ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 квітня 2023 року
м. Київ
справа №380/1418/22
адміністративне провадження № К/990/37047/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №380/1418/22
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інститут Проектування "Комфортбуд"
до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові
про визнання протиправними та скасування припису та постанови
за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2022 (колегія у складі: головуючого судді Затолочного В.С., суддів: Большакової О.О., Мікули О.І.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Інститут Проектування "Комфортбуд" (далі - позивач, ТОВ "Інститут Проектування "Комфортбуд") звернулося до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі - відповідач, Інспекція ДАБК), в якому позивач просив:
- визнати протиправним припис Інспекції ДАБК від 09.12.2021 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
- визнати протиправною постанову Інспекції ДАБК від 21.11.2021 № 110-м про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності;
- скасувати припис Інспекції ДАБК від 09.12.2021 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
- скасувати постанову від 21.11.2021 № 110-м Інспекції ДАБК про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
2. В обґрунтування позову позивач зазначав, що із наказу про проведення позапланової перевірки та направлення для проведення позапланового заходу встановлено, що підставою для проведення перевірки стало звернення заступника міського голови з питань містобудування Зубача Л.Л. Позивач вважає, що відповідач не оцінив якісних характеристик і змісту звернення, на підставі якого призначив позапланову перевірку в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. Зокрема, відсутність у зверненні посилань на порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства, які вимагають проведення перевірки, не може вважатись належною і достатньою підставою для здійснення перевірки.
Також зазначив, що при складанні акта посадовою особою Інспекції ДАБК не описано детально порушення стосовно невідповідності проектної документації, а лише зазначено «всупереч нормам ДБН».
Вказав, що 21.12.2018 замовником будівництва ТОВ «ЮНІТЕК» отримано дозвіл на виконання будівельних робіт №ЛВ 112183551862, тобто проектна документація, на підставі якої видавався дозвіл, вже була предметом перевірки органом державного архітектурно-будівельного контролю.
Також позивач вважав, що відповідачем притягнуто ТОВ "Інститут Проектування "Комфортбуд" до відповідальності поза межами трирічного присічного строку, визначеного пунктом 6 Порядку № 244 від 06.04.1995 «Про затвердження Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Порядок №244), що є окремою самостійною підставою для скасування оскаржуваної постанови про накладення штрафу.
Звернув увагу також позивач на порушення процедури притягнення до відповідальності позивача, який внаслідок такого порушення був позбавлений можливості взяти участь у розгляді справи.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 23.08.2022 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції зазначив, що при оцінці доводів позивача про порушення відповідачем законодавства при призначенні та проведенні перевірки суд враховує висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 23.01.2018 у справі №2а/2570/6273/2011, за яким процедурні порушення під час призначення та/або проведення перевірки контролюючим органом не повинні сприйматися як безумовне свідчення протиправності рішень, прийнятих за результатами відповідної перевірки.
Надаючи оцінку виявленим порушенням ТОВ «Інститут проектування «КОМФОРТБУД» абзацу другого частини першої статті 26 Закону України «Про архітектурну діяльність», пунктів 8 та 9 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 № 45, абзацу другого статті 5 Закону України «Про основи містобудування», частини другої статті 26 та абзацу першого частини першої статті 31 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI), суд вказав, що такі порушення підтверджено під час судового розгляду справи, а тому припис Інспекції ДАБК про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил 09.12.2021 та постанова №110-м від 21.12.2021 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності Інспекції ДАБК відповідають критеріям правомірності рішень суб`єктів владних повноважень, викладеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), а тому є правомірними та не підлягають скасуванню.
5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2022 рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23.08.2022 скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ТОВ "Інститут Проектування "Комфортбуд"" до Інспекції ДАБК про визнання протиправними та скасування припису та постанови задоволено.
Визнано протиправним припис Інспекції ДАБК про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 09.12.2021.
Визнано протиправною постанову № 110-м від 21.12.2021 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності Інспекції ДАБК.
Скасовано припис Інспекції ДАБК про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил 09.12.2021.
Скасовано постанову № 110-м від 21.12.2021 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності Інспекції ДАБК.
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове про задоволення позову, апеляційний суд виходив з того, що згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою у постановах Верховного Суду від 16.07.2020 у справі №810/5236/13-а, від 17.09.2020 у справі № 826/10908/18, від 13.10.2020 у справі №804/2486/16, від 09.09.2021 у справі № 826/10153/18, лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Зважаючи на наведене, та встановивши порушення відповідачем порядку прийняття рішення про проведення перевірки позивача, апеляційний суд дійшов висновку, що такі порушення є самостійною і достатньою підставою для висновку про незаконність проведення перевірки і, як наслідок, зумовлює скасування рішень, прийнятих за результатами проведення заходу державного архітектурно-будівельного контролю.
Апеляційний суд також вважав обґрунтованими доводи позивача щодо порушення відповідачем законодавчо визначеного строку притягнення до відповідальності, що також є окремою самостійною підставою для скасування оскаржуваної постанови про накладення штрафу.
З приводу оцінки зафіксованих в акті перевірки порушень, апеляційний суд також не погодився з висновками суду першої інстанції та дійшов висновку, що під час розгляду справи такі порушення не підтвердились. 21.12.2018 замовником будівництва ТОВ фірма «ЮНІТЕК» отримано дозвіл на виконання будівельних робіт №ЛВ 112183551862. Таким чином, проектна документація, на підставі якої видавався дозвіл, вже була предметом перевірки посадових осіб відповідача, які не виявили будь-яких недоліків у проектній документації, що в свою чергу виключає невідповідність поданих документів вимогам законодавства, в тому числі й проектної документації.
Апеляційний суд звернув увагу на порушення процедури притягнення до відповідальності позивача, який внаслідок такого порушення був позбавлений можливості взяти участь у розгляді справи.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2022, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23.08.2022 залишити в силі.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що апеляційний суд не встановив жодних порушень процедури проведення перевірки, на які посилається в своєму рішенні, а оскільки наказ на проведення перевірки чинний (відсутнє судове рішення щодо визнання такого протиправним та скасування), то питання призначення перевірки не підлягають з`ясуванню в межах даної справи. Крім того, скаржник зазначає, що апеляційний суд протиправно не взяв до уваги висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 23.01.2018 у справі №2а/2570/6273/2011, за яким процедурні порушення під час призначення та/або проведення перевірки контролюючим органом не повинні сприйматися як безумовне свідчення протиправності рішень, прийнятих за результатами відповідної перевірки.
Скаржник також зазначає, що апеляційним судом встановлено, що при проектуванні спірного об`єкта не порушено намірів містобудівного розрахунку та не порушено основних параметрів об`єкта будівництва. Однак, скаржник з такими висновками не погоджується та зазначає, що враховуючи, що містобудівними умовами та обмеженнями передбачено проектування та будівництво об`єктів та нове будівництво газорозподільного пункту, то проектна організація порушила видані містобудівні умови та обмеження проектуючи те, що ними не передбачено.
Щодо висновків апеляційного суду про те, що проектна документація вже розглядалась Інспекцією ДАБК під час видачі дозволу на виконання будівельних робіт скаржник зазначає, що підставою для відмови у видачі дозволу згідно Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок № 466) є неподання документів, необхідних для прийняття рішення про видачу такого дозволу; невідповідність поданих документів вимогам законодавства; виявлення недостовірних відомостей у поданих документах. Проте в оскаржуваному рішенні апеляційний суд на підставі вказаної норми приходить до висновків, які в ній не зазначені, зокрема, що на підставі даної норми Інспекція могла відмовити у видачі дозволу через невідповідність проектної документації вимогам ДБН, хоча таке порушення можливо встановити лише після проведення перевірки.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. 27.12.2022 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
10. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Бучик А.Ю., Рибачук А.І.
11. Ухвалою Верховного Суду від 09.01.2023 касаційну скаргу Інспекції ДАБК на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2022 у справі №380/1418/22 - залишено без руху. Надано скаржнику строк для усунення недоліків протягом десяти днів з дня отримання копії цієї ухвали шляхом подання документа про сплату судового збору.
12. На виконання вимог ухвали Верховного Суду від 09.01.2023 скаржник надіслав до суду документ про сплату судового збору.
13. Ухвалою Верховного Суду від 06.02.2023 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Інспекції ДАБК на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2022 у справі за вищевказаним позовом.
14. Ухвалою Верховного Суду від 25.04.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 26.04.2023.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Як встановлено судами попередніх інстанції, 24.11.2021 заступник Львівського міського голови з містобудування Любомир Зубач звернувся до начальника Інспекції ДАБК Тараса Павлишина з листом за вих. № 4-24-45837, в якому просив перевірити об`єкт будівництва «Реконструкція з розширенням будівлі матеріального складу-навісу під літерою «Б-1» та будівлі виробничого корпусу на вул. В. Липинського, 54 - вул. Городницькій, 47 за рахунок добудови та надбудови під виробничо-складську будівлю з адміністративними приміщеннями, даховою котельнею, трансформаторною підстанцією та будівництва газорозподільного пункту (1-ша черга будівництва)» (далі - також об`єкт будівництва) в частині дотримання містобудівних умов та обмежень, а також звернути увагу на гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд.
16. 26.11.2021 начальником Інспекції ДАБК відповідно до статті 41 Закону № 3038-VI, статті 7 Закону України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), пункту 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 533 (далі - Порядок № 533), та звернення заступника міського голови з містобудування Зубача Л.Л. видано наказ «Про проведення позапланової перевірки» (далі - наказ про перевірку), згідно з яким підлягає позаплановій перевірці об`єкт будівництва. Предмет перевірки - дотримання суб`єктами містобудування, зокрема, проектною організацією ТОВ «Інститут Проектування «КОМФОРТБУД», вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
17. На підставі Наказу про перевірку 26.11.2021 начальником Інспекції ДАБК видано Направлення для проведення позапланового заходу № 749-пп.
18. За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності складено акт від 09.12.2021 № 749-пп (далі акт перевірки), в якому зафіксовано, серед іншого, порушення ТОВ «Інститут проектування «КОМФОРТБУД» абзацу другого частини першої статті 26 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» (далі - Закон № 687-XIV), пунктів 8 та 9 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 № 45 (далі - Порядок № 45), абзацу другого статті 5 Закону України від 16.11.1992 № 2780-ХІІ «Про основи містобудування» (далі - Закон № 2780-ХІІ), частини другої статті 26 та абзацу першого частини першої статті 31 Закону № 3038-VI. Дані порушення полягають в тому, що проектна документація на об`єкт розроблена генеральним проектувальником ТОВ «Інститут Проектування «КОМФОРТБУД», зокрема головним інженером проекту ОСОБА_1 , та передана замовнику будівництва ТОВ фірма «Юнітек» з порушенням вихідних даних на проектування, а саме містобудівних умов та обмежень, затверджених рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 19.01.2018 № 70, та технічних умов.
19. Так, містобудівні умови та обмеження було видано замовнику будівництва на проектування об`єкту будівництва для проектування однієї виробничо-складської будівлі (яка буде збудована шляхом реконструкції двох існуючих споруд) та будівництва газорозподільного пункту. В той же час, проектна документація (стадія П) розроблена на відокремлену частину будівлі (яку всупереч вимогам ДБН назвали 1 чергою), а не на будівлю в цілому. Назва об`єкту будівництва за проектною документацією має відповідати завданню на проектування та не змінюватися на всіх стадіях проектування. Стадія ТЕО (техніко-економічне обґрунтування) розроблена на об`єкт в цілому, а в стадії П (проект) змінено назву об`єкту будівництва та розроблено тільки на відокремлену частину будівлі (названу 1-шою чергою), що відображається в виданих експертних звітах від 27.07.2018 № 14-1674-18 (щодо схвалення техніко-економічного обґрунтування (ТЕО) для подальшого проектування) та від 18.09.2018 № 14-1905-18 (щодо розгляду проектної документації за проектом (П)). Фактично передана замовнику проектна документація не містить жодних ознак реконструкції, а відображає «нове будівництво». Жодна перебудова введеного в експлуатацію об`єкту проектом не передбачена.
20. 09.12.2021 головним спеціалістом відділу інспекційної роботи Інспекції ДАБК Козаком А.В. складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно ТОВ «Інститут Проектування «Комфортбуд» (далі - протокол про правопорушення), в якому відображені порушення, що зазначені в акті перевірки. В протоколі зазначено, що розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відбудеться о 14.30 год 21.12.2021.
21. В той же день другий примірник протоколу отримав представник позивача.
22. Також 09.12.2021 головним інспектором відділу інспекційної роботи Інспекції ДАБК Козаком А.В. винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил (далі - припис).
23. Відповідно до припису, копія якого 09.12.2021 вручена представнику позивача, в термін один місяць після отримання даного припису ТОВ «Інститут Проектування «КОМФОРТБУД» зобов`язаний усунути зазначені в акті перевірки порушення шляхом приведення проектної документації на об`єкт будівництва у відповідність до вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
24. 21.12.2021 начальником Інспекції ДАБК Павлишиним Т.І. винесено постанову №110-м про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - постанова про накладення штрафу), відповідно до якої позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено стягнення у вигляді штрафу в сумі 223 290 грн.
25. Не погоджуючись з прийнятими приписом Інспекції ДАБК від 09.12.2021 та постановою Інспекції ДАБК від 21.11.2021 № 110-м, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначаються Законом №3038-VI.
29. Відповідно до частини першої статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». Державний архітектурно-будівельний контроль замовників будівництва, які є фізичними особами, здійснюється відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» з урахуванням особливостей правового статусу таких осіб. Порядок здійснення архітектурно-будівельного контролю визначається Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є:
1) подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
3) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
4) перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
5) вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом;
6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Проведення позапланових перевірок з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється.
30. Порядок № 533, затверджений на виконання зазначеної норми, визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
31. Пунктом 7 Порядку № 553 передбачено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є:
- подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;
- необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
- виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
- перевірка виконання суб`єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;
- вимога головного інспектора будівельного нагляду ДІАМ про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом;
- звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
- вимога правоохоронних органів щодо проведення перевірки, складена на підставі ухвали слідчого судді.
Під час проведення позапланової перевірки підлягають контролю виключно питання, які стали підставою для проведення такої перевірки.
32. Системний аналіз наведених правових норм дає Верховному Суду підстави для висновку про те, що у відповідача відсутні повноваження під час проведення перевірки досліджувати питання, які не охоплюються предметом перевірки, визначеним у наказі та у направленні на проведення заходу державного нагляду, відтак перевірка будь-яких інших відомостей перебуває поза межами даної перевірки.
33. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 01.06.2022 у справі № 826/11507/17.
34. Отже нормами Закону № 3038-VI та Порядку № 553, з дотриманням балансу публічних і приватних інтересів, встановлені умови та порядок проведення позапланового заходу державного архітектурно-будівельного контролю. Лише їх дотримання може бути належною підставою для проведення позапланової перевірки та оформлення її результатів, які створюють для суб`єкта містобудування юридичні наслідки. Невиконання органами державного архітектурно-будівельного контролю вимог законодавця щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю призводить до визнання перевірки незаконної та відсутності правових наслідків такої.
35. Зазначене відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 26.02.2020 у справі № 826/7847/17.
36. Таким чином, Верховний Суд зазначає про те, що законодавцем встановлено вичерпний перелік підстав для проведення позапланової перевірки, однією з яких є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
37. З матеріалів справи вбачається, що підставою для видачі наказу про перевірку є звернення заступника міського голови з містобудування Зубача Л.Л. від 24.11.2021 №4-24-45837.
38. Верховний Суд погоджується з висновками апеляційного суду про те, що зазначене звернення з точки зору підстав для проведення позапланового заходу, що визначені пунктом 7 Порядку № 553, може бути розцінене лише як звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
39. В даному випадку заступник міського голови Зубач Л.Л. не діє як фізична особа, оскільки його звернення містить реквізити установи (Виконавчого комітету Львівської міської ради) та назву посади.
40. Таким чином, зазначене звернення може бути розцінене виключно як звернення юридичної особи.
41. Хоча звернення не підписане ні керівником юридичної особи, ні виконуючим обов`язки керівника, без відповідних посилань на надані законом чи підзаконними актами права на подібне звернення, однак з огляду на зазначену вище дотриману офіційність листа, є підстави розцінювати його як відповідне звернення юридичної особи.
42. Разом з тим, дане звернення містить прохання здійснити перевірку об`єкта будівництва та звернути увагу на гранично допустиму висотність.
43. У зв`язку з вказаним, відповідач повинен був дотриматися процедури розгляду такого звернення, як це передбачено Порядком № 533.
44. Так, відповідно до пункту 7-1 Порядку № 553, з метою розгляду отриманих звернень фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, при органі державного архітектурно-будівельного контролю утворюється комісія щодо розгляду звернень у сфері містобудівної діяльності (далі - комісія), яка здійснює колегіальний розгляд звернень фізичних чи юридичних осіб протягом десяти робочих днів з дати їх надходження.
Комісія здійснює колегіальний розгляд звернень фізичних чи юридичних осіб.
Керівник органу державного архітектурно-будівельного контролю затверджує склад комісії та визначає її чисельність.
До складу комісії входять посадові особи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Комісія розглядає звернення протягом десяти робочих днів з дати їх надходження.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю не пізніше ніж за чотири дні до дня розгляду заяви повідомляє заявнику та замовнику про час і місце засідання Комісії шляхом розміщення оголошення на офіційному веб-сайті зазначеного органу та додатково телефонограмою (якщо номер телефону зазначено у зверненні) або з використанням електронної пошти (якщо адресу електронної пошти зазначено у зверненні, доданих до нього документах).
Розгляд звернень здійснюється за участю заявника та замовника або їх представників.
Заявник, замовник та/або їх представники мають право надавати пояснення та подавати додаткові матеріали з питань, зазначених у зверненні, з обов`язковим відображенням відповідної інформації у протоколі.
У разі неявки замовника або його представника після належного їх повідомлення у спосіб, визначений абзацом шостим цього пункту, заява розглядається без його участі.
У разі неявки заявника розгляд заяви переноситься на іншу дату, про що замовник і заявник повідомляються у спосіб, визначений абзацом шостим цього пункту. У разі повторної неявки заява залишається без розгляду.
За результатами розгляду звернення комісія шляхом голосування приймає рішення, що оформлюється відповідним висновком.
Рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менше половини персонального складу комісії. У разі рівного розподілу голосів голос голови комісії є вирішальним.
Висновок комісії повинен обов`язково містити: дату та місце проведення засідання комісії; склад комісії, що здійснювала розгляд звернення, та результати голосування («за», «проти» чи «утримався»); реквізити та суть звернення; рекомендацію органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо обґрунтованості або необґрунтованості позапланової перевірки, а також необхідності її проведення на підставі звернення.
З урахуванням рекомендацій, наведених у висновку комісії, видається наказ за підписом керівника або уповноваженого заступника керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю про проведення позапланової перевірки.
45. Аналіз вказаних норм дає підстави дійти висновку, що однією з підстав для проведення позапланової перевірки є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Для розгляду таких звернень, органом державного архітектурно-будівельного контролю утворюється колегіальний орган комісія щодо розгляду звернень у сфері містобудівної діяльності. Після розгляду звернення за участю заявника та замовника або їх представників, комісія приймає рішення, яке має містити рекомендацію органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо обґрунтованості або необґрунтованості позапланової перевірки, а також необхідності її проведення на підставі звернення. Такі рекомендації мають враховуватись органом державного архітектурно-будівельного контролю при вирішенні питання щодо прийняття наказу про проведення позапланової перевірки.
46. З матеріалів справи вбачається, що звернення заступника міського голови з питань містобудування Зубача Л. Л. не було предметом розгляду на відповідній комісії та щодо цього звернення не отримувався висновок з рекомендацією проведення позапланового заходу всупереч порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
47. Вказане свідчить про порушення відповідачем порядку прийняття рішення про проведення перевірки позивача.
48. Згідно з усталеною правовою позицією, неодноразово висловленою у постановах Верховного Суду від 16.07.2020 у справі № 810/5236/13-а, від 17.09.2020 у справі №826/10908/18, від 13.10.2020 у справі № 804/2486/16, від 09.09.2021 у справі №826/10153/18 лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок, може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу порушення контролюючим органом вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
49. Щодо доводів скаржника про те, що оскільки наказ на проведення перевірки чинний (відсутнє судове рішення щодо визнання такого протиправним та скасування), то питання призначення перевірки не підлягають з`ясуванню в межах даної справи, Верховний Суд зазначає, що такий наказ не міг бути скасований в судовому порядку з огляду на наступне.
50. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.09.2021 у справі № 816/228/17 сформувала наступні висновки: у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права;
неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки;
підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.
51. Велика Палата Верховного Суду у справі № 816/228/17 зазначила, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно тлумачити у ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
52. Згідно висновку Верховного Суду, сформованого у постанові від 27.09.2022 у справі № 320/1510/20, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення»; межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови безумовного дотримання ним передбаченої законом процедури прийняття такого рішення.
53. З метою надання відповіді на питання чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень, яке у спірних правовідносинах оформлено Інспекцією ДАБК у вигляді оскаржуваних припису та постанови і чи спростовуються наявними у матеріалах справи доказами обставини, зафіксовані відповідачем у акті та використані ним при складанні оскаржуваних припису та постанови, апеляційний суд надав оцінку зафіксованим в акті перевірки порушенням та дійшов висновку, що при проектуванні спірного об`єкта позивачем не порушено вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
54. Щодо вказаного Верховний Суд вважає за необхідне зазначити наступне.
55. Так, відповідно до статті 9 Закону № 687-XIV для створення об`єкта архітектури виконується комплекс робіт, який включає:
підготовку містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки у випадках і порядку, передбачених законодавством;
здійснення в необхідних випадках передпроектних робіт, а також заходів з охорони нововиявлених під час здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об`єктів містобудування, що відповідно до закону мають антропологічне, археологічне, естетичне, етнографічне, історичне, мистецьке, наукове чи художнє значення;
пошук архітектурного рішення, розроблення, погодження у визначених законом випадках і затвердження проекту;
виконання робочої документації для будівництва, а в разі виконання її або окремих її частин іншим виконавцем - здійснення авторського нагляду за таким виконанням;
будівництво (нове будівництво, реконструкцію, реставрацію, капітальний ремонт) та знесення об`єкта архітектури, архітектурно-будівельний контроль, технічний та авторський нагляди під час здійснення будівництва або зміни (у тому числі шляхом знесення) об`єкта містобудування;
прийняття спорудженого об`єкта в експлуатацію.
56. Вищенаведені приписи кореспондуються з частиною п`ятою статті 26 Закону №3038-VI, за правилами якої проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;
6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.
57. Основними складовими вихідних даних у розумінні частини першої статті 29 Закону № 3038-VI є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
58. За приписами частин четвертої, п`ятої, сьомої статті 7 Закону № 687-XIV проекти об`єктів архітектури затверджуються замовником. Затвердження проектів об`єктів архітектури, які споруджуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії, здійснюється у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Перед затвердженням проектів у випадках, визначених статтею 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», проводиться їх експертиза.
Внесення змін до затвердженого проекту проводиться виключно за згодою автора проекту, а в разі відхилення від технічних умов - за погодженням з підприємствами, установами та організаціями, які надали такі технічні умови, та замовником.
59. Частиною першою статті 8 та частиною першою статті 9 Закону № 687-XIV передбачено, що робоча документація для будівництва (реконструкції, реставрації, капітального ремонту) об`єкта архітектури виконується відповідно до державних стандартів, норм і правил на підставі затвердженого проекту.
Робоча документація для будівництва або авторський нагляд за її розробкою виконуються за участю архітектора - автора затвердженого проекту відповідно до укладеного договору на розроблення проекту цього об`єкта архітектури.
Будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
60. Права архітектора визначені статтею 22 Закону № 687-XIV, згідно з абзацами першим - п`ятим частини першої якої архітектор під час проектування і будівництва об`єктів архітектури має право:
без попереднього дозволу розробляти проектні пропозиції щодо забудови будь-якої земельної ділянки для визначення можливості і умов здійснення на ній будівництва об`єкта архітектури;
за дорученням замовника одержувати в установленому порядку містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки і технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта архітектури;
вільно обирати засоби і способи реалізації архітектурного рішення;
за погодженням із замовником вносити в межах містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки зміни до затвердженого проекту.
61. До прав замовників на проектування і будівництво об`єктів архітектури належать, зокрема, права затверджувати проект, якщо він не суперечить законодавству, містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки, а також здійснювати контроль і технічний нагляд за додержанням вимог містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки під час проектування об`єкта архітектури, затвердженого проекту під час будівництва (абзаци перший - четвертий частини першої статті 23 Закону України «Про архітектурну діяльність».
62. Згідно з положеннями абзаців першого, другого частини першої статті 31 Закону № 3038-VI проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.
Затвердження проектної документації на будівництво об`єктів, що споруджуються із залученням бюджетних коштів, коштів державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також кредитів, наданих під державні гарантії, здійснюється у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
63. На виконання вищенаведених положень Закону № 3038-VI наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 затверджено Порядок № 45, який, згідно з його пунктом 2, визначає процедуру розроблення проектної документації на будівництво об`єктів та поширюється на суб`єктів містобудування.
64. За визначенням, наведеним у абзаці сьомому пункту 1 вищезгаданого Порядку, коригування проектної документації - внесення змін до затвердженого (схваленого) проекту будівництва на підставі завдання на коригування (далі - завдання на проектування).
65. Пунктом 9 Порядку розроблення проектної документації на будівництво об`єктів встановлено, що проектна документація на будівництво об`єктів розробляється з урахуванням вимог містобудівної документації, вихідних даних на проектування та дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі вимог доступності для інвалідів та інших маломобільних груп населення. При проектуванні об`єктів експериментального будівництва враховуються також індивідуальні технічні вимоги та вимоги державних будівельних норм щодо науково-технічного супроводу.
Проектування виконується на об`єкт будівництва у цілому або за чергами, а також із виділенням пускових комплексів, які можуть забезпечити випуск продукції чи надання послуг частково до повної проектної потужності, якщо це передбачено завданням на проектування. У цьому разі перша стадія проектування, яка схвалюється (затверджується), розробляється у цілому на об`єкт з розподілом по частинах будівництва. Розроблення наступної стадії проектування може здійснюватися по кожній окремій частині.
66. Стадії проектування встановлені пунктом 11.2 Порядку №45 розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, за змістом якого для об`єктів IV та V категорій складності проектування виконується в три стадії:
для об`єктів невиробничого призначення - стадія ЕП (ескізний проект) або, за відповідним обґрунтованим рішенням замовника, стадія техніко-економічне обґрунтування (далі - стадія ТЕО), а для об`єктів виробничого призначення та лінійних об`єктів інженерно-транспортної інфраструктури - стадія ТЕО;
стадія проект (далі - стадія П);
стадія робоча документація (далі - стадія Р);
67. Пунктами 13, 13.2, 13.3, 15.1 та 15.4 Порядку №45 визначено, що стадії ТЕО (ТЕР), ЕП після схвалення та/або стадія П після затвердження є підставою для розроблення наступних стадій проектування.
У випадках, передбачених договором підряду, за рішенням замовника та генпроектувальника (проектувальника) стадія Р може розроблятися до затвердження стадії П.
Матеріали стадій ТЕО (ТЕР), ЕП, П, РП та Р передаються замовнику генпроектувальником (проектувальником) на паперових носіях у чотирьох примірниках, субпроектувальником - генпроектувальнику в п`ятьох примірниках та на електронних носіях. Необхідність виготовлення додаткових примірників проектної документації та формат надання її на електронних носіях визначаються умовами договору.
Після затвердження стадії П за рішенням замовника робочі креслення можуть розроблятись автором проекту або іншою проектною організацією. Розроблення робочих креслень іншою проектною організацією здійснюється з дотриманням авторських рішень затвердженої стадії П та авторських прав. У разі використання в проектних рішеннях винаходів і патентів у відповідних розділах проекту надається посилання на них.
У разі прийняття рішення щодо коригування проектної документації проектною організацією, яка не є її розробником, скоригована проектна документація підлягає погодженню з проектувальником - розробником проекту.
68. За правилами абзаців першого, другого частини першої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» суб`єкти містобудування, які здійснюють проектування об`єктів, експертизу проектів будівництва, несуть відповідальність у вигляді штрафу за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі за нестворення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, незабезпечення приладами обліку води і теплової енергії, а також за заниження категорії складності об`єкта будівництва: проектна організація - у розмірі дев`яноста прожиткових мінімумів для працездатних осіб
69. З матеріалів справи вбачається, що рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 19.01.2018 №70 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію з розширенням ТОВ фірмою Юнітек будівлі матеріального складу-навісу під літерою Б-1 та будівлі виробничого корпусу на вул. В. Липинського, 54 вул. Городницькій, 47 за рахунок добудови та надбудови під виробничо-складську будівлю з адміністративними приміщеннями, даховою котельнею, трансформаторною підстанцією та будівництва газорозподільного пункту», затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію з розширенням будівлі матеріального складу-навісу під літерою Б-1 та будівлі виробничого корпусу на вул. В. Липинського, 54 вул. Городницькій, 47 за рахунок добудови та надбудови під виробничо-складську будівлю з адміністративними приміщеннями, даховою котельнею, трансформаторною підстанцією та будівництва газорозподільного пункту.
70. Проектна документація на об`єкт «Реконструкція з розширенням будівлі матеріального складу-навісу під літерою «Б-1» та будівлі виробничого корпусу на вул. В. Липинського, 54 вул. Городницькій, 47 за рахунок добудови та надбудови під виробничо-складську будівлю з адміністративними приміщеннями, даховою котельнею, трансформаторною підстанцією та будівництва газорозподільного пункту» (1-ша черга будівництва)» розроблена генеральним проектувальником ТОВ «Інститут проектування «КОМФОРТБУД», зокрема головним інженером проекту ОСОБА_1
71. 21.12.2018 Інспекція ДАБК видала ТОВ «ЮНІТЕК» дозвіл на виконання будівельних робіт №ЛВ112183551862 на об`єкт будівництва «Реконструкція з розширенням будівлі матеріального складу-навісу під літерою «Б-1» та будівлі виробничого корпусу на вул. В. Липинського, 54 - вул. Городницькій, 47 за рахунок добудови та надбудови під виробничо-складську будівлю з адміністративним приміщеннями, даховою котельнею, трансформаторною підстанцією та будівництва газорозподільного пункту» (1-ша черга будівництва)».
72. Відповідно до частини першої статті 37 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.
73. Вказаним правовим нормам також кореспондують положення пункту 5 Порядку № 466, яким закріплено, що будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію та: подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1) та об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта; видачі замовнику дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками.
74. Відповідно до пункту 28 Порядку № 466 замовник (його уповноважена особа) подає особисто або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення чи через електронну систему здійснення декларативних та дозвільних процедур у будівництві до відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю заяву про отримання дозволу за формою, наведеною у додатку 10 до цього Порядку.
До заяви додаються:
- копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію (крім випадків, визначених пунктом 7 цього Порядку);
- копія розпорядчого документа щодо комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду у разі здійснення комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності (замість копії документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою);
- проектна документація на будівництво, розроблена та затверджена в установленому законодавством порядку;
- копія документа, що посвідчує право власності на будинок чи споруду, або згода його власника, засвідчена у встановленому законодавством порядку, на проведення будівельних робіт у разі здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту;
- копії документів про призначення осіб, відповідальних за виконання будівельних робіт, та осіб, які здійснюють авторський і технічний нагляд; інформація про ліцензію, що дає право на виконання будівельних робіт, та кваліфікаційні сертифікати.
75. Згідно з пунктом 30 Порядку № 466 підставою для відмови у видачі дозволу є, зокрема, невідповідність поданих документів вимогам законодавства.
76. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що проектна документація, на підставі якої видавався дозвіл, вже була предметом перевірки посадових осіб відповідача, які не виявили будь-яких недоліків у проектній документації, що, в свою чергу, виключає невідповідність поданих документів вимогам законодавства, в тому числі й проектної документації.
77. Також апеляційний суд дійшов правильного висновку щодо безпідставного відхилення судом першої інстанції доводів позивача про те, що відповідність проектної документації законодавчим вимогам та вихідним даним, підтверджується також експертним звітом від 18.09.2018 № 14-1905-18 щодо розгляду проектної документації.
78. Так, за змістом статей 7, 9 Закону № 687-XIV, статей 26, 31 Закону № 3038-VI проектування об`єктів включає: пошук архітектурного рішення; отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації; погодження і проведення експертизи проектної документації у визначених законом випадках; передача матеріалів стадій П та Р замовнику генпроектувальником; затвердження проекту замовником.
79. З положень статей 7, 23 Закону № 687-XIV вбачається, що право замовника затверджувати проект може бути реалізовано лише після проведення експертизи проекту та за умови, якщо проект не суперечить законодавству, містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки.
80. При цьому, згідно з пунктом 6 Порядку затвердження проектів будівництва і проведення їх експертизи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.05.2011 № 560, метою проведення експертизи проектів будівництва (далі - експертиза) є визначення якості проектних рішень шляхом виявлення відхилень від вимог до міцності, надійності та довговічності будинків і споруд, їх експлуатаційної безпеки та інженерного забезпечення, у тому числі до доступності осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, санітарного і епідеміологічного благополуччя населення, охорони праці, екології, пожежної, техногенної, ядерної та радіаційної безпеки, енергозбереження і енергоефективності, кошторисної частини проекту будівництва. Експертиза є завершальним етапом розроблення проектів будівництва.
81. Тобто, відповідність проекту будівництва законодавству, містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки перевіряється саме на етапі експертизи проекту і його затвердження замовником.
82. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 11.01.2022 у справі № 826/6833/17.
83. Таким чином, колегія суддів вважає, що оскільки відповідність проектної документації законодавчим вимогам та вихідним даним підтверджується експертним звітом від 18.09.2018 № 14-1905-18, а також на підставі такої проектної документації 21.12.2018 Інспекція ДАБК видала ТОВ «ЮНІТЕК» дозвіл на виконання будівельних робіт, то висновки відповідача що проектна документація розроблена з порушенням вихідних даних на проектування, а саме містобудівних умов та обмежень та технічних умов, є безпідставними, оскільки проектна документація вже була предметом перевірки посадових осіб відповідача та експертної організації, які не виявили будь-яких недоліків у проектній документації.
84. Судом першої інстанції також встановлено, що 03.05.2021 директор ТОВ «ЮНІТЕК» затвердив завдання на коригування проекту по об`єкту «Реконструкція з розширенням будівлі матеріального складу-навісу під літерою «Б-1» та будівлі виробничого корпусу на вул. В. Липинського 54 - вул. Городницькій, 47 за рахунок добудови та надбудови під виробничо-складську будівлю з адміністративними приміщеннями, даховою котельнею, трансформаторною підстанцією та будівництва газорозподільного пункту» (1-ша черга будівництва). Коригування».
85. Філією ДП «Укрдержбудекспертиза» у Львівській області затверджено Експертний звіт (позитивний) від 08.07.2021 №14-0409/01-21 щодо розгляду проектної документації на будівництво за проектом «Реконструкція з розширенням будівлі матеріального складу-навісу під літерою «Б-1 та будівлі виробничого корпусу на вул. В. Липинського, 54 - вул. Городницькій, 47 за рахунок добудови та надбудови під виробничо-складську будівлю з адміністративними приміщеннями, даховою котельнею, трансформаторною підстанцією та будівництва газорозподільного пункту» (1-ша черга будівництва). Коригування».
86. 23.11.2021 ТОВ «ЮНІТЕК» наказом №79 схвалило документацію на стадії «П» проекту «Реконструкція з розширенням будівлі матеріального складу-навісу під літерою «Б-1» та будівлі виробничого корпусу на вул. В. Липинського, 54 - вул. Городницькій, 47 за рахунок добудови та надбудови під виробничо-складську будівлю з адміністративними приміщеннями, даховою котельнею, трансформаторною підстанцією та будівництва газорозподільного пункту» (1-ша черга будівництва). Коригування».
87. Наказом від 24.11.2021 № 80 ТОВ «ЮНІТЕК» затвердило документацію на стадії «П» проекту «Реконструкція з розширенням будівлі матеріального складу-навісу під літерою «Б-1» та будівлі виробничого корпусу на вул. В. Липинського, 54 - вул. Городницькій, 47 за рахунок добудови та надбудови під виробничо-складську будівлю з адміністративними приміщеннями, даховою котельнею, трансформаторною підстанцією та будівництва газорозподільного пункту» (1-ша черга будівництва). Коригування».
88. Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що об`єктом перевірки відповідача була саме проектна документація на об`єкт розроблена генеральним проектувальником ТОВ «Інститут Проектування «КОМФОРТБУД», зокрема головним інженером проекту ОСОБА_1 та передана замовнику будівництва ТОВ «ЮНІТЕК» до коригування.
89. При цьому, Верховний Суд у постанові від 24.04.2019 у справі 826/20177/16 сформулював правову позицію, відповідно до якої коригування проектної документації здійснюється шляхом внесення змін до затвердженого (схваленого) проекту будівництва на підставі завдання на коригування; скоригована проектна документація підлягає погодженню у встановленому законом порядку. При цьому у разі, якщо дозвіл на будівництво об`єкта виданий на підставі проектної документації, яка у подальшому була скоригована з порушенням вимог законодавства, такий дозвіл може бути анульований органом державного архітектурно-будівельного контролю у встановленому законом порядку.
90. З матеріалів справи не вбачається, що органом державного архітектурно-будівельного контролю у встановленому законом порядку приймалось рішення щодо анулювання дозволу від 21.12.2018 на виконання будівельних робіт №ЛВ112183551862, виданого на підставі проектної документації, яка у подальшому була скоригована з порушенням вимог законодавства.
91. Також колегія суддів вважає за доцільне звернути увагу, що основною метою статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини основоположних свобод (далі - Конвенція) є попередження свавільного захоплення власності, конфіскації, експропріації та інших порушень безперешкодного користування своїм майном. При цьому, Європейський суд з прав людини вказує на необхідність дотримання справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю дотримання фундаментальних прав окремої людини (рішення від 01.06.2006 у справі «Федоренко проти України»).
92. В розумінні статті 1 Першого Протоколу до Конвенції в зміст поняття «майно» до об`єктів права власності відноситься «правомірні очікування»/»законні сподівання» вчиняти певні дії відповідно до виданого державними органами дозволу. При цьому «правомірні очікування»/«законні сподівання», у разі, коли вони дійсно мають місце, підлягають захисту навіть тоді, коли не порушено принцип юридичної визначеності. Наявність в особи заснованих на обіцянках влади очікувань (джерело яких - владні діяння й рішення) свідчить про взаємодію влади з особою, а тому для забезпечення якості влади (управління) необхідно, щоб відповідні очікування були предметом ефективного правового, в тому числі судового, захисту.
93. У справі «ПайнВеліДевелопмент ЛТД» та інші проти Ірландії» Європейський суд з прав людини постановив, що ст. 1 Першого протоколу до Конвенції можна застосовувати для захисту «правомірних очікувань» щодо певного стану речей (у майбутньому), оскільки їх можна вважати складовою частиною власності. «Правомірні очікування» виникають у особи, якщо нею було дотримано всіх вимог законодавства для отримання відповідного рішення уповноваженого органу, а тому вона мала усі підстави вважати таке рішення є дійсним та розраховувати на певний стан речей.
94. Тобто, замовник будівництва, отримавши містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію з розширенням будівлі матеріального складу-навісу під літерою Б-1 та будівлі виробничого корпусу на вул. В. Липинського, 54 вул. Городницькій, 47 за рахунок добудови та надбудови під виробничо-складську будівлю з адміністративними приміщеннями, даховою котельнею, трансформаторною підстанцією та будівництва газорозподільного пункту, а також отримавши на їх основі дозвіл на виконання будівельних робіт правомірно очікував на те, що його право не буде порушено чи обмежено під час здійснення суб`єктом владних повноважень заходів з державного архітектурно-будівельного нагляду.
95. Крім того, колегія суддів також погоджується з висновками апеляційного суду щодо порушення відповідачем визначеної законодавством процедури притягнення позивача до відповідальності.
96. Порядком №244 визначено процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що передбачені Законом України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності".
97. Відповідно до пунктів 16-21 Порядку справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності розглядається посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд таких справ, протягом 15 днів з дня одержання зазначеною особою протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та інших матеріалів справи.
Справа може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або його уповноваженого представника, експертів, інших осіб.
Відомості про час і місце розгляду справи повідомляються суб`єкту містобудування, який притягається до відповідальності, та іншим особам, які беруть участь у розгляді справи, не пізніше як за три доби до дня розгляду справи.
Неприбуття суб`єкта містобудування у визначений час і місце не перешкоджає розгляду справи.
Справа розглядається відкрито та на засадах рівності всіх учасників.
Доказами у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності є будь-які фактичні дані, на підставі яких встановлюється наявність чи відсутність правопорушення, винність відповідного суб`єкта містобудування в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Зазначені дані встановлюються на підставі протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, у разі потреби - на підставі пояснень суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, свідків, а також інших документів.
Посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, під час підготовки справи до розгляду з`ясовує:
1) чи належить до її компетенції розгляд цієї справи;
2) чи правильно складено протокол та інші матеріали справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності;
3) чи сповіщено суб`єкта містобудування, щодо якого складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про час і місце розгляду справи;
4) чи витребувані необхідні додаткові матеріали;
5) чи підлягають задоволенню клопотання (за наявності) суб`єкта містобудування, який притягається до відповідальності, або інших осіб, що беруть участь у справі.
Посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю, до повноважень якої належить розгляд справ, під час розгляду справи зобов`язана з`ясувати, чи було вчинено правопорушення у сфері містобудівної діяльності, чи винний відповідний суб`єкт містобудування в його вчиненні, чи підлягає він притягненню до відповідальності, а також інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
98. Аналіз наведених норм права свідчить, що справа про правопорушення у сфері містобудівної діяльності може розглядатися за участю суб`єкта містобудування, неявка такого суб`єкта не перешкоджає розгляду справи. Проте, особа, що її розглядає зобов`язана упевнитись у тому, що такого суб`єкта повідомлено про час та місце розгляду справи, встановити наявність клопотань у такого суб`єкта, вивчити заперечення за наявності, з`ясувати чи мало місце правопорушення та чи винний конкретний суб`єкт містобудування у вчиненні такого правопорушення.
99. У цій справі протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності отримано уповноваженою особою 09.12.2021. Отже, кінцевий термін розгляду справи про притягнення позивача до відповідальності був 24.12.2021.
100. ТОВ «Інститут Проектування «Комфортбуд» було надіслано відповідачу лист із проханням відкласти розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
101. Враховуючи те, що керівник ТОВ «Інституту проектування «КОМФОРТБУД» Вишневський А. П. та уповноважена особа Бонс В. О. були у відряджені 20.12.2021 - 22.12.2021, не змогли прибути на розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, про що своєчасно повідомили відповідача і просили відкласти розгляд справи (а.с. 88 т. 1).
102. Враховуючи, що у відповідача ще було достатньо часу для розгляду справи у визначений законом строк та поважність причин, з яких представники ТОВ «Інститут Проектування «КОМФОРТБУД» не змогли прийняти участь у розгляді справи, Інспекція ДАБК повинна була відкласти розгляд справи про притягнення позивача до відповідальності. Отже прийняття рішення без врахування позиції особи, яка притягується до відповідальності і якій не було належним чином надано право бути заслуханою державним органом влади, свідчить про недотримання відповідачем критерію обґрунтованості рішення, передбаченого пунктом 3 частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
103. Стосовно порушення відповідачем законодавчо визначеного строку притягнення до відповідальності колегія суддів зазначає наступне.
104. Відповідно до частини другої статті 1 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», вчинення суб`єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України.
105. Відповідно до частини першої статті 250 ГК України адміністративно-господарські санкції можуть бути застосовані до суб`єкта господарювання протягом шести місяців з дня виявлення порушення, але не пізніш як через один рік з дня порушення цим суб`єктом встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, крім випадків, передбачених законом.
106. Водночас, у пункті 11 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачено, що штраф може бути накладено на суб`єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніш як через три роки з дня його вчинення.
107. Верховний Суд вже висловлювався щодо співвідношення статті 250 ГК України та статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
108. У постанові від 24.10.2019 у справі № 820/1981/16 Верховний Суд дійшов висновку, що зі змісту наведених положень ГК України вбачається, що порядок та строки застосування адміністративно-господарських санкцій певних видів, крім ГК України, можуть визначатися й іншими законами. При цьому, до адміністративно-господарських санкції застосовується строк, визначений статтею 250 ГК України, крім випадків, передбачених законом.
109. Спеціальним законом, що встановлює відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб`єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, є Закон України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності». До спірних правовідносин, які виникли стосовно застосування штрафних санкцій за правопорушення у сфері містобудування, спеціальною нормою, яка визначає строки накладення штрафу є частина одинадцята статті 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності», де зазначено, що штраф може бути накладено на суб`єктів містобудування протягом шести місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніш як через три роки з дня його вчинення.
110. Фактично у частині 11 статті 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності» містяться два строкові обмеження. Одне з них полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть застосовуватися після закінчення трьох років з дня вчинення порушення суб`єктом господарювання встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності, зокрема, вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
111. Другий обмежувальний строк, встановлений у цій статті, полягає у тому, що адміністративно-господарські санкції не можуть бути застосовані пізніше шести місяців з дня виявлення порушення встановлених правил здійснення господарської діяльності уповноваженим органом державної влади або органом місцевого самоврядування. Таким чином, другий обмежувальний строк у застосуванні адміністративно-господарських санкцій за правопорушення у сфері містобудівної діяльності полягає у тому, що їх не може бути застосовано пізніше шести місяців із дня виявлення правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
112. Аналіз приписів наведеної статті дає підстави для висновку про те, що при виявленні факту вчинення суб`єктом господарювання порушення відповідний суб`єкт владних повноважень має діяти в межах граничних строків, встановлених частиною 11 статтею 2 Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності». Закінчення будь-якого зі встановлених зазначеною статтею строків застосування адміністративно-господарських санкцій виключає застосування таких санкцій.
113. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом України у постановах від 27.05.2014 у справі № 21-126а14 та від 04.11.2014 у справі № 21-466а14 щодо статті 250 ГК України, механізм дії якої є тотожним.
114. З матеріалів справи вбачається, що оскаржувана постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності винесена 21.12.2021 за правопорушення, передбачене абзацом 2 частини першої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
115. Дана законодавча норма передбачає відповідальність проектної організації, яка здійснює проектування об`єктів, за передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, будівельних норм, державних стандартів і правил, у тому числі за не створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, незабезпечення приладами обліку води і теплової енергії у вигляді штрафу у розмірі дев`яноста прожиткових мінімумів для працездатних осіб.
116. Саме таке порушення, вчинене ТОВ «Інститут Проектування «КОМФОРТБУД» зафіксоване в акті перевірки, протоколі та постанові про накладення штрафу.
117. Виходячи із описаних в названих документах, які складені працівниками відповідача, дії позивача полягають виключно в передачі проектної документації, виготовленої у 2018 році.
118. Матеріалами справи підтверджено, що на виконання Договору № 060416 на виконання проектних робіт від 18.04.2016 року проектна документація передана замовнику 07.08.2018 згідно супровідного листа № 182-ПД від 07.08.2018. Зазначена проектна документація затверджена замовником 31.10.2018, що відображається у дозволі на виконання будівельних робіт № ЛВ 112183551862.
119. Жодних посилань на дії, вчинені позивачем після 07.08.2018, в документах реагування, винесених відповідачем за наслідками позапланового заходу, немає.
120. Таким чином, три роки з дня вчинення правопорушення спливло 08.08.2021, а саме: три роки з дня передачі замовнику проектної документації, тоді як постанову про притягнення позивача до відповідальності прийнято 21.12.2021.
121. Притягнення позивача до відповідальності поза межами трирічного строку є окремою самостійною підставою для скасування оскаржуваної постанови про накладення штрафу.
122. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що оскаржувані позивачем припис та постанова про накладення штрафу не відповідають критеріям правомірності, обґрунтованості, добросовісності та розсудливості, встановленим в частині другій статті 2 КАС України, порушують права та законні інтереси позивача, які підлягають судовому захисту шляхом визнання протиправними та скасування зазначених рішень суб`єкта владних повноважень.
123. Таким чином, рішення суду апеляційної інстанцій у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги висновків суду апеляційної інстанції не спростовують.
124. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
125. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343 349 350 356 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю залишити без задоволення.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.12.2022 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
СуддіС.Г. Стеценко А.Ю. Бучик А.І. Рибачук