ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 жовтня 2023 року
м. Київ
справа № 380/11770/21
адміністративне провадження № К/990/16344/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12.12.2022 (головуючий суддя - Н.І. Мричко)
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.04.2023 (головуючий суддя - В.З. Улицький, судді - С.М. Кузьмич, З.М. Матковська)
у справі № 380/11770/21
за позовом ОСОБА_1
до Добросинсько-Магерівської сільської ради Львівського району Львівської області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 ,
про визнання протиправним та скасування рішення,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Добросинсько-Магерівської сільської ради Львівського району Львівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ОСОБА_2 , в якому просила визнати протиправним та скасувати рішення конкурсної комісії Добросинсько-Магерівської сільської ради Львівського району Львівської області про проведення конкурсу на заміщення вакантної посади директора Добросинського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Добросинсько-Магерівської сільської ради Львівського району Львівської області, оформлене протоколом від 07.06.2021 № 2.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що 07.06.2021 проведено конкурс на зайняття вакантної посади директора Добросинського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Добросинсько-Магерівської сільської ради , на який з`явилось два претендента: ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , за результатами якого останню було визнано переможцем конкурсу. Позивач зазначає, що відповідачем було допущено грубе порушення конкурсної процедури, а саме: недотримано строк оприлюднення оголошення про проведення конкурсу; не було оприлюднено перелік тестових питань, ситуаційних завдань, критерії оцінювання та форма перевірки знань; не було оприлюднено список допущених осіб до конкурсу та проведення зустрічі з трудовим колективом та представниками батьківського самоврядування; не було дотримано критеріїв оцінювання кандидатів.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 12.12.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.04.2023, у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про відсутність підстав для визнання протиправним та скасування оспорюваного рішення, з огляду на неістотність допущених відповідачем порушень при призначенні та проведенні конкурсу. Суди вказали, що порушення процедури призначення/проведення конкурсу суб`єктом владних повноважень самі по собі можуть бути підставою для визнання протиправним та скасування його результатів у разі, коли такі порушення безпосередньо могли вплинути на результати конкурсу. При цьому судами встановлено, що позивачем не доведено, яким чином процедурні порушення, про які вказує позивач, вплинули на результати конкурсу.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, позивач просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
6. Підставою касаційного оскарження судових рішень скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, заявник вказує на відсутність висновку Верховного Суду у подібних правовідносинах щодо питання застосування положень статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту», які у своїй сукупності передбачають обов`язок засновника забезпечити проведення всіх етапів конкурсу при обранні на посаду керівника державного, комунального закладу загальної середньої освіти та просить надати оцінку тому, чи впливає невиконання положень статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту» на права учасників конкурсного відбору.
7. В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник підкреслює, що суди попередніх інстанцій, встановивши недотримання відповідачем положень статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту», прийшли для необґрунтованого висновку, що невиконання відповідачем положень статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту» не свідчить про порушення прав позивача, як особи, яка брала участь у конкурсному відборі.
Позиція інших учасників справи
8. Відповідач правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався, відсутність якого згідно приписів частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
9. Третя особа у відзиві на касаційну скаргу з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, оскаржувані судові рішення - без змін.
Рух касаційної скарги
10. Ухвалою Верховного Суду від 17.05.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
11. Ухвалою Верховного Суду від 24.10.2023 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
12. Розпорядженням сільського голови Добросинсько-Магерівської сільської ради від 27.04.2021 № 51 оголошено проведення конкурсу на заміщення вакантної посади директора Добросинського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Добросинсько-Магерівської сільської ради Львівського району Львівської області, у зв`язку із закінченням строкового трудового договору 01.07.2021.
13. Пунктом 2 вказаного розпорядженням встановлено вимоги до кандидатів на заміщення вакантної посади директора Добросинського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів (додаток 1); пунктом 4 затверджено перелік питань на перевірку знання законодавства у сфері загальної середньої освіти (додаток 3); пунктом 5 затверджено перелік документів, які потрібно подати особам котрі бажають взяти участь у конкурсі (додаток 4); пунктом 6 затверджено склад конкурсної комісії (додаток 5); пунктом 7 затверджено критерії оцінювання учасників конкурсу (додаток 6).
14. На засіданні конкурсної комісії Добросинсько-Магерівської сільської ради Львівського району Львівської області 03.06.2021 про проведення конкурсу на заміщення вакантної посади директора Добросинського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Добросинсько-Магерівської сільської ради Львівського району Львівської області, яке оформлене протоколом № 1, комісія вирішила: допустити позивача та третю особу до участі у конкурсі на заміщення вакантної посади директора Добросинського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Добросинсько-Магерівської сільської ради; затвердити запропонований перелік тестових запитань та ситуаційне завдання; інформацію про проведення іспиту прийняти до відома.
15. На засіданні конкурсної комісії 07.06.2021, яке оформлене протоколом № 2, комісія вирішила: визнати конкурс на заміщення вакантної посади директора Добросинського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Добросинсько-Магерівської сільської ради таким, що відбувся; за результатами екзаменаційної відомості визнати переможцем конкурсу на заміщення вакантної посади директора Добросинського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Добросинсько-Магерівської сільської ради ОСОБА_2 .
16. Не погоджуючись із вказаним рішенням позивач звернулася з позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
17. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Правові, організаційні та економічні засади функціонування і розвитку системи загальної середньої освіти визначає Закон України «Про повну загальну середню освіту».
19. За визначенням, що міститься у частині першій статті 1 Закону України «Про повну загальну середню освіту» заклад загальної середньої освіти - юридична особа, основним видом діяльності якої є освітня діяльність, що провадиться на певному рівні (рівнях) повної загальної середньої освіти (пункт 4); засновник закладу загальної середньої освіти (далі - засновник) - орган державної влади від імені держави, відповідна рада від імені територіальної громади (громад), фізична та/або юридична особа, рішенням та за рахунок майна яких засновано заклад загальної середньої освіти або які в інший спосіб відповідно до законодавства набули прав і обов`язків засновника (пункт 6).
20. За приписами частини другої статті 37 Закону України «Про повну загальну середню освіту» засновник закладу загальної середньої освіти або уповноважений ним орган (посадова особа), зокрема, приймає рішення про проведення конкурсу на посаду керівника закладу загальної середньої освіти.
21. Частиною першою статті 38 Закону України «Про повну загальну середню освіту» визначено, що керівником закладу загальної середньої освіти може бути особа, яка є громадянином України, вільно володіє державною мовою, має вищу освіту ступеня не нижче магістра, стаж педагогічної та/або науково-педагогічної роботи не менше трьох років (крім керівників приватних, корпоративних закладів освіти), організаторські здібності, стан фізичного і психічного здоров`я, що не перешкоджає виконанню професійних обов`язків, пройшла конкурсний відбір та визнана переможцем конкурсу відповідно до цього Закону.
22. Відповідно до частини першої статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту» керівник державного, комунального закладу загальної середньої освіти обирається на посаду за результатами конкурсу, що проводиться відповідно до вимог цього Закону та положення про конкурс, затвердженого засновником або уповноваженим ним органом (посадовою особою).
23. Рішення про проведення конкурсу приймається засновником державного чи комунального закладу загальної середньої освіти або уповноваженим ним органом (посадовою особою), зокрема, не менше ніж за два місяці до завершення строкового трудового договору, укладеного з керівником закладу загальної середньої освіти (частина друга статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту»).
24. Згідно з частиною третьою статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту» оголошення про проведення конкурсу оприлюднюється на офіційному вебсайті засновника та на офіційному вебсайті закладу освіти (за наявності) наступного робочого дня після прийняття рішення про проведення конкурсу та повинне містити: найменування і місцезнаходження закладу освіти; найменування посади та умови оплати праці; кваліфікаційні вимоги до керівника закладу освіти відповідно до цього Закону; вичерпний перелік, кінцевий строк і місце подання документів для участі в конкурсі; дату та місце початку конкурсного відбору, етапи його проведення та тривалість; прізвище та ім`я, номер телефону та адресу електронної пошти особи, уповноваженої надавати інформацію про конкурс та приймати документи для участі в конкурсі.
25. Відповідно до частини четвертої статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту» для проведення конкурсу засновник формує та затверджує конкурсну комісію чисельністю від 6 до 15 осіб, до складу якої на паритетних засадах входять представники: засновника (посадові особи органу державної влади чи депутати відповідного представницького органу місцевого самоврядування (не більше однієї особи від однієї фракції чи групи); відповідної місцевої державної адміністрації чи територіального органу центрального органу виконавчої влади із забезпечення якості освіти (державні службовці); інститутів громадянського суспільства (громадських об`єднань керівників закладів освіти, професійних об`єднань педагогічних працівників, районної (міської) профспілкової організації та інших громадських формувань, а також експертів, фахівців у сфері загальної середньої освіти тощо).
Вимоги до членів конкурсної комісії та порядок її формування визначаються положенням про конкурс на посаду керівника закладу загальної середньої освіти.
До складу конкурсної комісії не може бути включена особа, яка: визнана в установленому законом порядку недієздатною або цивільна дієздатність якої обмежена; має судимість або на яку протягом останнього року накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного або пов`язаного з корупцією правопорушення; відповідно до Закону України «Про запобігання корупції» є близькою особою учасника конкурсу або особою, яка може мати конфлікт інтересів.
У роботі конкурсної комісії з правом дорадчого голосу можуть брати участь представники органів громадського самоврядування закладу освіти, на посаду керівника якого оголошено конкурс.
Члени конкурсної комісії зобов`язані: брати участь у роботі конкурсної комісії та голосувати з питань порядку денного; заявляти самовідвід у разі наявності чи настання підстав, передбачених цією статтею, що унеможливлюють їх участь у складі конкурсної комісії.
Конкурсна комісія є повноважною за умови присутності на засіданні не менше двох третин її затвердженого складу. Конкурсна комісія приймає рішення більшістю голосів від її затвердженого складу. У разі рівного розподілу голосів вирішальним є голос голови конкурсної комісії.
Рішення конкурсної комісії оформляється протоколом, який підписується всіма присутніми членами конкурсної комісії та оприлюднюється на офіційному вебсайті засновника протягом наступного робочого дня з дня проведення засідання конкурсної комісії.
Конкурсна комісія та її члени діють на засадах неупередженості, об`єктивності, незалежності, недискримінації, відкритості, прозорості, доброчесності. Не допускаються будь-які втручання в діяльність конкурсної комісії, тиск на членів комісії та учасників конкурсу.
26. У частині п`ятій статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту» визначено перелік документів, які подаються для участі в конкурсі.
27. Частиною сьомою статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту» передбачено, що засновник зобов`язаний організувати та забезпечити ознайомлення кандидатів із закладом загальної середньої освіти, його трудовим колективом та представниками органів громадського самоврядування такого закладу не пізніше п`яти робочих днів до початку проведення конкурсного відбору.
28. Відповідно до частини восьмою статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту» конкурсний відбір переможця конкурсу здійснюється за результатами: перевірки знання законодавства у сфері загальної середньої освіти, зокрема цього Закону, Закону України «Про освіту» та інших нормативно-правових актів у сфері загальної середньої освіти; перевірки професійних компетентностей шляхом письмового виконання ситуаційного завдання; публічної та відкритої презентації державною мовою перспективного плану розвитку закладу загальної середньої освіти, а також надання відповідей на запитання членів конкурсної комісії в межах змісту конкурсного випробування.
Перелік питань для перевірки знання законодавства у сфері загальної середньої освіти затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.
Форма перевірки знання законодавства (письмове чи комп`ютерне тестування), зразок ситуаційного завдання та критерії їх оцінювання визначаються у положенні про конкурс на посаду керівника закладу загальної середньої освіти.
Засновник зобов`язаний забезпечити відеофіксацію та (за можливості) відеотрансляцію конкурсного відбору з подальшим оприлюдненням на своєму офіційному вебсайті відеозапису протягом одного робочого дня з дня його проведення.
29. Згідно з частиною дев`ятою статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту» конкурсна комісія протягом двох робочих днів з дня завершення конкурсного відбору визначає переможця конкурсу та оприлюднює результати конкурсу на офіційному вебсайті засновника.
За результатами конкурсних випробувань конкурсна комісія визначає переможця конкурсу або визнає конкурс таким, що не відбувся.
30. Протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення рішення про переможця конкурсу посадова особа засновника (голова відповідної ради чи керівник державного органу) або керівник уповноваженого ним органу (структурного підрозділу з питань освіти) призначає переможця конкурсу на посаду та укладає з ним строковий трудовий договір (частина одинадцята статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту»).
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
31. Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
32. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
33. Колегія суддів, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить із такого.
34. Касаційне провадження у справі відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
35. Так, статтею 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту» врегульовано питання, зокрема, щодо обрання на посаду керівника закладу загальної середньої освіти. Відповідно засновник повинен дотримуватися порядку щодо проведення всіх етапів конкурсу, які визначені у статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту», при обранні на посаду керівника закладу загальної середньої освіти.
36. Водночас, спірним у цій справі є питання чи впливає невиконання засновником положень статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту» на права учасників конкурсного відбору.
37. Реагуючи на такі доводи позивача, суд касаційної інстанції зазначає, що Верховний Суд у постанові від 26.06.2019 у справі № 1640/3394/18 вказав, що певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися, наприклад, процедури його ухвалення. Саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
38. Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
39. Фундаментальне порушення - це таке порушення суб`єктом владних повноважень норм права, допущення суттєвої, істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке мало наслідком прийняття незаконного рішення.
40. Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
41. Верховний Суд, не применшуючи значення необхідності дотримання встановленої законодавством процедури проведення конкурсу на посаду керівника закладу загальної середньої освіти, вважає, що порушення порядку проведення такої процедури може бути підставою до скасування рішення суб`єкта владних повноважень лише за тієї умови, якщо воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.
42. Звертаючись до суду з позовом про скасування рішення конкурсної комісії, прийнятого за результатами проведеного конкурсу, та обґрунтовуючи свої вимоги, позивач має конкретизувати, які саме негативні наслідки він зазнав в результаті недотримання процедури проведення конкурсу, яким чином порушуються його права та надати докази та аргументи в підтвердження своїх доводів.
43. При цьому, адміністративний суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб`єкта владних повноважень.
44. Отже, позивач має навести обґрунтування, яким чином порушення встановленої законодавством процедури проведення конкурсу вплинули на результати проведеного конкурсу.
45. Так, у цій справі суди попередніх інстанцій погодилися з доводами позивача лише в частині порушення відповідачем строку оприлюднення оголошення про проведення конкурсу, який визначений у частині третій статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту».
46. Водночас, судами встановлено, що позивач не вказала, яким чином оприлюднення оголошення про проведення конкурсу не наступного робочого дня, а через день ускладнило виконання нею умов для участі у конкурсі. А тому вважали, що таке порушення відповідачем вимог щодо оприлюднення оголошення пізніше, ніж вимагається законодавством, не може нівелювати результати проведення конкурсу.
47. Тобто, посилаючись на процедурні порушення при проведенні конкурсу на заміщення вакантної посади директора Добросинського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Добросинсько-Магерівської сільської ради Львівського району Львівської області, позивач не вказує, як саме та яким чином ці порушення вплинули на результати проведеного конкурсу.
48. Судами не встановлено, а матеріалами справи не підтверджено, що недотримання відповідачем вимог частини третьої статті 39 Закону України «Про повну загальну середню освіту» безпосередньо вплинули на права позивача, обмежили її право або спричинили будь-які інші негативні наслідки.
49. Відтак, з підстав недоведеності обставин порушення спірним рішенням прав та інтересів позивача, як учасника конкурсу на заміщення вакантної посади директора закладу загальної середньої освіти, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відсутні підстави для скасування оскаржуваного рішення відповідача.
50. Крім того, Верховний Суд вважає, що скасування оскаржуваного рішення ставить у невизначене правове становище переможця конкурсу, з якою укладено контракт на посаду директора Добросинського закладу загальної середньої освіти І-ІІІ ступенів Добросинсько-Магерівської сільської ради Львівського району Львівської області.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
51. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
52. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення.
Висновки щодо розподілу судових витрат
53. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 327 341 345 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
постановив:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 12.12.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.04.2023 у справі № 380/11770/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко
Судді А.В. Жук
Н.М. Мартинюк