як і будь-яка інша сторона, а також не повинні мати привілейованої позиції під час судового провадження (принцип рівності сторін); діяльність органів прокуратури від імені суспільства щодо захисту суспільних інтересів і прав осіб не повинна порушувати принцип обов`язковості остаточного рішення суду (res judicata), з деякими винятками, встановленими відповідно до міжнародних зобов`язань, включно із судовою практикою ЄСПЛ.
54. Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
55. Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
56. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.
57. Так, згідно із частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
58. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
59. Системне тлумачення вказаних приписів дає змогу дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
60. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у сфері земельних правовідносин, зокрема, у зв`язку з порушенням відповідачем встановленого порядку виділення земельної ділянки в оренду, а саме - затвердження сільрадою проєкту землеустрою для передачі земельної ділянки в оренду для ведення ФГ та передачу відповідної земельної ділянки в оренду третій особі без проведення земельних торгів, тобто без дотримання вимоги, передбаченої статтею 124 Земельного кодексу України (далі - ЗК України, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
61. На думку прокурора, внаслідок прийняття Новгородківською СР спірних рішень про затвердження проєкту землеустрою та про передачу земельної ділянки в оренду ОСОБА_1 для ведення ФГ без проведення земельних торгів у разі, коли третя особа вже реалізувала своє право на отримання земельної ділянки для ведення ФГ як фізична особа, призвело до позбавлення інших громадян можливості реалізувати своє право на отримання у власність (користування) відповідної земельної ділянки та можливих втрат місцевого бюджету, оскільки на земельних торгах можна було б отримати більш вигідні умови оренди.
62. Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування є сумісним з поняттям «інтереси держави», з огляду на таке.
63. Відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Кожний громадянин має право користуватися природними об`єктами права власності народу відповідно до закону.
Власність зобов`язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.
Держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб`єкти права власності рівні перед законом.
64. Статтею 14 Основного Закону України передбачено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
65. Відповідно до статті 1 ЗК України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується.
Використання власності на землю не може завдавати шкоди правам і свободам громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
66. За змістом частини першої статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.
67. Згідно із частиною третьою статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є, зокрема, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.
68. Відповідно до частини першої статті 60 цього ж Закону територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності, зокрема, на землю, природні ресурси та інші об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.
69. Отже, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливим захистом держави. Земля, яка належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, а також кошти, отримані від її відчуження, передачі в оренду або інше користування, складають матеріальну та фінансову основу місцевого самоврядування. З огляду на це, порушення встановленого порядку надання земельної ділянки комунальної власності в оренду для ведення ФГ, зокрема, без проведення земельних торгів, порушує інтереси держави, а саме - фінансові та економічні інтереси територіальної громади, а також призводить до порушення права відповідної територіальної громади на вільне використання та розпорядження землями комунальної власності.
70. Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 1 вересня 2022 року у справі № 440/7210/21.
71. Крім того, відповідно до правового висновку Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, сформульованого у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19, громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак, звернення прокурора з позовом в інтересах держави охоплює, у тому числі, й захист інтересів громади.
72. Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.
73. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
74. У справі, що розглядається прокурор посилається на відсутність органу, до повноважень якого належить здійснювати контроль за органом місцевого самоврядування у спірних правовідносинах, зокрема, оскаржувати до суду рішення органу місцевого самоврядування про передачу фізичній особі земельної ділянки в оренду.
75. Крім того, у цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що прокурор вжив заходів для досудового врегулювання спору, звернувши із вимогою до Новгородківської СР скасувати власне рішення, яке не було реалізовано на момент такого звернення, проте сільською радою відповідні порушення усунуті не були.
76. Стосовно права на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, колегія суддів враховує, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.
77. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.
78. При цьому інтереси держави, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як благоустрій населених пунктів, розпорядження землями державної та комунальної власності.
79. Аналогічний висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 5 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.
80. Суд також враховує, що у постанові від 29 листопада 2022 року у справі № 240/401/19 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював висновки про те, що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:
- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття інтереси держави, яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність/відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту у судовому порядку;
- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі, не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом в конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду;
- у разі, якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.
81. Колегія суддів також враховує, що у постанові від 31 березня 2021 року у справі № 922/3272/18 Верховний Суд дійшов висновку про те, що захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна міська рада, проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем; іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів держави в особі територіальної громади міста, не існує.
82. Так само у постанові від 22 жовтня 2020 року у справі № 140/756/19 Верховний Суд наголосив, що виразником інтересів територіальної громади є відповідна рада, а виконком є її виконавчим органом, підзвітним раді. При цьому, між представницьким та виконавчим органами місцевого самоврядування не повинно бути суперечності у розумінні інтересів територіальної громади. Це виявляється, зокрема, і в тому, що відповідно до частини дев`ятої статті 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.
83. Крім того, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 8 жовтня 2019 року у справі № 920/447/18 наголосила, що бездіяльність міської ради щодо захисту законних інтересів територіальної громади, а саме - невжиття, всупереч своїм повноваженням заходів щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель, заходів щодо усунення порушень земельного законодавства, свідчить про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави.
84. До того ж колегія суддів враховує, що у постанові від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19 за позовом прокурора в інтересах держави до міської ради про визнання незаконним та скасування рішення про передачу земельної ділянки підприємству, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що у цій справі, звертаючись до суду з позовом, прокурор обґрунтував необхідність захисту інтересів держави тим, що в межах відносин з розпорядження землями територіальної громади міста та надання в користування земельної ділянки із земель комунальної власності орган місцевого самоврядування всупереч інтересам територіальної громади прийняв незаконне рішення щодо розпорядження землею, яка є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, порушивши встановлений порядок, тому міськрада має бути відповідачем у такій справі. Прокурор стверджував, що в цьому спорі відсутній орган, який мав би здійснювати захист порушених інтересів держави, тому прокурор звертається до суду саме як позивач; державний орган виконавчої влади, який здійснює контроль у сфері земельних відносин, - Держгеокадастр не наділений законом правом на звернення до суду з позовом про скасування рішень органу місцевого самоврядування, оскільки спірна земельна ділянка не є землею сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу.
85. Суд також враховує, що Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 8 жовтня 2019 року у справі № 920/447/18 та від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18, та Верховний Суд у постановах від 26 червня 2019 року у справі № 688/1376/17 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21 неодноразово висловлювали правову позицію стосовно того, що захист прав територіальної громади у сфері земельних правовідносин є сумісним із захистом державних інтересів.
86. Суд також враховує, що у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
87. З огляду на вищезазначене та враховуючи, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави у суді, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Новгородківську СР відповідачем у справі та заявив вимогу про визнання протиправними та скасування рішень відповідача від 21 серпня 2019 року № 153 та № 154 про затвердження проєкту землеустрою та передачу земельної ділянки в оренду третій особі для ведення ФГ, правильним є висновок судів попередніх інстанції про наявність у цій справі підстав для захисту прокурором інтересів держави.
88. Стосовно висновків судів першої та апеляційної інстанцій щодо суті спірних правовідносин, колегія суддів зазначає наступне.
89. Відповідно до частини першої статті 31 ЗК України землі фермерського господарства можуть складатися із: земельної ділянки, що належить на праві власності фермерському господарству як юридичній особі; земельних ділянок, що належать громадянам - членам фермерського господарства на праві приватної власності; земельної ділянки, що використовується фермерським господарством на умовах оренди.
90. Аналогічні норми викладено у статті 12 Закону України «Про фермерське господарство».
91. За змістом статей 1, 5, 7, 8 та 12 Закону України «Про фермерське господарство» після укладення договору оренди земельної ділянки для ведення фермерського господарства та проведення державної реєстрації такого господарства обов?язки орендаря цієї земельної ділянки виконує фермерське господарство, а не громадянин, якому вона надавалась.
Після державної реєстрації фермерське господарство має право на отримання додаткової земельної ділянки (ділянок), але як юридична особа, а не як громадянин з метою створення фермерського господарства в порядку, визначеному законом, на конкурентних основах.
92. Приписами частини першої статті 7 цього ж Закону передбачено, що надання земельних ділянок державної та комунальної власності у власність або користування для ведення фермерського господарства здійснюється в порядку, передбаченому Земельним кодексом України.
93. Частиною другою статті 124 ЗК України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.
94. Зокрема, частиною третьою статті 134 ЗК України передбачено, що земельні торги не проводяться при наданні (передачі) земельних ділянок громадянам у випадках, передбачених статтями 34, 36 та 121 цього Кодексу, а також передачі земель загального користування садівницькому товариству та дачному кооперативу. Земельні торги не проводяться при безоплатній передачі земельних ділянок особам, статус учасника бойових дій яким надано відповідно до пунктів 19 і 20 частини першої статті 6 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
95. Таким чином, законодавство України визначає виключний перелік підстав, за наявності яких громадяни мають право на отримання земельних ділянок для ведення ФГ у власність чи у користування із земель державної та комунальної власності безоплатно. При цьому, після державної реєстрації фермерське господарство має право на отримання додаткової земельної ділянки (ділянок) як юридична особа в порядку, визначеному законом, на конкурентних засадах, зокрема, шляхом проведення земельних торгів.
96. Цей висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною, зокрема, у постановах від 8 травня 2018 року у справі № 2а-836/11 та від 4 вересня 2020 року у справі № 440/1176/19.
97. Судами попередніх інстанцій установлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що із заявою про надання спірної земельної ділянки третя особа звернулась як фізична особа з метою безкоштовного отримання земельної ділянки, водночас встановлені обставини справи свідчать, що вона вже скористалась своїм правом на безкоштовне отримання земельної ділянки у встановлених розмірах для створення фермерського господарства.
98. Суди попередніх інстанцій також не встановили наявності підстав, визначених частинами другою та третьою статті 134 ЗК України, за яких не проводяться земельні торги при передачі земельних ділянок з державної чи комунальної власності для ведення ФГ. Вказане не заперечується учасниками справи.
99. На цій підставі, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про протиправність ухвалених сільрадою рішень від 21 серпня 2019 року № 153 та № 154 про затвердження проєкту землеустрою та передачу земельної ділянки в оренду третій особі для ведення ФГ та необхідність їх скасування.
100. Колегія суддів не приймає до уваги посилання скаржника на неврахування судами попередніх інстанцій правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 906/240/18, від 1 листопада 2018 року у справі № 910/18770/17, від 7 грудня 2018 року у справі N 924/1256/17, від 21 грудня 2018 року у справі № 922/901/17, від 4 вересня 2019 року у справах № 372/1688/17-ц та № 448/764/17, від 25 вересня 2019 року у справі № 201/5279/16, від 30 вересня 2019 року у справі № 802/4083/15-а, від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18, від 14 грудня 2020 року у справі № 802/207/17-а, з огляду на наступне.
101. Зокрема, у постанові від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17 Верховний Суд дійшов висновку про те, що підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора; у разі вирішення спору по суті безпідставність звернення прокурора до суду на захист інтересів держави може бути підставою для скасування судового акта у випадку, коли законних підстав для такого представництва явно не було, що свідчить про порушення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України. У справі № 924/1237/17 судами було встановлено, що прокурор у зверненні з позовом до суду не визначив орган (органи), уповноважений здійснювати державою відповідні функції у спірних правовідносинах.
102. У постановах від 1 листопада 2018 року у справі № 910/18770/17 та від 7 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17 Верховний Суд дійшов висновку, що місцевий та апеляційний суди не встановили, у чому саме полягає порушення інтересів держави з урахуванням вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», не розглянули всебічно, повно, об`єктивно у судовому процесі всіх обставин справи у сукупності; не дослідили зібраних у справі доказів, неналежним чином здійснили оцінку правовідносин, що склалися між сторонами, не застосували норм матеріального права, які підлягали застосуванню до спірних правовідносин.
До того ж у справі № 924/1256/17 спірні правовідносини виникли у зв`язку з порушенням процедури публічних закупівель, встановленої Законом України «Про публічні закупівлі».
103. Натомість, у справі, що розглядається, судом першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, було перевірено та надано оцінку наявності підстав для звернення прокурора в інтересах держави з позовом до суду.
104. У справі № 906/240/18 спірні правовідносини виникли у зв`язку з неправомірним розпорядженням землями державної власності. У постанові від 23 жовтня 2018 року у цій справі Верховний Суд наголосив, що повноваження щодо розпорядження спірними земельними ділянками, які належать до категорії земель сільськогосподарського призначення державної форми власності, належать до компетенції центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальних органів, у цьому випадку до повноважень Головного управління Держгеокадастру.
105. У постанові від 21 грудня 2018 року у справі № 922/901/17 Верховний Суд звернув увагу на недоведеність доводів прокурора про те, що податковий орган неналежно виконував покладені на нього повноваження.
106. Аналогічно, у постанові від 4 вересня 2019 року у справах № 372/1688/17-ц Верховний Суд вказав на те, що суди попередніх інстанцій не перевірили наявність причин, які перешкоджають Кабінету Міністрів України, в інтересах якого подано позов прокурором Київської області, звернутися до суду самостійно за захистом інтересів держави.
107. У постановах від 4 вересня 2019 року а № 448/764/17 та від 25 вересня 2019 року у справі № 201/5279/16 Верховний суд зазначив, що згідно із частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень; у разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
108. Крім того, у постановах від 30 вересня 2019 року у справі № 802/4083/15-а та від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18 Верховний Суд зазначив, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.
109. Так само у постанові від 14 грудня 2020 року у справі № 802/207/17-а Верховний Суд звернув увагу, що прокурор попередньо не звертався до Держгеокадастру, до повноважень якого належало захист інтересів держави у спірних правовідносинах.
110. Отже, на відміну від спірних правовідносин, що виникали у вищезазначених справах, у справі, яка розглядається, прокурор у позові чітко зазначив, на захист яких державних інтересів він звернувся, визначив, у чому полягає порушення цих інтересів, а також вказав на відсутність державного органу, до повноважень якого належить здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах та, крім того, прокурор у цій справі попередньо, до подання позову, звертався з відповідною вимогою до сільради з метою досудового врегулювання спору. Таким чином, правові висновки Верховного Суду, викладені у вищезазначених постановах, зроблені за різних фактичних обставин справи, які є нерелевантними до тих, що встановлені у справі, яка розглядається.
111. Стосовно посилання скаржника на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 15 червня 2021 року у справі № 807/784/17, відповідно до якого Держгеокадастр має право звертатися до суду з позовом про дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, колегія суддів зазначає наступне.
112. Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (в редакції, чинній на час звернення прокурора до суду) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
113. Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:
- дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;
- дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;
- проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою.
114. Підпунктом 25-5 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру передбачено, що Держгеокадастр вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.
115. Як убачається з положень абзацу п`ятого пункту 6 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і додержанням вимог законодавства про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право:
звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився;
звертатися до суду з позовом про розірвання договору оренди, емфітевзису, суперфіцію земельної ділянки або договору про встановлення земельного сервітуту, а також про припинення права постійного користування земельною ділянкою.
116. Отже, вищезазначеними положеннями законодавства передбачено виключні випадки, за наявності яких посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів мають право звертатися до суду з позовом. При цьому право на звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування про скасування його рішення, яким розпочато процедуру надання земельної ділянки у власність особі, з огляду на його неправомірність, законодавством не передбачено.
117. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 дійшла висновку, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.
118. Такий висновок застосований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 1 грудня 2021 року у справі № 540/1980/19, від 6 грудня 2021 року у справі № 826/10972/16 та від 22 грудня 2021 року у справі № 640/4083/21.
119. Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
120. Положеннями статті 346 КАС України визначені підстави для передачі справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду.
121. У постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 130/1001/17 Велика Палата Верховного Суду сформулювала висновок, відповідно до якого логіка побудови й мета існування процесуальних механізмів указує на те, що в цілях застосування норм права в подібних правовідносинах за наявності протилежних правових висновків суду касаційної інстанції слід виходити з того, що висновки, які містяться в судових рішеннях судової палати Касаційного суду, мають перевагу над висновками колегії суддів, висновки об`єднаної палати Касаційного суду -- над висновками палати чи колегії суддів цього суду, а висновки Великої Палати Верховного Суду - над висновками об`єднаної палати, палати й колегії суддів.
122. Цей висновок застосовано Верховним Судом, зокрема, у постановах від 28 лютого 2020 року у справі № 817/1427/17, від 22 квітня 2020 року у справі № 400/1977/19, від 29 квітня 2020 року у справі № 240/10130/19 та від 30 листопада 2021 року у справі № 400/4650/19.
123. Враховуючи вищенаведені правові висновки, колегія суддів зазначає, що, оскільки у постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 Велика Палата Верховного Суду у подібних правовідносинах (прокурор звернувся з позовом в інтересах держави через недотримання вимог законодавства стосовно передання земельної ділянки в користування для ведення фермерського господарства) висловилась про відсутність органу, уповноваженого на звернення до суду з відповідним позовом, та наявність у цьому випадку підстав для звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави, суди, за наявності протилежних правових позицій Верховного Суду, мають враховувати саме висновки Великої Палати Верховного Суду.
124. Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій. У ній також не наведено інших міркувань, які не були б предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення відповідного аргументу.
125. З огляду на те, що колегія суддів не вбачає неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій під час прийняття оскаржуваних судових рішень, відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає такі рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
126. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
127. З огляду на те, що касаційний суд залишає без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 28 грудня 2021 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 3 серпня 2022 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідачЯ.О. БерназюкСуддіН.В. Коваленко В.М. Кравчук