ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 грудня 2024 року
м. Київ
справа №360/462/23
адміністративне провадження № К/990/39730/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у письмовому провадженні як суд касаційної інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до ІНФОРМАЦІЯ_1 (військової частини НОМЕР_1 ) про зобов`язання нарахувати і виплатити додаткову винагороду, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року (суддя-доповідач - Блохін А.А., судді Геращенко І.В., Казначеєв Е.Г.),
У С Т А Н О В И В:
I. Суть спору
1. У травні 2023 року ОСОБА_1 звернувся з позовом до ІНФОРМАЦІЯ_1 (військової частини НОМЕР_1 ) (далі - військова частина НОМЕР_1 ) про зобов`язання нарахувати і виплатити йому додаткову винагороду, передбачену постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 №168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану» (далі - постанова Кабінету Міністрів України №168), у розмірі до 100 000 гривень за період його участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії - з 28.09.2022 по 20.01.2023, з урахуванням фактично виплачених сум.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що він проходить військову службу у військовій частині НОМЕР_1 . У період з 28.09.2022 по 20.01.2023 він перебував в оперативному підпорядкуванні начальника ІНФОРМАЦІЯ_2 (військова частина НОМЕР_2 ) у складі відділу прикордонної служби № ІНФОРМАЦІЯ_3 на ділянці українсько-білоруського кордону в межах Чернігівської області. Стверджував, що в цей період він брав безпосередню участь у бойових діях, забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської області, що підтверджується довідкою від 20.01.2023 № 4539, виданою військовою частиною НОМЕР_2 . У зв`язку із цим, на думку позивача, він набув право на отримання збільшеної до 100 000 гривень додаткової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України № 168, яку відповідач йому протиправно не виплатив.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 29 червня 2023 року позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність військової частини НОМЕР_1 щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 збільшеної до 100 000 гривень додаткової винагороди відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України № 168 за 3 доби вересня 2022 року, 31 добу жовтня 2022 року, 30 діб листопада 2022 року, 31 добу грудня 2022 року. Зобов`язано військову частину НОМЕР_1 нарахувати та виплатити ОСОБА_1 збільшену до 100 000 гривень додаткову винагороду відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України № 168 за 3 доби вересня 2022 року, 31 добу жовтня 2022 року, 30 діб листопада 2022 року, 31 добу грудня 2022 року. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. Суд першої інстанції виходив з того, що в постанові Кабінету Міністрів України № 168 не визначено переліку документів, якими має підтверджуватися безпосередня участь військовослужбовця у бойових діях, забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, а накази Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ і від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ не пройшли державну реєстрацію в Мін`юсті, через що не підлягають застосуванню, тому суд може встановити таку участь військовослужбовця на підставі будь-яких даних, які підтверджують відповідні обставини. За встановлених обставин цієї справи суд першої інстанції дійшов висновку, що довідка військової частини НОМЕР_2 від 20.01.2023 № 4539 та рапорти начальника відділу прикордонної служби №2 Володимира Вальчука підтверджують безпосередню участь позивача у бойових діях, забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії з 28.09.2022 по 31.12.2022. Водночас суд першої інстанції вказав на відсутність підстав для задоволення позову за період з 01.01.2023 по 20.01.2023, зважаючи на те, що в цей період територія Чернігівської області не була включена до районів ведення воєнних (бойових) дій.
5. Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року скасовано рішення Луганського окружного адміністративного суду від 29 червня 2023 року та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено повністю.
6. Переглядаючи рішення суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог (у межах вимог апеляційної скарги), суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції щодо незастосовності наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ і від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ для визначення порядку й умов виплати додаткової винагороди, зазначивши натомість про необхідність застосування Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 18.03.2016 № 188 (далі - Інструкція № 188). При цьому суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що враховані судом першої інстанції докази, з огляду на зазначення в них загальної інформації про бойові розпорядження підрозділу та обстановку вздовж українсько-білоруського кордону в межах Городянської ОТГ Чернігівської області, не підтверджують безпосередню, а також безперервну участь позивача у бойових діях або заходах у період з 28.09.2022 по 31.12.2022.
III. Провадження в суді касаційної інстанції
7. У касаційній скарзі ОСОБА_1 , посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати прийняту ним постанову та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. За доводами позивача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суд апеляційної інстанції помилково ототожнив застосовані у постанові Кабінету Міністрів України №168 поняття «безпосередньої участі військовослужбовця у бойових діях» та «забезпечення військовослужбовцем здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії», уважаючи, що останнє поняття є ширшим за перше. Як стверджує позивач, виходячи з положень розділу II Інструкції № 188, залучення його до участі у воєнному конфлікті (заходах забезпечення НБО, інших заходах в умовах воєнного стану), перебування його у підпорядкуванні (виконання завдань) керівництва Держприкордонслужби, а також перебування в районі воєнного конфлікту (проведення заходів із забезпечення НБО, інших заходів в умовах воєнного стану) свідчить про те, що він забезпечував здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.
9. Крім того, на думку позивача, суд апеляційної інстанції безпідставно послався на відсутність у виданій йому довідці всієї сукупності даних (посилання на бойовий наказ, запис у журналі бойових дій, рапорт начальника підрозділу) як обов`язкової умови для підтвердження його безпосередньої участі у забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, враховуючи, що постановою Кабінету Міністрів України № 168 не затверджено обов`язкової форми такої довідки, а недоліки в оформленні довідки не мають переважати над її змістом.
10. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 грудня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Луганської обласної прокуратури та витребувано матеріали справи із суду першої інстанції.
10.1. Листом від 13 грудня 2023 року №360/462/23/2939/2023 Луганський окружний адміністративний суд повідомив про неможливість роботи суду за його місцезнаходженням у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України та одночасно зазначив, що всі документи у цій справі сформовано в електронному вигляді та експортовано в КП «Діловодство спеціалізованого суду».
11. Верховним Судом витребувано та отримано указані матеріали справі № 360/462/23 в електронній формі.
12. У відзиві на касаційну скаргу військова частина НОМЕР_1 просить залишити постанову суд апеляційної інстанції без змін, вказуючи на її законність і обґрунтованість. Зокрема, спростовуючи доводи ОСОБА_1 , військова частина НОМЕР_1 наполягає на застосовності наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ і від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ для визначення порядку й умов виплати додаткової винагороди в розмірі до 100 000 гривень у спірний період, оскільки ці накази не визнані у встановленому порядку протиправними, їх зміст не суперечить правовим актам вищої юридичної сили й аналогічні норми були пізніше закріплені в затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 26.01.2023 № 36 Порядку та умовах виплати на період дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, що застосовуються з 01 лютого 2023 року.
12.1. Водночас, зважаючи на встановлений у вказаних наказах Адміністрації Держприкордонслужби перелік документів, що підтверджують безпосередню участь військовослужбовців у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, відповідач зазначає про відсутність доказів безпосередньої участі ОСОБА_1 у бойових діях або заходах, оскільки від військової частини НОМЕР_2 , у підпорядкуванні якої перебував позивач, до військової частини НОМЕР_1 не надходило будь-якої підтверджувальної інформації за встановленою формою.
13. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів виходить із такого.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
14. Майстер-сержант ОСОБА_1 проходить військову службу у військовій частині НОМЕР_1 на посаді техніка відділення зв`язку прикордонної застави вогневої підтримки відділу прикордонної служби 3 категорії.
15. Відповідно до бойового наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16.09.2022 № 165 (гриф) ОСОБА_1 у складі відділу прикордонної служби №2 ІНФОРМАЦІЯ_1 з 29 вересня 2022 року по 20 січня 2023 року перебував у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні начальника ІНФОРМАЦІЯ_4 (військова частина НОМЕР_2 ) на ділянці українсько-білоруського кордону в межах Чернігівської області.
16. На підставі наказів начальника НОМЕР_3 прикордонного загону (військової частини НОМЕР_1 ) від 03.11.2022 № 3632-ОС, від 03.12.2022 № 4112-ОС, від 26.12.2022 № 4613-ОС і від 03.02.2023 № 56-ОС позивачу в період з 01.10.2022 по 31.01.2023 виплачено додаткову винагороду в розмірі 30 000 гривень щомісячно.
17. Водночас начальник ІНФОРМАЦІЯ_5 , посилаючись на вимоги постанови Кабінету Міністрів України № 168 і наказу Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ, а також з метою підвищення рівня соціального захисту військовослужбовців на період дії воєнного стану рапортами від 01.02.2023, від 01.11.2022 і від 01.12.2022 клопотав перед першим заступником начальника загону - комендантом прикордонної комендатури швидкого реагування ІНФОРМАЦІЯ_6 про виплату особовому складу відділу прикордонної служби № 2 військової частини НОМЕР_1 , у тому числі майстер-сержанту ОСОБА_1 , додаткової винагороди у розмірі 70000,00 гривень пропорційно із розрахунку на місяць за безпосередню участь військовослужбовців у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах ведення бойових дій, за періоди:
з 28.09.2022 по 30.09.2022 (підстава - БР начальника НОМЕР_4 прикз № 1322-дск від 22.09.2022 «Про прийом-передачу підрозділів», журнал бойових дій № 53 дск, с. 2-8);
з 01.10.2022 по 31.10.2022 (підстава - бойове розпорядження коменданта ПКШР НОМЕР_5 прикз від 30.09.2022 № 601-ДСК, бойове розпорядження коменданта ПКШР НОМЕР_5 прикз від 21.10.2022 №668-ДСК, бойове розпорядження коменданта ПКШР НОМЕР_5 прикз від 26.10.2022 № 690-ДСК, розпорядження коменданта ПКШР НОМЕР_5 прикз від 28.10.2022 № 699-ДСК, журнал бойових дій № 53 дск с.7-14, НОМЕР_6 );
з 01.11.2022 по 30.11.2022 (підстава - бойове розпорядження коменданта ПКШР НОМЕР_5 прикз від 30.09.2022 № 601-ДСК, бойове розпорядження коменданта ПКШР НОМЕР_5 прикз від 21.10.2022 № 668-ДСК, бойове розпорядження коменданта ПКШР НОМЕР_5 прикз від 26.10.2022 № 690-ДСК, розпорядження коменданта ПКШР 24 прикз від 28.10.2022 № 699-ДСК, журнал бойових дій № 53 дск с.13-20, НОМЕР_7 ).
18. За резолюцією коменданта прикордонної комендатури швидкого реагування НОМЕР_5 прикордонного загону зазначені рапорти були направлені начальнику ІНФОРМАЦІЯ_2 (командиру військової частини НОМЕР_2 ), який, у свою чергу, донесеннями від 08.11.2022 № Т/22/4313-22-Вих і від 04.12.2022 № Т/22/4933-22-Вих скерував їх до військової частини НОМЕР_1 для вжиття заходів у межах компетенції, зазначивши водночас про відсутність підтверджувальної інформації відповідно до вимог пункту 2 наказу Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ.
19. При цьому 20 січня 2023 року командир військової частини НОМЕР_2 видав ОСОБА_1 довідку № 4539 про те, що він приймав безпосередню участь у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської області з 28.09.2022 по 30.09.2022, з 01.10.2022 по 31.10.2022, з 01.11.2022 по 30.11.2022, з 01.12.2022 по 31.12.2022, з 01.01.2023 по 20.01.2023.
20. Підставою видачі вказаної довідки зазначено бойовий наказ Адміністрації Державної прикордонної служби України від 16.09.2022 № 165 гриф.
21. 13 квітня 2023 року адвокат Галкін В.Л. в інтересах ОСОБА_1 звернувся до військової частини НОМЕР_1 із заявою про нарахування та виплату позивачу додаткової винагороди в розмірі до 100000 гривень відповідно до постанови Кабінету Міністрів України №168.
22. Листом від 15.04.2023 №25/2750-23-Вих військова частина НОМЕР_1 відповіла адвокату про відсутність підстав для виплати ОСОБА_1 додаткової винагороди у вказаному розмірі, оскільки від військової частини НОМЕР_2 не надходили документи, передбачені пунктом 4, абзацом другим пункту 11 наказу Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ, пунктом 3, абзацом другим пункту 8 наказу від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ, що підтверджують час безпосередньої участі ОСОБА_1 у бойових діях або забезпеченні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах ведення бойових дій. Крім того, вказано, що виплата позивачу збільшеної додаткової винагороди за період з 01 по 20 січня 2023 року не передбачена, оскільки відповідно до наказу Головнокомандувача ЗСУ від 02.02.2023 № 26 «Про визначення районів ведення воєнних (бойових) дій» Чернігівська область в період з 01 по 31 січня 2023 року не входила до районів ведення воєнних (бойових) дій.
V. Позиція Верховного Суду
23. За приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
24. Позивач не оскаржив рішення судів першої та апеляційної інстанцій у частині відмови в задоволенні його позову про виплату збільшеної до 100 000 грн додаткової винагороди за період з 01.01.2023 по 20.01.2023.
25. У зв`язку із цим суд касаційної інстанції не переглядає судові рішення у вказаній частині.
26. Натомість предметом перевірки суду касаційної інстанції в межах доводів касаційної скарги є правильність застосування судом апеляційної інстанції постанови Кабінету Міністрів України № 168 у правовідносинах щодо виплати позивачу додаткової винагороди за період з 28.09.2022 по 31.12.2022.
27. За змістом частини першої статті 6, частини першої статті 14 Закону України від 03.04.2003 № 661-IV «Про Державну прикордонну службу України» Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення, до особового складу якої входять військовослужбовці та працівники Державної прикордонної служби України.
28. Згідно зі статтею 16 цього Закону умови грошового забезпечення військовослужбовців та оплати праці працівників Державної прикордонної служби України визначаються законодавством.
29. Відповідно до частини першої статті 9 Закону України від 20.12.1991 № 2011-XII «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», дія якого, в силу приписів пункту 1 частини першої статті 3 цього Закону, поширюється в тому числі на військовослужбовців правоохоронних органів спеціального призначення, держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.
30. У частині другій статті 9 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» установлено, що до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
31. Згідно з абзацами першим і другим частини четвертої статті 9 цього Закону грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.
32. Порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
33. На виконання Указів Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні» та № 69 «Про загальну мобілізацію» Кабінет Міністрів України прийняв постанову від 28.02.2022 № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім`ям під час дії воєнного стану», в пункті 1 якої установив, що на період дії воєнного стану військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Офісу Генерального прокурора, особам рядового і начальницького складу Державної служби з надзвичайних ситуацій, співробітникам Служби судової охорони, особам начальницького складу управління спеціальних операцій Національного антикорупційного бюро та поліцейським виплачується додаткова винагорода в розмірі 30 000 гривень щомісячно (крім військовослужбовців строкової служби), а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах. Виплата такої додаткової винагороди здійснюється на підставі наказів командирів (начальників).
34. Постановою Кабінету Міністрів України від 07.07.2022 №793 в абзаці першому пункту 1 постанови №168 слова і цифри «додаткова винагорода в розмірі 30000 гривень щомісячно» замінено словами і цифрами «додаткова винагорода в розмірі до 30000 гривень пропорційно в розрахунку на місяць».
35. У решті зміст пункту 1 цієї постанови в частині, що стосується виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби, на час виникнення спірних правовідносин (з 28.09.2022 по 31.12.2022) не змінювався.
36. Таким чином, на підставі аналізу наведених норм чинного законодавства України, суди попередніх інстанцій обґрунтовано виходили з того, що встановлена постановою Кабінету Міністрів України № 168 додаткова винагорода в розмірі 30000 гривень на місяць є складовою грошового забезпечення військовослужбовців Державної прикордонної служби, що виплачується їм на період дії воєнного стану та підлягає збільшенню до 100 000 гривень в розрахунку на місяць пропорційно часу їх безпосередньої участі у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії під час перебування безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів.
37. Водночас реалізація зазначених приписів постанови Кабінету Міністрів України № 168 вимагала визначення порядку й умов виплати додаткової винагороди з метою встановлення переліку бойових дій та заходів, передбачених абзацом першим пункту 1 цієї постанови, а також визначення документів, які підтверджують безпосередню участь військовослужбовця у таких діях і заходах, враховуючи, що Інструкція про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 25.06.2018 № 558, не врегульовувала цих питань.
38. Про необхідність визначення керівниками відповідних міністерств та державних органів порядку і умов виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених постановою Кабінету Міністрів України № 168, вказано і в пункті 21 цієї постанови, доповненому згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 07.07.2022 №793, що підлягала застосуванню з 24 лютого 2022 року.
39. 30 липня 2022 року Адміністрація Держприкордонслужби, посилаючись на пункт 21 постанови Кабінету Міністрів України № 168, видала наказ № 392/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року №168», який був уведений в дію з 01 серпня 2022 року.
40. Пункт 2 цього наказу визначав вичерпний перелік бойових дій і заходів, передбачених пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України №168, виконання яких у відповідні дні давало військовослужбовцю право на збільшення додаткової винагороди до 100 000 гривень пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
41. У пункті 4 наказу № 392-/0/81-22-АГ встановлено, що підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, здійснюється на підставі сукупності наявної інформації у таких документах:
1) бойового наказу (бойового розпорядження);
2) журналу бойових дій (службово-бойових дій, вахтового, навігаційно-вахтового, навігаційного журналу), журналу ведення оперативної обстановки, бойового донесення (підсумкового, термінового, позатермінового) або постової відомості (під час охорони об`єкта, на який було здійснено збройний напад;
3) рапорту (донесення) начальника (командира) підрозділу (тимчасово створеної групи військовослужбовців, зведеного загону, катерів і кораблів Морської охорони, екіпажу літака, вертольоту тощо) про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних) завдань, із зазначенням військових звань, прізвищ, імен та по батькові, а також кількості днів участі військовослужбовців у таких діях та заходах.
42. Згідно з пунктом 5 наказу № 392/0/81-22-АГ для військовослужбовців, відряджених до органів військового управління Держприкордонслужби, окрім документів, зазначених у пункті 4 цього наказу, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, додатково підтверджується довідкою за формою, наведеною у додатку 1 до цього наказу, що видається начальником органу Держприкордонслужби, який веде (вів) бойові дії та до якого для виконання завдань відряджені військовослужбовці, із зазначенням періоду (кількості днів) такої участі (абзац перший пункту 5 наказу).
43. Для військовослужбовців Держприкордонслужби, які відряджені до органів військового управління (штабів угрупувань військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави, у підпорядкування яких вони передані, безпосередня участь у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, підтверджується довідкою, виданою керівником відповідного органу військового управління, з відображенням у ній термінів безпосередньої участі у бойових діях або заходах кожного військовослужбовця (абзац другий пункту 5 наказу).
44. У довідках, передбачених цих пунктом, обов`язково мають зазначатися відомості про підтверджувальні документи, передбачені пунктом 4 цього наказу (абзац третій пункту 5 наказу).
45. Відповідно до пункту 11 наказу № 392/0/81-22-АГ інформація про військовослужбовців, відряджених з інших органів та підрозділів Держприкордонслужби, дні їх безпосередньої участі у бойових діях або заходах, передбачених пунктом 2 цього наказу, подаються начальниками органів Держприкордонслужби (органів військового управління (штабів угрупувань військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угрупувань військ (сил) Сил оборони держави, до 5 числа щомісячно (у поточному місяці за попередній) в органи, в яких ці військовослужбовці проходять службу, за формою, наведеною у додатку 2 до цього наказу.
46. З 01 грудня 2022 року був уведений в дію наказ Адміністрації Держприкордонслужби від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2022 року № 168», в якому був дещо змінений перелік бойових дій і заходів, передбачених пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України №168, проте залишився незмінним перелік документів для підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців, у тому числі відряджених, у таких бойових діях або заходах.
47. Керуючись частиною третьою статті 117 Конституції України, Указом Президента України від 03.10.1992 № 493 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» і Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1992 № 731, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що подібні накази центрального органу виконавчої влади підлягають обов`язковій державній реєстрації Міністерством юстиції України, оскільки містять норми, що зачіпають права, свободи та законні інтереси осіб і встановлюють організаційно-правовий механізм їх реалізації.
48. З огляду на вищевказане, суди вмотивовано зазначили про недотримання Адміністрацією Держприкордонслужби зазначених вимог законодавства при прийнятті наказів від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ і від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ, які не пройшли державну реєстрацію в Мін`юсті у встановленому порядку.
49. Разом з тим, при вирішенні питання про наслідки порушення зазначених вимог суди не врахували обставин фактичного виконання протягом 2022 року, в тому числі й у спірний період, органами Держприкордонслужби наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ і від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ, зокрема, в частині визначення бойових дій та заходів, передбачених пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України № 168, а також документування безпосередньої участі військовослужбовців у таких діях і заходах.
50. У спірний період (з 28.09.2022 по 31.12.2022) виключно зазначені накази Адміністрації Держприкордонслужби визначали механізм реалізації постанови Кабінету Міністрів України № 168 щодо виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби під час дії воєнного стану, адже наказ Міністерства внутрішніх справ України від 26.01.2023 № 36 «Про затвердження Порядку та умов виплати на період дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України» (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 31.01.2023 за № 196/39252) набрав чинності з дня його офіційного опублікування та застосовувався з 01 лютого 2023 року, тобто не підлягав ретроспективному застосуванню до спірних правовідносин.
51. Попри це, як слушно зауважив відповідач у відзиві на касаційну скаргу, наказ Міністерства внутрішніх справ України від 26.01.2023 № 36 установлював аналогічні передбаченими наказами Адміністрації Держприкордонслужби норми, що визначали порядок та умови виплати додаткової винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, зокрема, й у частині переліку документів для підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях або заходах, що свідчить про однакове правове регулювання відповідних правовідносин до і після їх унормування у встановленому порядку та відсутність впливу порушення порядку прийняття наказів Адміністрації Держприкордонслужби на обсяг прав військовослужбовців щодо отримання передбаченої постановою Кабінету Міністрів України № 168 додаткової винагороди.
52. Водночас Інструкція про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Державної прикордонної служби України, розвідувального органу Адміністрації Державної прикордонної служби України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 18.03.2016 № 188 (далі - Інструкція № 188), була прийнята на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 «Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських», що передбачала виплату військовослужбовцям винагороди в порядку і розмірах, визначених керівниками відповідних державних органів, за час участі у заходах із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях чи в антитерористичній операції, у воєнних конфліктах, інших заходах в умовах особливого періоду.
53. Отже, Інструкція № 188 визначала умови (зокрема, форми безпосередньої участі військовослужбовців Державної прикордонної служби України у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції у Донецькій та Луганській областях, інших заходах в умовах особливого періоду), порядок та розміри виплати конкретно тієї винагороди, яка була встановлена постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18, тому колегія суддів вважає помилковим застосування судом апеляційної інстанції положень цієї Інструкції при визначенні порядку та умов виплати додаткової винагороди, встановленої на період дії воєнного стану постановою Кабінету Міністрів України №168, яка власне також не передбачала можливості такого застосування.
54. Крім того, документування (фіксація) протягом 2022 року органами Держприкордонслужби безпосередньої участі військовослужбовців у бойових діях і заходах та фактична виплата їм додаткової винагороди до 100 000 гривень відповідно до приписів наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ і від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ унеможливлює застосування іншого механізму реалізації постанови Кабінету Міністрів України № 168 до правовідносин, що вже відбулися.
55. Таким чином, колегія суддів дійшла висновку про застосування у спірний період для визначення порядку та умов виплати позивачу додаткової винагороди, передбаченої постановою Кабінету Міністрів України №168, наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ і від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ, що відповідає висновку щодо застосування відповідних норм права у подібних правовідносинах, висловленому Верховним Судом у постанові від 21 грудня 2023 року у справі № 200/193/23.
56. Отже, законодавством, чинним на час виникнення спірних правовідносин, був чітко визначений алгоритм дій органів Держприкордонслужби щодо підтвердження безпосередньої участі військовослужбовців Держприкордонслужби у бойових діях або забезпеченні здійсненні заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії з метою виплати їм додаткової винагороди в розмірі до 100 000 гривень відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 168.
57. Наведеним спростовується висновок суду першої інстанції про відсутність механізму реалізації постанови Кабінету Міністрів України № 168 у спірний період та віднесення до повноважень суду питання встановлення умов для виплати військовослужбовцям Держприкордонслужби додаткової винагороди в розмірі до 100 000 гривень, зокрема, з`ясування судом обставин їхньої безпосередньої участі у бойових діях або заходах.
58. При цьому передбачений пунктами 4 і 5 наказу Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ (пунктами 3 і 7 наказу від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ) перелік документів, що в сукупності підтверджують безпосередню участь військовослужбовців у бойових діях або заходах (у тому числі довідка (список), складена керівником органу Держприкордонслужби, який веде (вів) бойові дії, про безпосередню участь військовослужбовців у бойових діях або заходах, із зазначенням періоду (кількості днів) такої участі), майже повністю дублює відповідний перелік документів, визначений пунктом 3 розділу IV Інструкції №188, тому застосування судом апеляційної інстанції в цій частині Інструкції № 188 замість наказу Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392-/0/81-22-АГ не вплинуло на правильність визначеного судом кола доказів, якими можуть підтверджуватися обставини (факти), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників цієї справи.
59. Як убачається з матеріалів справи, позивач обґрунтовував наявність у нього права на отримання збільшеної суми додаткової винагороди за час перебування у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні начальника НОМЕР_4 прикордонного загону (військової частини НОМЕР_2 ) на ділянці українсько-білоруського кордону в межах Чернігівської області, де, за доводами позивача, він забезпечував здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії.
60. З огляду на приписи наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ і від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ, факт безпосередньої участі позивача у бойових діях або заходах у такому випадку мав бути підтверджений начальником НОМЕР_4 прикордонного загону (військової частини НОМЕР_2 ), до якого для виконання завдань був відряджений позивач.
61. Інформацію щодо участі позивача у бойових діях або заходах начальник НОМЕР_4 прикордонного загону мав щомісячно, до 5 числа (у поточному місяці за попередній) подавати до військової частини НОМЕР_1 (за місцем проходження позивачем служби) шляхом складання довідки встановленої форми із зазначенням періоду (кількості днів) такої участі та посиланням на підтверджуючі документи (у їх сукупності): бойовий наказ (бойове розпорядження); журнал бойових дій; рапорт (донесення) начальника (командира) підрозділу про участь військовослужбовця у бойових діях, у виконанні бойових (спеціальних) завдань, із зазначенням військового звання, прізвища, імені та по батькові, а також кількості днів участі військовослужбовця у таких діях та заходах.
62. Надаючи оцінку поданій позивачем до суду довідці командира військової частини від 20.01.2023 № 4539 на предмет її належності, допустимості, достовірності і достатності для підтвердження обставин безпосередньої участі позивача у бойових діях або заходах у період з 28.09.2022 по 20.01.2023 включно, суд апеляційної інстанції мотивовано виходив з того, що ця довідка не підтверджує зазначені в ній обставини, оскільки, всупереч вимогам наказів Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ і від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ, у підставах видачі цієї довідки вказаний виключно бойовий наказ Адміністрації Держприкордонслужби від 16.09.2022 № 165 (гриф), який є організаційно-розпорядчим документом про направлення майстер-сержанта ОСОБА_1 у складі відділу прикордонної служби № НОМЕР_8 НОМЕР_3 прикордонного загону в оперативне підпорядкування начальника НОМЕР_4 прикордонного загону, що жодним чином не підтверджує безпосередньої участі позивача у бойових діях або заходах під час перебування у відрядженні.
63. Відсутність належного документального підтвердження підстав видачі ОСОБА_1 вказаної довідки не є її формальним недоліком, про що стверджує позивач у касаційній скарзі, адже відповідні відомості становлять обов`язкову умову для підтвердження достовірності викладеної в цьому документі інформації.
64. Суд апеляційної інстанції також обґрунтовано відхилив як докази участі позивача у бойових діях або заходах з 28.09.2022 по 30.11.2022 рапорти начальника відділу прикордонної служби №2, ураховуючи, що в підставах їх видачі, як установлено судом апеляційної інстанції, вказаний журнал бойових дій № 53 дск, у розділі I якого обліковуються бойові розпорядження, зокрема, коменданта ПКШР НОМЕР_5 прикордонного загону, а в розділі II - замість фіксації бойових дій або вогневого ураження внесені загальні дані обстановки з вересня 2022 року по січень 2023 року вздовж українсько-білоруського кордону в межах ІНФОРМАЦІЯ_7 на ділянці відповідальності НОМЕР_4 прикордонного загону.
65. Жодних інших доказів, які б підтверджували безпосередню і безперервну участь позивача у бойових діях і заходах протягом усіх днів зазначеного ним періоду часу (з 28.09.2022 по 20.01.2023) матеріали справи не містять.
66. Натомість в офіційному листуванні з військовою частиною НОМЕР_1 командир військової частини НОМЕР_2 , який володіє повною інформацією щодо обстановки в межах ділянки відповідальності НОМЕР_4 прикордонного загону та є уповноваженою особою на складання довідок (списків) військовослужбовців, які брали безпосередню участь у бойових діях або заходах, й повідомлення про це військової частини за місцем штатної служби військовослужбовців, у встановленому порядку не підтвердив участь позивача у бойових діях і заходах, визначених пунктом 2 наказу Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ.
67. З огляду на викладене колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про недоведеність обставин безпосередньої участі позивача з 28.09.2022 по 31.12.2022 у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, що би давало підстави для виплати йому за цей період додаткової винагороди у збільшеному до 100000 гривень розмірі.
68. Таким чином, порушене у касаційній скарзі питання розмежування понять «безпосередньої участі військовослужбовця у бойових діях» та «забезпечення військовослужбовцем здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії» не має значення для вирішення цієї справи, адже відмова відповідача у виплаті позивачу збільшеної суми додаткової винагороди зумовлена відсутністю документального підтвердження не лише його безпосередньої участі у бойових діях, а й будь-яких інших заходах, перелік яких у спірний період був визначений наказами Адміністрації Держприкордонслужби від 30.07.2022 № 392/0/81-22-АГ і від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ.
69. У зв`язку із цим колегія суддів не вбачає підстав для формування висновку з питань застосування норм права у контексті визначених позивачем питань.
70. За наведених обставин та з урахуванням приписів статті 350 КАС України, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а постанова суду апеляційної інстанції - без змін.
Керуючись статтями 345 350 355 356 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 31 жовтня 2023 року залишити без змін.
3. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.
4. Постанову ухвалено з окремою думкою.
Головуючий суддя: С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
О.Р. Радишевська