ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 червня 2025 року
м. Київ
справа № 380/16149/22
адміністративне провадження № К/990/7231/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження за наявними матеріалами справу №380/16149/22
за позовом ОСОБА_1 до Львівської обласної партійної організації «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина», Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2022 року (суддя Крутько О.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року (головуючий суддя - Кузьмич С.М., судді: Матковська З.М., Улицький В.З.),
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Львівської обласної партійної організації «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина», Політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» про визнання протиправним та скасування рішення Конференції Львівської обласної партійної організації «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» від 22 жовтня 2022 року про внесення пропозиції про відкликання депутата Давидівської сільської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2022 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року, відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відмовляючи у відкритті провадження суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, виходив із того, що при прийнятті рішення про внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради збори місцевої організації політичної партії не здійснюють будь-які публічно-владні управлінські функції в розумінні положень КАС України, а тому в даному випадку не можуть вважатись суб`єктом владних повноважень. У зв`язку з цим, також не можна розглядати рішення зборів (конференції) в якості індивідуального акта суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України.
Суд зауважив, що питання щодо створення політичної партії, затвердження її найменування, символіки, програми та статуту, членства в партії, скликання і проведення з`їздів, програми з`їздів відносяться до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії. Натомість предмет позову не пов`язаний з діями, рішеннями чи бездіяльністю політичної партії та її регіональної парторганізації, вчиненими (прийнятими) під час виборчого процесу. Позивачем не оскаржуються такі дії та рішення через призму порушення законодавства про вибори чи референдум. З уваги на це суд першої інстанції уважав, що цей спір пов`язаний із відносинами, які відповідно до Закону України «Про політичні партії в Україні» та Статуту політичної партії «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» віднесені до її внутрішньої діяльності та виключної компетенції партії. Отже, вирішення питань, які є предметом цього спору, належить до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії та є виключною компетенцією відповідного статутного органу, законність рішень якого не може бути перевірена в судовому порядку взагалі.
Окрім того суд першої інстанції звернув увагу на те, що відповідно до статті 46 Закону «Про статус депутатів місцевих рад» рішення, дії або бездіяльність виборчої комісії, що стосуються відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, можуть бути оскаржені до суду в порядку, встановленому КАС України. Тобто положеннями цього Закону не передбачено можливості оскарження рішення зборів (конференції) про внесення пропозиції щодо відкликання депутата в порядку адміністративного судочинства.
Суд першої інстанції виснував, що оскільки оскаржуване рішення відповідача належать до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії і є її виключною компетенцією, а втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх структурних утворень забороняється законом, за винятком передбачених Законом України «Про політичні партії в Україні» випадків, і суди не належать до органів, які відповідно до цього Закону можуть здійснювати контроль за діяльністю політичних партій, у тому числі й стосовно дотримання ними вимог їх статуту, то заявлені позовні вимоги не можуть бути предметом судового розгляду.
Тож у підсумку суд першої інстанції констатував про наявність підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, оскільки спір між депутатом місцевої ради і політичною партією (поза межами виборчого процесу) не є публічно-правовим спором. Суд роз`яснив позивачу, що права депутата місцевої ради при розгляді питання про його відкликання підлягають захисту в порядку, установленому КАС України, але при оскарженні рішень, дії або бездіяльність виборчої комісії, що прямо передбачено статтею 46 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад».
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, позивач подав касаційну скаргу.
У касаційній скарзі її автор, посилаючись на висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 29 грудня 2020 року у справі № 819/151/18, доводить, що оскаржуване рішення Конференції Львівської обласної партійної організації «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» від 22 жовтня 2022 року є одним із елементів у процедурі відкликання депутата, такий спір за своєю правовою природою є публічно-правовим, а тому його слід розглядати за правилами адміністративного судочинства. Скаржник зазначає, що позиція Верховного Суду в згаданій справі підтверджує обґрунтованість його твердження, що спір, який виник у зв`язку із відкликанням позивача як депутата сільської ради, стосується публічних правовідносин, а не внутрішньо статутної діяльності політичної партії.
Стверджуючи про неправильне застосування судами попередніх інстанцій процесуального права та неврахування висновку Верховного Суду у справі №819/151/18, позивач просить скасувати ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Ухвалою від 02 березня 2023 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Ухвалою Верховного Суду від 16 березня 2023 року виправлено описку в реквізитах оскаржуваних судових рішень, допущену в ухвалі від 02 березня 2023 року.
Відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 від відповідачів не надходив.
Відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Ухвалою Верховного Суду від 25 червня 2025 року виправлено описки, допущені в ухвалах від 12 серпня та 23 жовтня 2024 року.
Ухвалою від 25 червня 2025 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
ІV. Джерела права й акти їхнього застосування
Статтею 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.
За змістом частини першої статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції на час прийняття оскаржуваних рішень) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - це спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Згідно з частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1); спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму (пункт 6); спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб (пункт 10).
Частиною другою статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Законом, що визначає правовий статус депутата місцевої ради, зокрема встановлює порядок відкликання депутата місцевої ради, є Закон України від 11 липня 2002 року №93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон № 93-IV).
Відповідно до частини першої статті 38 Закону № 93-IV право вносити пропозицію про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (не раніше ніж через рік з моменту набуття таких повноважень) мають місцева організація політичної партії, від якої його обрано депутатом, а також громадяни України, які є виборцями відповідного виборчого округу.
Частиною дев`ятою статті 38 Закону № 93-IV передбачено, що рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою місцевою організацією політичної партії, від якої його обрано депутатом, приймається на зборах (конференції) цієї організації, які проводяться у порядку, передбаченому статутом політичної партії. Таке рішення приймається не менше ніж двома третинами голосів присутніх учасників (делегатів) зборів (конференції).
Згідно з частиною другою статті 39 Закону № 93-IV у триденний строк після дня проведення зборів (конференції) місцевої організації партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, така організація партії повідомляє територіальну виборчу комісію, яка встановила результати відповідних місцевих виборів, про факт проведення зборів (конференції). До повідомлення додається витяг з протоколу зборів (конференції), в якому зазначаються дата, місце проведення зборів (конференції), кількість їх учасників (делегатів), хід обговорення питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, результати голосування, зміст прийнятого рішення.
Голова, а в разі його відсутності - заступник голови, а в разі відсутності голови та його заступника - секретар територіальної виборчої комісії на наступний день з дня одержання повідомлення про проведення зборів виборців чи зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, інформує депутата та місцеву раду.
Протокол зборів (конференції), на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, місцевою організацією політичної партії надсилається політичній партії для розгляду питання про відкликання депутата місцевої ради її вищим керівним органом.
Частиною сьомою статті 41 Закону № 93-IV передбачено, що вищий керівний орган політичної партії розглядає звернення територіальної виборчої комісії щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою чи протокол зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, на якому прийнято рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, та приймає рішення про відкликання такого депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції.
Відповідно до частини дев`ятої статті 41 Закону № 93-IV на підставі рішення вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою, а у разі якщо депутат був обраний шляхом самовисування, - на підставі свого рішення, передбаченого частиною п`ятою цієї статті, відповідна територіальна виборча комісія зобов`язана у порядку, передбаченому Виборчим кодексом України, визнати обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії або призначити проміжні вибори депутата у відповідному багатомандатному виборчому окрузі.
V. Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи. Позиція Верховного Суду
Згідно з ухвалою від 02 березня 2023 року, касаційне провадження у цій справі відкрито з метою перевірки доводів щодо неправильного застосування норм процесуального права при постановленні ухвали суду першої інстанції про відмову у відкритті провадження у справі, яка залишена в силі постановою суду апеляційної інстанції, що відповідає підставам касаційного оскарження.
Перевіривши доводи касаційної скарги та правильність застосування судами норм процесуального права у межах, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів дійшла наступних висновків.
З аналізу наведених норм КАС України слідує, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на спори, що виникають з відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої статті 19 КАС України.
Водночас пунктом 10 частини першої статті 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори, що виникають у правовідносинах, пов`язаних із формуванням складу органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення посадових осіб органів місцевого самоврядування.
Зауважимо, що предметом спору у цій справі є рішення Конференції Львівської обласної партійної організації «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» від 22 жовтня 2022 року, яким вирішено внести на розгляд вищого керівного органу політичної партії пропозицію щодо відкликання депутата Давидівської сільської ради ОСОБА_1 за народною ініціативою.
Підстави, порядок і наслідки відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою регламентовано у розділі V (статті 37-49) Закону № 93-IV.
За змістом указаних статей, для відкликання депутата місцевої ради, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, збори (конференція) місцевої організації політичної партії, від якої його обрано депутатом, вносить вищому керівному органу партії відповідну пропозицію та повідомляє територіальну виборчу комісію, яка встановила результати відповідних місцевих виборів, про факт проведення зборів (конференції).
Указана пропозиція розглядається вищим керівним органом партії, рішення якого про відкликання депутата, обраного шляхом висування місцевою організацією політичної партії, за народною ініціативою є для територіальної виборчої комісії підставою для ухвалення рішення про визнання обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії.
Принагідно відмітити, що Верховний Суд неодноразово досліджував питання правової природи як рішення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії, так і рішення вищого керівного органу партії в процедурі відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою у контексті можливості їхнього оскарження у порядку адміністративного судочинства, з огляду на вимоги пункту 10 частини першої статті та пункту 4 частини другої статті 19 КАС України.
Так, у постанові від 12 жовтня 2023 року у справі № 500/3175/22 Верховний Суд зазначив, що рішення зборів (конференції) місцевої організації політичної партії про внесення пропозиції вищому керівному органу політичної партії щодо відкликання депутата місцевої ради саме по собі не спричиняє його відкликання з посади депутата, оскільки воно у подальшому розглядається вищим керівним органом політичної партії, за наслідками чого вирішується питання про відкликання депутата за народною ініціативою або про відмову в задоволенні цієї пропозиції. У цьому випадку рішення зборів (конференції) належать до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії та її місцевої організації і є їх виключною компетенцією, а втручання з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб у створення і внутрішню діяльність політичних партій та їх структурних утворень забороняється законом, за винятком передбачених Законом України «Про політичні партії в Україні» випадків, і суди не належать до органів, які відповідно до цього Закону можуть здійснювати контроль за діяльністю політичних партій, то заявлені позовні вимоги не можуть бути предметом судового розгляду.
Аналогічної правової позиції дотримався Верховний Суд також у постановах від 19 лютого 2024 року у справі № 380/4165/22, від 31 липня 2024 року у справі №380/9838/22, від 09 січня 2025 року у справі № 560/2018/24, від 27 лютого 2025 року у справі № 380/15622/23.
Зокрема, у постанові від 31 липня 2024 року у справі № 380/9838/22, разом із оцінкою рішення зборів (конференції) місцевої організації політичної парті, Верховний Суд одночасно надав оцінку й рішенню вищого керівного органу партії, як наступному етапу у процедурі відкликання депутата місцевої ради, зазначивши, що відповідно до пункту 10 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб.
Рішення Політичної ради політичної партії [вищого керівного органу партії] про відкликання за народною ініціативою депутата є остаточним рішенням вищого керівного органу політичної партії про відкликання депутата, що, відповідно, може мати наслідком зміну складу місцевої ради. Отже, таке рішення, може бути самостійним предметом судового розгляду, а заявлені позовні вимоги [про його скасування] - предметом розгляду адміністративного суду.
Аналогічні висновки були викладені у постановах Верховного Суду від 29 грудня 2020 року у справі № 819/151/18 (на яку посилається позивач у касаційній скарзі), від 02 листопада 2023 року у справі № 460/37812/22, від 30 вересня 2024 року у справі №380/4166/22, від 09 січня 2025 року у справі № 500/324/24.
У постанові від 30 вересня 2024 року у справі № 380/4166/22 Верховний Суд зазначив, що, ураховуючи правову природу процедури відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою та наслідків, які настають для відповідного депутата, гарантії прав депутатів мають бути дотримані усіма учасниками таких правовідносин, як вищим керівним органом політичної партії, місцевою організацією політичної партії, територіальною виборчою комісією тощо. Водночас депутат, щодо якого вирішується питання про відкликання, має дотримуватися визначених процедурою обов`язків і показати іншим учасникам правовідносин готовність сумлінно їх виконувати та реалізовувати надані права. У межах перевірки правомірності рішення вищого керівного органу політичної партії суд не може втручатися у дискреційні повноваження та впливати на свободу вільного вибору керівництва партії щодо ставлення до тих чи інших дій депутатів, обраних шляхом висування місцевою організацією політичної партії, натомість до повноважень суду належить саме перевірка дотримання визначеної законодавством процедури прийняття рішення про відкликання депутата за народною ініціативою.
Відтак, висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 29 грудня 2020 року у справі № 819/151/18, від 02 листопада 2023 року у справі № 460/37812/22, від 30 вересня 2024 року у справі № 380/4166/22, від 09 січня 2025 року у справі №500/324/24 зводяться до того, що з ухваленням вищим керівним органом політичної партії рішення про відкликання депутата за народною ініціативою його повноваження припиняються достроково. Це рішення також є підставою для визнання обраним депутатом наступного за черговістю кандидата у депутати від місцевої організації політичної партії.
Такі правові наслідки ухвалення вищим керівним органом політичної партії рішення про відкликання депутата за народною ініціативою вказують на те, що воно впливає на формування складу органу місцевого самоврядування, у зв`язку з чим на спори про його оскарження поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Повертаючись до обставин даної справи Суд зазначає, що рішення Конференції Львівської обласної партійної організації «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» від 22 жовтня 2022 року у частині відкликання депутата ОСОБА_1 саме по собі не є підставою для припинення його повноважень як депутата місцевої ради, і за своїм характером є лише проміжним етапом у процедурі відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою.
Такі рішення зборів (конференції) належать до внутрішньоорганізаційної діяльності політичної партії та її місцевої організації і є їх виключною компетенцією, у зв`язку з чим суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що вимоги позивача про визнання протиправним та скасування оспорюваного рішення не підлягають розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 27 червня 2023 року у справі № 380/16146/22 та від 28 вересня 2023 року у справі №420/1276/22.
Також колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що цей спір не пов`язаний з виборчим процесом та не є спором фізичної особи із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, адже у спірних правовідносинах Львівська обласна партійна організація «Всеукраїнське об`єднання «Батьківщина» не є суб?єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 КАС України, а прийняте нею рішення не є обов`язковим для органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи інших осіб.
Підсумовуючи наведене Суд констатує, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно з`ясували суть, зміст та характер спірних правовідносин і застосували норми процесуального права, внаслідок чого дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України.
Отже, доводи касаційної скарги про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права не знайшли свого підтвердження. Оскаржувані судові акти є законними, прийняті з правильним застосуванням норм процесуального закону і підстави для їх скасування відсутні.
Зважаючи на статтю 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VІ. СУДОВІ ВИТРАТИ
Ураховуючи результат касаційного перегляду розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2023 року у справі № 380/16149/22 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк