ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 вересня 2020 року
м. Київ
справа № 369/7293/16-а
адміністративне провадження № К/9901/43320/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., провівши попередній розгляд справи за позовом Державного підприємства «Дослідне господарство «Чабани» Національного наукового центру «Інститут землеробства НААН» до Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, треті особи: Національний науковий центр «Інститут землеробства Національної академії аграрних наук України», Національна академія аграрних наук України, Києво-Святошинська районна державна адміністрація Київської області, Київська обласна державна адміністрація, про визнання нечинним та скасування рішення сільської ради, за касаційною скаргою Державного підприємства «Дослідне господарство «Чабани» Національного наукового центру «Інститут землеробства НААН» на постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області у складі судді Дубас Т.В. від 24.01.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чаку Є.В., Мєзєнцева Є.І., Шелест С.Б. від 27.03.2017,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2016 року Державне підприємство «Дослідне господарство «Чабани» Національного наукового центру «Інститут землеробства НААН» (далі - ДП «ДГ «Чабани», позивач) звернулося з позовом до Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області (далі - Сільрада, відповідач), треті особи: Національний науковий центр «Інститут землеробства Національної академії аграрних наук України», Національна академія аграрних наук України, Києво-Святошинська районна державна адміністрація Київської області, Київська обласна державна адміністрація у якому просило визнати нечинним та скасувати рішення Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області сорок п`ятої сесії VI скликання від 23.10.2015 №1 «Про затвердження генерального плану села Гатне Києво-Святошинського району Київської області» (далі - спірне рішення).
2. В обґрунтуванні вимог позовної заяви зазначалось, що спірним рішенням відповідача була затверджена містобудівна документація з включенням до Генерального плану села Гатне (землі громадської забудови; далі - Генеральний план) земельної ділянки розміром 330,92 га землі для проведення науково-дослідних робіт державної форми власності, що розташована єдиним масивом за населеним пунктом села Гатне й знаходиться в постійному користуванні позивача, а тому, на його переконання, не може бути передана до комунальної власності.
3. Позивач вказував також і на те, що в порушення статті 17 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) Гатненською сільською радою не були враховані інтересів держави та позивача, як землекористувача, та не було дотримано принципу забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави.
4. При цьому, як наголошувалось у позовній заяві, відповідачем не було дотримано та грубо порушено правила передачі до комунальної власності земель державної власності які встановлені статтями 83 84 117 173 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), зокрема, не враховано, що земельні ділянки державної власності, які перебувають в постійному користуванні державних підприємств, установ, організацій, не можуть передаватись у комунальну власність.
5. Окрім того, позивач наводив аргументи про те, що Генеральний план був затверджений з порушенням вимог законодавства щодо порядку проведення громадських слухань, без узгодження проекту містобудівної документації (Генерального плану) з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, без погодження та затвердження проекту містобудівної документації архітектурно - містобудівною радою при департаменті містобудування та архітектури Київської облдержадміністрації, без звернення до Київської обласної державної адміністрації щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення Генерального плану населеного пункту та належного його погодження, а детальний план території, розташованої за межами населеного пункту, не розглядався і не затверджувався Києво-Святошинською районною державною адміністрацією, що є грубим порушенням містобудівного та земельного законодавства України, у зв`язку з чим, затверджена технічна містобудівна документація (Генеральний план) не відповідає та не може відповідати вимогам законодавства, а рішення про його затвердження, прийняте Гатненською сільською радою, є не обґрунтованим, без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), прийняте упереджено, недобросовісно, нерозсудливо, без дотримання принципу рівності перед законом, не пропорційно, без дотримання необхідного балансу мін будь-якими несприятливими наслідками для прав та інтересів особи і цілями, досягнення яких спрямоване це рішення (дія), без урахування права особи на участі особи у процесі прийняття рішення, а тому, на думку позивача, дане рішення є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 24.01.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 27.03.2017, у задоволенні позову відмовлено.
7. Ухвалюючи такі судові рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем через засоби масової інформації своєчасно та належним чином було оприлюднено інформацію про розроблення містобудівної документації «Генерального плану с. Гатне», та про проведення громадських слухань.
8. Також, суди попередніх інстанцій, з урахуванням наявних у справі матеріалів, дійшли висновку про те, що відповідачем було виконано в повній мірі приписи статті 17 Закону №3038-VI, що підтверджується відповідним протоколом громадських слухань з обговорення Генерального плану розвитку села Гатне та протоколом засідання архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації.
9. Суди, окрім іншого, в оскаржуваних судових рішеннях зазначали, що встановлені по даній справі факти свідчать про відповідність дій Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області при прийнятті спірного рішення нормам діючого законодавства, оскільки воно ухвалено відповідно до законодавчо встановленої процедури, а сільська рада не вийшла за межі наданих їй повноважень, визначених статтею 26 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР), не порушила вимоги ЗК України, тобто діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, як це передбачено статтею 19 Основного Закону України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10. Не погоджуючись із такими судовими рішеннями, позивачем подано касаційну скаргу в якій останній, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати і ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Відповідно до встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, Державне підприємство «Дослідне господарство «Чабани» Національного наукового центру «Інституту землеробства Національної академії аграрних наук України» у відповідності до пункту 1.3. Статуту (із змінами затвердженими 27.10.2010), є безпосередньо підпорядковане Національному науковому центру «Інституту землеробства Національної академії аграрних наук України».
12. Згідно Державного акту на право постійного користування землею (І-КВ №001207 від 30.12.2003) дослідне господарство «Чабани» Інституту землеробства УААН є постійним землекористувачем земельної ділянки площею 330,92 га. Землю надано у постійне користування для проведення науково-дослідних робіт.
13. 27.11.2015 Національною академією наук України був виданий наказ за №157 про реорганізацію ДП ДГ «Чабани» ННЦ «Інституту землеробства НААН» шляхом приєднання його до ННЦ «Інституту землеробства НААН».
14. Згідно Статуту ННЦ «Інституту землеробства НААН» інститут є головною державною науковою установою в Україні з питань землеробства.
15. Гатненською сільською радою прийнято рішення від 22.06.2006 №5 «Про початок робіт по коригуванню генерального плану розвитку с. Гатне на 2006-2026 роки та затвердження її положення».
16. Також, Гатненською сільською радою прийнято рішення від 22.06.2006 №5/1 «Про коригування генерального плану розвитку с. Гатне на 2006-2026 роки та затвердження її положення».
17. Згідно протоколу №2 від 05.05.2011 громадських слухань з обговорення Генерального плану розвитку села Гатне, вбачається що громадські слухання були запрошені повнолітні фізичні особи, які проживають на території, щодо якої розробляється Генеральний план розвитку на період 2006-2026 року; юридичні особи, приватні підприємці, приміщення яких розташовані на території, щодо якої розробляється генеральний план розвитку на період 2006-2026 року, в особі їх повноважних представників; власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо яких розробляється Генеральний план розвитку на період 2006-2026 роки. Представники громадських організацій та органів самоорганізації населення, діяльність яких поширюється на територію, щодо якої розробляється Генеральний план розвитку на період 2006-2026 року. Посадові особи Гатненського сільвиконкому; депутати Гатненської сільської ради, депутати районної ради.
18. Суди встановили й те, що у місцевому засобі масової інформації - газеті «Новий день» від 30.04.2011 №18 (8974) викладено наступу інформацію: « 5 травня 2011 року о 10-00 год. в приміщенні Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області за адресою: с. Гатне, вул. Київська, 138 відбудуться громадські слухання та обговорення проекту генерального плану с. Гатне на період 2006-2026 року.»
19. В подальшому, 09.10.2015 відбулось засідання архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської області державної адміністрації, на якій розглядалось питання стосовно Генерального плану села Гатне Києво-Святошинського району, за результатами якого було включено до протоколу пропозиції і рекомендації.
20. 23.10.2015 Гатненською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області прийнято рішення №1 «Про затвердження Генерального плану села Гатне Києво-Святошинського району Київської області», яким було затверджено містобудівну документацію «Генеральний план села Гатне Києво-Святошинського району Київської області» існуючою площею села 691,8 га та проектною площею села 1188,2 га.
21. В газеті «Новий день» №46 (9213) від 21.11.2015 було опубліковано проектний план Генерального плану с. Гатне Києво-Святошинського району Київської області.
22. 20.05.2016 Гатненською сільською радою Києво-Святошинського району Київської області прийнято рішення №5 «Про погодження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Гатне Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області», яким було погоджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Гатне на площу 1188,2129 га. Погоджено включення в межі села Гатне Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області земельної ділянки площею 496,4129 га.
23. Розпорядженням голови Києво-Святошинської районної державної адміністрації Київської області від 03.06.2016 №394, погоджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) межі адміністративно-територіального утворення села Гатне на території Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, яким передбачено встановлення загальної площі села Гатне 1188,2119 га, відповідно до розробленого та затвердженого генерального плану села Гатне.
24. Рішенням від 09.06.2016 Києво-Святошинська районна рада сьомого скликання своїм затвердила проект землеустрою щодо встановлення (зміни) межі адміністративно-територіального утворення села Гатне на території Гатненської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, яким передбачено встановлення загальної площі села Гатне 1188,2129 га, відповідно до розробленого та затвердженого генерального плану села Гатне.
25. Відповідно до листа Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 01.08.2016 №8-28-0.13-12803/2-16 на підставі рішення Києво-Святошинської районної ради 7-го скликання від 09.06.2016 №13-10-VІІ «Про затвердження проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіального утворення села Гатне Києво-Святошинського району Київської області» встановлено площу населеного пункту - 1188,21 га , з них - 245,98 га земель, перебувають в користування Національної академії аграрних наук України.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
26. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, позивач посилається на те, що суди попередніх інстанцій, вирішуючи цей спір, не врахували, не взяли до уваги та проігнорували викладені стороною позивача доводи, докази і твердження, а також вимоги законодавства, не надали їм належної правової оцінки.
27. Мотиви касаційної скарги містять аргументи про те, що Генеральний план розроблено відповідачем з порушенням встановленої законодавством процедури, зокрема, в частині проведення громадських слухань, а також норм земельного і містобудівного законодавства, за відсутності належного звернення до Київської облдержадміністрації щодо визначення державних інтересів, погодження із цим органом проекту Генерального плану.
28. У касаційній скарзі наведено доводи й про те, що Генеральний план не було узгоджено із органами місцевого самоврядування, які представляють інтереси суміжних територіальних громад, і проект цього акта містобудівної документації не було погоджено і затверджено архітектурно-містобудівною радою при департаменті містобудуванні та архітектури Київської ОДА, а детальний план території, яка розташована за межами села, не розглядався і не затверджувався цим органом.
29. Скаржник наголошує й на тому, що внаслідок прийняття відповідачем спірного рішення, позивач, як на даний час, так і в майбутньому, позбавляється можливості використовувати належні йому на праві постійного користування землі за їх цільовим призначенням, оскільки такі землі у перспективі будуть використані під забудову населеного пункту, а Генеральний план може слугувати підставою для їх вилучення для суспільних потреб.
30. Окрім цього, позивач вважає, що суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки факту порушення відповідачем, при прийнятті спірного рішення, вимог пункту 13 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555 (далі - Порядок №555), оскільки у погоджувальну комісію не були запрошені, зокрема, науковці з Інституту землеробства, представники органу у сфері земельних ресурсів, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органу, органу містобудування і архітектури, охорони культурної спадщини тощо. Це, на думку скаржника, свідчить про формальний підхід при створенні погоджувальної комісії, яка, до того ж, не проводила процедури розгляду пропозицій громадськості.
31. ДП «ДГ «Чабани» у своїй касаційній скарзі звертає увагу й на те, що відповідно до Генерального плану, затвердженого спірним рішенням, землі, які перебувають у користуванні позивача, віднесено до земель громадської забудови, що, на переконання останнього, позбавляє можливості їх використання в цілях, передбачених статутом Підприємства.
32. Спираючись на вищевикладені аргументи, позивач зазначає, що Сільрада, ухвалюючи спірне рішення, позбавила скаржника можливості взяти участь у громадському обговоренні проекту Генерального плану, висловити свої пропозиції та зауваження, і це, як наслідок, призвело до неврахування інтересів Підприємства і державних інтересів, оскільки, ДП «ДГ «Чабани», здійснюючи повноваження з управління об`єктами майнового комплексу НААН України відповідно до статті 4 Закону України від 07.02.2002 №3065-III «Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, національних галузевих академій наук та статусу їх майнового комплексу», забезпечують реалізацію прав держави як власника цих об`єктів.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
33. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. За визначенням, яке міститься у пункті 2 частини першої статті 1 Закону №3038-VI, генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
35. Як установлено частиною першою статті 17 Закону №3038-VI Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
36. Абзацом другим частини першої цієї ж статті визначено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
37. Частинами шостою-десятою статті 17 Закону №3038-VI також визначено, що рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.
Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк:
1) подають пропозиції до проекту відповідного місцевого бюджету на наступний рік або про внесення змін до бюджету на поточний рік щодо потреби у розробленні містобудівної документації;
2) визначають в установленому законодавством порядку розробника генерального плану населеного пункту, встановлюють строки розроблення та джерела його фінансування;
3) звертаються до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (для міст Києва та Севастополя), щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту;
4) повідомляють через місцеві засоби масової інформації про початок розроблення генерального плану населеного пункту та визначають порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами;
5) забезпечують попередній розгляд матеріалів щодо розроблення генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівними радами відповідного рівня;
6) узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах.
Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується.
Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.
Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.
Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.
38. Такі приписи Закону №3038-VI перекликаються із положеннями частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР, пунктом 42 якої встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.
39. За правилами частини першої, абзацу другого частини другої статті 21 Закону №3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.
40. Згідно з приписами частин третьої-дев`ятої вищевказаної статті Закону №3038-VI сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.
Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.
Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань.
Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.
Пропозиції до проектів містобудівної документації на місцевому рівні мають право надавати, зокрема, власники та користувачі земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація, та на суміжній з нею.
Для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія.
До складу погоджувальної комісії входять: 1) посадові особи відповідного органу місцевого самоврядування; 2) представники органу земельних ресурсів, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органу, органу містобудування та архітектури, охорони культурної спадщини та інших органів; 3) представники професійних об`єднань та спілок, архітектори, науковці; 4) уповноважені представники громадськості, які обираються під час громадських слухань. Кількість представників громадськості має становити не менше 50 відсотків і не більше 70 відсотків загальної чисельності комісії.
Погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення цих пропозицій (зауважень).
Засідання погоджувальної комісії є правомочним, якщо у ньому взяли участь не менше двох третин її членів (з них не менше половини представників громадськості).
41. Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів.
42. Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України (частина одинадцята статті 21 Закону №3038-VI).
43. На виконання вказаної вище правової норми Закону №3038-VI Урядом України затверджено Порядок №555, який, згідно з його пунктом 1, визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій (далі - містобудівна документація).
44. Пунктом 3 Порядку передбачено, що сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи відповідно до частини третьої статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" забезпечують:
оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками;
оприлюднення розроблених проектів містобудівної документації і доступ громадськості до зазначеної інформації;
реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації;
узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію (у разі її утворення);
оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації
45. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад оприлюднюють у двотижневий строк прийняті органами місцевого самоврядування рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування. Оприлюднення розроблених в установленому законодавством порядку проектів містобудівної документації здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх подання розробником до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради шляхом розміщення матеріалів (планшетів, макетів) у визначеному органом місцевого самоврядування місці та інформування громадян через розповсюдження брошур і повідомлень, засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення інформації на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування (пункт 4 Порядку №555).
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
46. У справі, яка розглядається, суди встановили, що спірне рішення прийнято органом місцевого самоврядування, уповноваженим, у розумінні статті 17 Закону №3038-VI і статті 26 Закону №280/97-ВР вирішувати питання щодо затвердження генерального плану відповідного населеного пункту.
47. При цьому, судовим розглядом даної справи з`ясовано, що прийняттю спірного рішення, яким затверджено Генеральний план, передувала процедура громадських слухань щодо врахування громадських інтересів, зокрема, користувачів земельних ділянок, розташованих на території, щодо якої розробляється документація.
48. Так, у межах процедури громадських слухань у місцевому засобі масової інформації опубліковано повідомлення про проведення громадських слухань та обговорення проекту Генерального плану, опубліковано його проектний план, проведено громадські слухання, в тому числі, за участі архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської ОДА.
49. Таким чином колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Сільрадою було дотримано встановлену законодавством (статтями 17, 21 Закону №3038-VI, Порядком №555) процедуру прийняття рішення про затвердження Генерального плану, а позивач мав реальну можливість прийняти участь в громадському обговоренні такого акту містобудівної документації, висловити свої пропозиції та зауваження.
50. Верховний Суд вважає, що суди попередніх інстанцій правильно відхилили й доводи позивача про те, що спірне рішення порушує його права як користувача земельної ділянки, яка відповідно до Генерального плану увійшла в межі села Гатне, та з цього приводу зазначає таке.
51. Судами встановлено, що позивач користується земельною ділянкою на праві постійного користування нею.
52. За визначенням частини першої статті 92 ЗК України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.
53. Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають, зокрема, підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності (пункт «а» частини другої вищевказаної статті ЗК України).
54. У відповідності з частинами третьою, четвертою статті 173 ЗК України включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті. Землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
55. В свою чергу, положеннями частини другої статті 117 ЗК України визначено, що до земель державної власності, які не можуть передаватися у комунальну власність, належать земельні ділянки, що використовуються Чорноморським флотом Російської Федерації на території України на підставі міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна державної власності, а також земельні ділянки, які перебувають у постійному користуванні органів державної влади, державних підприємств, установ, організацій, крім випадків передачі таких об`єктів у комунальну власність.
56. Тобто, включення відповідно до затвердженого спірним рішенням Сільради Генерального плану земельної ділянки, яка перебуває у користуванні позивача, який має статус державного підприємства, на праві постійного користування, у межі села Гатне не зумовлює припинення такого права стосовно цієї ділянки.
57. Більше того, необґрунтованими є твердження позивача про те, що внаслідок прийняття спірного рішення змінилося цільове призначення земельної ділянки, оскільки, як випливає, зокрема, з приписів пункту «а» частини третьої статті 53 Закону України від 22.05.2003 №858-IV «Про землеустрій», частини першої статті 20 ЗК України, визначення і зміна цільового призначення земель (земельних ділянок) здійснюється за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
58. Своєю чергою, як вбачається з наявного у законодавстві визначення поняття «генеральний план населеного пункту», такий вид містобудівної документації визначає на місцевому рівні принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту, призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови його території.
59. Отже, прийняття Сільрадою спірного рішення й включення земельної ділянки, яка перебуває у користуванні позивача, у межі населеного пункту, не спричинило зміну її цільового призначення, не зумовило переходу права власності на неї з державної у комунальну, а також не вплинула на зміст правовідносин, пов`язаних із здійсненням права користування такою земельною ділянкою, не змінило обсяг цього права, не припинило його.
60. Що ж до тверджень скаржника про те, що прийняття відповідачем спірного рішення може мати певні негативні для позивача наслідки у майбутньому, в тому числі може слугувати підставою для вилучення земельних ділянок для суспільних потреб, то суди попередніх інстанцій, правомірно не взяли до уваги такі аргументи, позаяк завданням адміністративного судочинства є захист лише тих прав та охоронюваних законом інтересів, які порушені, зокрема, внаслідок прийняття рішення суб`єктом владних повноважень.
61. В контексті зазначеного, колегія суддів звертає увагу на правові висновки Конституційного Суду України, який, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
62. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
63. Згідно із частиною першою статті 5 КАС України в редакції, яка була чинною станом на час ухвалення оскаржуваних судових рішень, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
64. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
65. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
66. Тому, не можуть бути об`єктом судового захисту права та інтереси, які станом на час звернення до суду фактично не порушені, а обґрунтування настання таких наслідків, виражається у побоюваннях, носить імовірний характер і ґрунтується на суб`єктивних припущеннях особи, яка звертається до суду.
67. Ураховуючи викладене, колегія суддів в цілому погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, викладених в оскаржуваних судових рішень, однак зауважує, що згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
68. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
69. У статті 4 КАС України у чинній редакції визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
70. Згідно з пунктом 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами та доповненнями) на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами «Для службового користування», «Особливої важливості», «Цілком таємно», «Таємно» та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.
71. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
72. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
73. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
74. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
75. У Законі №3038-VI визначено:
- детальний план території - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1);
76. - містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).
77. Крім того, аналіз положень статті 17 Закону №3038-VI дозволяє стверджувати, що генеральний план містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.
78. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо генерального плану, який розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
79. Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).
80. У зв`язку із наведеним, колегія суддів зазначає, що спірне рішення Сільради, яким затверджено Генеральний план села Гатне Києво-Святошинського району Київської області, є нормативно-правовим актом.
81. Разом з тим, апеляційним судом не перевірено дотримання судом першої інстанції встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про оскарження нормативно-правого акта.
82. Так, особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень на момент постановлення ухвали про відкриття провадження у даній справі було врегульовано статтею 171 КАС України.
83. Згідно з частинами третьої-шостою статті 171 КАС України у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
84. Аналогічні положення закріплені й у частинах четвертій-сьомій статті 264 КАС України в чинній редакції.
85. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений, зокрема, з урахуванням правил Указів Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності" від 10.06.1997 № 503/97, "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні "Офіційний вісник України" від 13.12.1996 № 1207/96.
86. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб.
87. Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.
88. Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.
89. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів щодо оскарження нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта, та є безумовною підставою для скасування судових рішень.
90. Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 11.12.2019 у справі №369/7296/16-а, від 20.12.2019 у справі №520/14995/16-а, від 21.12.2019 у справі № 826/14366/15, від 30.01.2020 у справі №727/4813/16-а, від 27.02.2020 у справі №405/6347/15-а, від 04.03.2020 у справі № 450/1236/17.
91. У справі, яка розглядається, суд першої інстанції не врахував юридичної природи спірного рішення Сільради, й не дотримався особливої процедури розгляду справ щодо оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, зокрема, не зобов`язував відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, внаслідок чого таке оголошення фактично опубліковане не було.
92. Вирішуючи цей спір суди попередніх інстанцій не надали належної правової оцінки спірному рішенню як нормативно - правовому акту і не врахували прав та інтересів всіх заінтересованих осіб, на яких поширюється його дія, та які не були належним чином повідомлені про судовий розгляд справи.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
93. За правилами частин першої-третьої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
94. Поряд із цим, згідно з положеннями частини першої статті 353 КАС України, підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
95. За змістом частини третьої цієї ж статті КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, зокрема, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
96. Зважаючи на те, що допущене судом першої інстанції порушення норм процесуального права, а саме - недотримання спеціального порядку розгляду спорів про оскарження нормативно-правового акта, яке не було враховано судом апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення, унеможливлює встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, й не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, колегія суддів дійшла висновку про необхідність скасування оскаржуваних судових рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції, якому під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові.
97. Керуючись статтями 340, 341, 343, 349, 353, 355, 356 підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державного підприємства «Дослідне господарство «Чабани» Національного наукового центру «Інститут землеробства НААН» задовольнити частково.
Постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 24.01.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 27.03.2017 скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н.В. Коваленко
Судді: Я.О. Берназюк
І.В. Желєзний