ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 листопада 2024 року
м. Київ
справа №380/24058/23
адміністративне провадження № К/990/24450/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області
про визнання протиправними дій,
за касаційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 січня 2024 року (ухвалене суддею-доповідачем Коморним О.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2024 року (прийняту колегією суддів у складі: Носа С.П., Кухтея Р.В., Шевчук С.М.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2023 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області (далі - Управління, відповідач, скаржник), в якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача, щодо проведення перерахунку та виплати пенсії позивачу, із обмеженням її максимального розміру десятьма прожитковими мінімумами, для осіб, які втратили працездатність, із 01 січня 2022 року;
- зобов`язати Управління здійснити нарахування та виплату пенсії ОСОБА_1 із 01 січня 2022 року, виходячи з відсоткового значення розміру пенсії 90% від відповідних сум грошового забезпечення, що зазначені в довідці Департаменту персоналу Міністерства внутрішніх справ України від 13 липня 2021 року №22/6-3390, у повному обсязі щомісячного пенсійного забезпечення, з урахуванням усіх встановлених надбавок, підвищень, індексації, та із 01 березня 2022 року з урахуванням індексації відповідно до постанови Кабінету Міністрів України "Про індексацію пенсій та заходи щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2022 році" від 16 лютого 2022 року №118 (далі - постанова КМУ № 118) із застосуванням коефіцієнта збільшення у розмірі 1.140, із 01 березня 2023 року з урахуванням індексації відповідно до постанови Кабінету Міністрів України "Про індексацію пенсійних і страхових виплат та додаткових заходів щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2023 році" від 24 лютого 2023 року №168 (далі - постанова КМУ № 168) із застосуванням коефіцієнта збільшення 1.197, без обмеження розміру збільшення в результаті перерахунку пенсії, передбаченого пунктами 1-7 цієї постанови, максимальним (граничним) розміром 1500,00 грн, та щомісячної доплати у розмірі 2000,00 грн відповідно до постанови Кабінету Міністрів України "Про додатковий соціальний захист окремих категорій осіб" від 14 липня 2021 року №713 (далі - постанова КМУ № 713) з врахуванням надбавки за проживання в гірській місцевості у розмірі 20 %, без обмеження максимальним розміром, із урахуванням раніше проведених пенсійних виплат.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що перебуває на обліку в Управлінні та отримує пенсію за вислугу років. На виконання судового рішення Управлінням проведено перерахунок та виплату пенсії з обмеженням її максимального розміру. На цій підставі позивач звернувся із запитом про перерахунок пенсії, проте, відповідач йому відмовив у здійсненні перерахунку. Вважає, що такі дії відповідача порушують його права, а тому він звернувся до суду за їх захистом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 11 січня 2024 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2024 року, позов задоволено повністю.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що обмеження пенсії максимальним розміром не застосовується до осіб, яким пенсія призначена на підставі Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року № 2262-XII (далі - Закон № 2262-XII), оскільки, положення частини сьомої статті 43 Закону №2262-ХІІ визнане неконституційним. Тому, враховуючи систематичне порушення Управлінням порядку перерахунку пенсії позивача, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що відповідно зазначений перерахунок має бути проведений з відсотковим значенням розміру пенсії 90% від сум грошового забезпечення на підставі довідки Департаменту персоналу Міністерства внутрішніх справ України від 13 липня 2021 року № 22/6-3390 з урахуванням раніше виплачених сум та з щомісячною доплатою у розмірі 2000 грн у відповідності до постанови КМУ № 713 та врахуванням надбавки за проживання в гірській місцевості у розмірі 20 %, для уникнення необхідності позивачу повторно звертатися до суду.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, Управління звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 січня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2024 року і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
6. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди першої і апеляційної інстанцій неправильно застосували положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-ХІІ, положення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» від 06 грудня 2016 року № 1774-VIII (далі - Закон № 1774-VІІІ), у зв`язку із чим дійшли помилкового висновку про протиправність дій Управління, які полягають у обмеженні перерахованої з 01 січня 2022 року, з 01 березня 2022 року та з 01 березня 2023 року пенсії позивача максимальним розміром. Скаржник зауважує, що Рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2016 року № 7-рп/2016 (далі - Рішення КСУ № 7-рп/2016), яке застосовано судами попередніх інстанцій, не підлягає застосуванню до спірних правовідносин, оскільки стосується періоду з 01 січня 2016 року по 31 грудня 2016 року.
7. Крім того, у касаційній скарзі Управління також звертає увагу на положення абзацу 2 пункту 10 постанови КМУ №168, якими передбачено обмеження розміру індексації граничною (максимальною) сумою 1500 грн.
8. Відповідач зазначає, що вимоги Уряду щодо застосування положень абзацу другого пункту 10 постанови КМУ №168 про обмеження розміру індексації спрямовані на досягнення балансу між вимогами загальних інтересів суспільства та вимогами захисту основних прав особистості. Такі вимоги не суперечать висновку щодо неприпустимості обмеження загального розміру пенсії, так як стосуються лише суми підвищення, що проводиться на підставі спеціальної постанови КМУ №168.
9. На цій підставі відповідач також просить сформувати відповідну правову позицію щодо застосування абзацу 2 пункту 10 постанови КМУ №168.
10. Крім того, Управління також звертає увагу, що ухвалою Верховного Суду від 05 червня 2024 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 01 лютого 2024 року на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2024 року у справі №380/27728/23 за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії, з аналогічним предметом спору.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
11. Касаційна скарга надійшла до суду 25 червня 2024 року.
12. Ухвалою Верховного Суду від 04 липня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі № 380/24058/23, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.
13. У касаційній скарзі Управлінням заявлено клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за участі представника, у задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 28 листопада 2024 року.
14. Ухвалою Верховного Суду від 28 листопада 2024 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 29 листопада 2024 року.
15. При розгляді цієї справи в касаційному порядку іншими учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
16. Від позивача відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій. При цьому колегія суддів зазначає, що ухвалу Верховного Суду від 04 липня 2024 року, згідно рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення зі штрих-кодовим ідентифікатором 0600276292991, отримано позивачем 17 липня 2024 року.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
17. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ОСОБА_1 перебуває на обліку в Управлінні та отримує пенсію за вислугу років відповідно до Закону №2262-ХІІ у розмірі 90% грошового забезпечення (вислуга років в пільговому обчисленні складає 35 років).
18. На виконання постанови Кабінету Міністрів України «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб» від 21 лютого 2018 року № 103 (далі - постанова КМУ № 103), відповідач здійснив перерахунок пенсії позивача з 01 січня 2018 року. Основний розмір пенсії позивача під час його перерахунку був зменшений з 90 % до 70 % відповідних сум грошового забезпечення.
19. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 04 листопада 2019 року у справі № 1.380.2019.004170, визнано протиправними дії Управління щодо зменшення розміру пенсії з 90% до 70% грошового забезпечення та зобов`язано перерахувати пенсію з врахуванням розміру 90% відповідної суми грошового забезпечення з 01 січня 2018 року та здійснити виплату, з урахуванням виплачених сум.
20. На виконання цього рішення відповідач провів перерахунок пенсії позивачу, з 01 січня 2018 року у розмірі 90% від відповідних сум грошового забезпечення.
21. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 року у справі № 380/13056/21 визнано протиправними дії Управління та зобов`язано провести ОСОБА_1 перерахунок та виплату пенсії з 01 грудня 2019 року на підставі довідки Департаменту персоналу Міністерства внутрішніх справ України від 13 липня 2021 року № 22/6-3390 про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії станом на 19 листопада 2019 року, виходячи з відсоткового значення розміру пенсії 90 % сум грошового забезпечення, із врахуванням раніше виплачених сум.
22. На виконання вказаного рішення відповідачем здійснено перерахунок пенсії з 01 грудня 2019 року з врахуванням щомісячних додаткових видів грошового забезпечення відповідно до оновленої довідки Департаменту персоналу Міністерства внутрішніх справ України від 13 липня 2021 року № 22/6-3390 та обмежив максимальний розмір пенсії до десяти мінімальних прожиткових мінімумів.
23. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16 травня 2021 року у справі № 380/6281/22 визнано протиправними дії та зобов`язано Управління здійснити перерахунок та виплату пенсії ОСОБА_1 з 01 грудня 2019 року на підставі довідки Департаменту персоналу МВС України від 13 липня 2021 року № 22/6-3390 про розмір грошового забезпечення у розмірі 90% від загального розміру грошового забезпечення без обмеження максимальним розміром, із врахуванням раніше виплачених сум.
24. На виконання цього рішення відповідач провів перерахунок пенсії позивачу, проте із 01 січня 2022 року зняв щомісячну доплату до пенсії у розмірі 2000,00 грн відповідно до постанови КМУ № 713.
25. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16 червня 2023 року у справі № 380/10466/23 визнано протиправними дії та зобов`язано Управління установити та виплатити з 01 січня 2022 року щомісячну доплату у розмірі 2000 грн до призначеної ОСОБА_1 пенсії, у відповідності до постанови КМУ № 713 із врахуванням раніше виплачених сум.
26. На виконання даного рішення відповідач здійснив перерахунок пенсії та обмежив пенсію позивачу із 01 січня 2022 року до десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
27. Позивач 07 вересня 2023 року звернувся із заявою до Управління про надання інформації щодо перерахунку пенсії на виконання рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 червня 2023 року у справі № 380/10466/23, а саме стосовно виплати індексації відповідно до Постанови КМУ № 118, індексації відповідно до Постанови КМУ № 168 та щомісячної доплати у розмірі 2000 грн відповідно до Постанови КМУ № 713 з врахуванням надбавки за проживання в гірській місцевості у розмірі 20 %.
28. Листом Головного Управління Пенсійного фонду України в Львівській області за № 26273-27074/К-52/81300/23 від 29 вересня 2023 року, позивача повідомлено, що рішення Львівського окружного адміністративного суду від 16 червня 2023 року у справі № 380/10466/23 виконано та здійснено позивачу перерахунок та виплату пенсії з урахуванням вимог частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII (максимальний розмір пенсії не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність). Також додатково зазначено, що рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 16 червня 2023 року у справі № 380/10466/23 не зобов`язано Управління здійснити перерахунок пенсії без обмеження її максимальним розміром, з урахуванням індексації відповідно до Постанови КМУ № 118, індексації відповідно до Постанови КМУ № 168 та щомісячної доплати у розмірі 2000 грн відповідно до Постанови КМУ № 713 з врахуванням надбавки за проживання в гірській місцевості у розмірі 20%.
29. Вважаючи дії Управління протиправними, позивач звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з цим позовом.
Позиція Верховного Суду
30. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
31. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
32. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
33. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
34. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 січня 2024 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2024 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.
35. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
36. Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
37. Стаття 3 Конституції України проголошує, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
38. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
39. Ця норма є об`єктивним продовженням задекларованого в статті 1 Конституції України її статусу як соціальної та правової держави.
40. Відповідно до статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
41. За приписами пункту 6 частини першої статті 92 Конституції України основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення визначаються виключно законами України.
42. Так, пенсійне забезпечення окремих категорій громадян регулюється спеціальними законами з урахуванням особливостей умов праці, характеру, складності і значущості виконуваної роботи, ступеня відповідальності, певних обмежень конституційних прав і свобод тощо.
43. Спеціальні умови, норми і порядок пенсійного забезпечення за особливостями спеціального статусу громадян України із числа осіб, які перебували на військовій службі, службі в органах внутрішніх справ, Національній поліції, Національному антикорупційному бюро України, Службі судової охорони, Державній пожежній охороні, Державній службі спеціального зв`язку та захисту інформації України, органах і підрозділах цивільного захисту, податковій міліції, Бюро економічної безпеки України чи Державній кримінально-виконавчій службі України, та деяких інших осіб, які мають право на пенсію за Законом № 2262-ХІІ, визначені цим Законом, який має на меті реалізацію особами, які мають право на пенсію за цим Законом, свого конституційного права на державне пенсійне забезпечення у випадках, передбачених Конституцією України та цим Законом, і спрямований на встановлення єдності умов та норм пенсійного забезпечення зазначеної категорії громадян України.
44. Цим Законом держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв`язку зі збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.
45. Зі встановлених судами попередніх інстанцій обставин вбачається, що підставою для звернення до суду із позовом у цій справі стала незгода позивача із розміром пенсії, яка нарахована йому за наслідками здійсненого перерахунку, а також з розміром індексації, який обмежений на підставі абзацу другого пункту 10 Постанови КМУ № 168.
46. . Листом Управління за № 26273-27074/К-52/81300/23 від 29 вересня 2023 року, позивача повідомлено, що на виконання судових рішень здійснено перерахунок та виплату пенсії позивачу з урахуванням положень частини сьомої статті 43 Закону № 2262 - XII, згідно яких максимальний розмір пенсії не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
47. Суди попередніх інстанцій не погодилися з такими твердженнями відповідача і, задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 , дійшли висновку про протиправність дій відповідача щодо обмеження розміру виплати пенсії позивача максимальним розміром, наголосивши на тому, що у спірних правовідносинах підлягають застосуванню норми частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII з урахуванням рішення КСУ від 20 грудня 2016 року у справі №7-рп/2016. Крім того, також вказали, що розмір збільшення в результаті перерахунку пенсії, передбаченого пунктами 1-7 Постанови КМУ № 168, не може перевищувати 1500 гривень.
48. Звертаючись з касаційною скаргою, Управління, серед іншого, наголошує, що Рішення КСУ України № 7-рп/2016, яке враховано судами попередніх інстанцій, не підлягає застосуванню до спірних правовідносин, оскільки стосується періоду з 01 січня 2016 року по 31 грудня 2016 року. Тому, за твердженням відповідача, суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-ХІІ у зв`язку із чим дійшли помилкового висновку про необхідність виплати позивачу перерахованої пенсії без обмеження максимальним розміром.
49. Оцінюючи зазначені доводи касаційної скарги, Суд вважає за необхідне вказати таке.
50. Обмеження граничного розміру пенсії, призначеної на підставі Закону № 2262-XII, десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, вперше введено в дію Законом України "Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи" від 08 липня 2011 року № 3668-VI (далі - Закон № 3668-VI), який набрав законної сили 01 жовтня 2011 року.
51. Відповідно до положень статті 2 Закону № 3668-VI максимальний розмір пенсії (крім пенсійних виплат, що здійснюються з Накопичувального пенсійного фонду) або щомісячного довічного грошового утримання (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною), призначених (перерахованих) відповідно до Митного кодексу України, законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, як постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», «Про пенсійне забезпечення», «Про судоустрій і статус суддів», Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 року «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України», не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
52. Водночас Законом № 3668-VI внесені зміни у статтю 43 Закону № 2262-XII, які викладено в редакції Закону № 3668-VI, а саме: максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
53. Рішенням КСУ від 20 грудня 2016 року № 7-рп/2016 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII.
54. Згідно з пунктом 2 резолютивної частини вказаного Рішення положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII, які визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення, тобто 20 грудня 2016 року.
55. Конституційний Суд України у Рішенні № 7-рп/2016, яким визнав таким, якими, що не відповідають статті 17 Конституції України, положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-ХІІ, виходив із того, що норми-принципи частини п`ятої статті 17 Конституції України щодо забезпечення державою соціального захисту громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей є пріоритетними та мають безумовний характер. Тобто заходи, спрямовані на забезпечення державою соціального захисту вказаної категорії осіб, зокрема у зв`язку з економічною доцільністю, соціально-економічними обставинами не можуть бути скасовані чи звужені. При цьому Конституційний Суд України стверджує, що обмеження максимального розміру пенсії, призначеної особам, яким право на пенсійне забезпечення встановлене Законом № 2262-ХІІ, порушує суть конституційних гарантій щодо безумовного забезпечення соціального захисту осіб, передбачених частиною п`ятою статті 17 Конституції України, які зобов`язані захищати суверенітет, територіальну цілісність і недоторканність України.
56. Таким чином, з 20 грудня 2016 року, з урахуванням положень Рішення КСУ № 7-рп/2016, у Законі України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» відсутня частина сьома статті 43, а внесені до неї зміни, що полягають у зміні слів і цифр є нереалізованими.
57. Даний висновок узгоджується з позицією, що викладена в постановах Верховного Суду від 03 жовтня 2018 року у справі № 127/4267/17, від 16 жовтня 2018 року у справі № 522/16882/17, від 06 листопада 2018 року у справі № 522/3093/17, від 31 січня 2019 року у справі № 638/6363/17, від 12 березня 2019 року у справі № 522/3049/17, від 14 травня 2019 року у справі № 591/2109/17, від 08 серпня 2019 року у справі № 522/3271/17, від 10 жовтня 2019 року у справі № 522/22798/17, від 30 жовтня 2020 року у справі № 522/16881/17 та від 17 травня 2021 року у справі № 343/870/17
58. Поміж іншим, Суд вказує, що положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII та положення частини першої статті 2 Закону № 3668-VІ (у частині поширення її дії на Закон № 2262-ХІІ), прийняті одночасно для регулювання одних і тих самих правовідносин (обмеження максимальним розміром пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII) та є однаковими за змістом.
59. КСУ у Рішенні №7-рп/2016 надано оцінку правовому регулюванню спірних правовідносин (обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців) та визнано таким, що не відповідає статті 17 Конституції України положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII.
60. При цьому положення статті 2 Закону № 3668-VI (у частині поширення її дії на Закон № 2262-XII), які дублюють зміст частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII, тобто є однопредметними правовими нормами, які прийняті одночасно для регулювання спірних правовідносин - змін не зазнали та передбачали обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців.
61. Тобто, на момент виникнення спірних правовідносин була наявна колізія між Законом № 2262-XII з урахуванням Рішення КСУ № 7-рп/2016 та Законом № 3668-VI - у частині обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців.
62. При цьому суб`єктом владних повноважень у спірних правовідносинах надано перевагу найменш сприятливому для позивача підходу та застосовано положення статті 2 Закону № 3668-VI.
63. Оскільки норми вказаних законів неоднаково регулюють правовідносини щодо пенсійного забезпечення військовослужбовців у частині обмеження їх пенсії максимальним розміром, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку, що вони явно суперечать один одному.
64. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пунктах 52, 56 рішення від 14 жовтня 2010 року у справі «Щокін проти України» (заяви № 23759/03 та № 37943/06) зазначив, що тлумачення й застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, у який тлумачиться й застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних із принципами Конвенції з погляду тлумачення їх у світлі практики Суду. На думку ЄСПЛ, відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення, порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, і не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади в майнові права заявника. Таким чином, у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
65. Водночас положеннями статті 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
66. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06 листопада 2018 року у справі № 812/292/18 зазначила, що норми законодавства, які допускають неоднозначне або множинне тлумачення, завжди трактуються на користь особи.
67. У постанові від 13 лютого 2019 року, що винесена Великою Палатою Верховного Суду у зразковій справі № 822/524/18 із посиланням на положення статей 1 8 92 Конституції України, а також на статтю 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права зроблено висновок, що у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, наявність у національному законодавстві правових «прогалин» щодо захисту прав людини та основних свобод, зокрема, у сфері пенсійного забезпечення, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи. Подібний висновок також викладений у постанові Верховного Суду від 16 грудня 2021 року у справі № 400/2085/19.
68. Зважаючи на викладене, у цій справі застосуванню підлягають норми Закону № 2262-XII з урахуванням рішення КСУ № 7-рп/2016, а не норми Закону № 3668-VI.
69. Аналогічний підхід застосований Верховним Судом, зокрема, у постановах від 25 липня 2022 року у справі № 580/3451/21, від 17 березня 2023 року у справі № 340/3144/21, від 25 травня 2023 року у справі №640/10017/19, від 29 червня 2023 року у справі №580/6094/21, від 22 листопада 2023 року у справі №320/1658/21, від 14 грудня 2023 року у справі №640/15298/20, від 23 січня 2024 року у справі №160/17347/22 та від 18 липня 2024 року у справі №300/2531/21
70. Крім того, оцінюючи зазначені у касаційній скарзі посилання Управління на внесені Законом 1774-VІІІ подальші зміни до частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII, колегія суддів зазначає таке.
71. Так, відповідно до частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII (у редакції Закону України від 24 грудня 2015 року № 911-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» чинній з 1 січня по 20 грудня 2016 року) максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність. Тимчасово, у період з 1 січня по 31 грудня 2016 року, максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати 10740 гривень.
72. Водночас як зазначалося вище, Рішенням КСУ №7-рп/2016 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII, згідно з якими максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність; тимчасово, у період з 1 січня по 31 грудня 2016 року, максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати 10740 грн.
73. Згідно із пунктом другим резолютивної частини рішення КСУ №7-рп/2016, зокрема, частина сьома статті 43 Закону №2262-XII втратила чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
74. Проте відповідно до Закону № 1774-VIII, який набрав чинності з 1 січня 2017 року, у частині сьомій статті 43 Закону № 2262-XII слова і цифри «у період з 1 січня 2016 року по 31 грудня 2016 року» замінено словами і цифрами «по 31 грудня 2017 року».
75. Отже, буквальне розуміння змін, внесених Законом № 1774-VIII з урахуванням рішення КСУ №7-рп/2016, дозволяє стверджувати, що у Законі № 2262-XII відсутня частина сьома статті 43, а внесені до неї зміни, що полягають у зміні слів і цифр, є нереалізованими.
76. Це означає, що протягом 2017 року стаття 43 Закону № 2262-XII не передбачала положення про те, що максимальний розмір пенсії не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів.
77. Отже, внесені Законом № 1774-VІІІ до частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII, яка визнана неконституційною і втратила чинність, зміни (щодо періоду, протягом якого діють обмеження пенсії) самі по собі не створюють підстав для такого обмеження.
78. Така правова позиція щодо застосування норм права у аналогічних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 08 серпня 2019 року у справі №522/3271/17, від 10 жовтня 2019 року у справі 522/22798/17, від 17 травня 2021 року у справі 343/870/17, від 21 грудня 2021 року у справі 120/3552/21-а, від 26 січня 2022 року у справі 569/2950/17, від 14 грудня 2023 року у справі № 640/15298/20 та від 23 жовтня 2024 року у справі № 560/2041/22, і колегія суддів не знаходить підстав для відступу від цього правового висновку.
79. Таким чином, враховуючи вищенаведене, колегія суддів доходить висновку, що суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованих висновків щодо протиправності дій відповідача, які полягають у обмеженні пенсії позивача максимальним розміром.
80. З огляду на це, доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судами першої і апеляційної інстанцій положень частини сьомої статті 43 Закону № 2262-ХІІ не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду зазначених судових рішень.
81. Стосовно тверджень касаційної скарги Управління, які стосуються неправильного застосування судами положень абзацу 2 пункту 10 постанови КМУ №168 та необхідності формування Верховним Судом висновку щодо правомірності обмеження розміру індексації граничною (максимальною) сумою 1500 грн, колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.
82. Пунктом 3 розділу Прикінцевих перехідних положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» від 3 листопада 2022 року № 2710-IX (далі - Закон № 2710-IX) на 2023 рік зупинено дію Закону України «Про індексацію грошових доходів населення».
83. Пунктом 8 розділу Прикінцевих положень Закону № 2710-IX установлено, що у 2023 році, зокрема, частина друга статті 42 Закону № 1058-IV та стаття 64 Закону № 2262-ХІІ застосовуються у порядку, на умовах та у строки, що визначені Кабінетом Міністрів України.
84. Суд зауважує, що вказані вище положення Закону № 2710-IX є чинними та неконституційними не визнавалися.
85. Таким чином, Законом № 2710-IX делеговано Кабінету Міністрів України повноваження встановлювати порядок та умови індексації пенсійного забезпечення у 2023 році. При цьому словосполучення «у порядку, на умовах та у строки, що визначені Кабінетом Міністрів України» прямо вказує на наявність повноважень Уряду встановлювати як показники збільшення розміру пенсій внаслідок індексації, так і обмеження розміру такої індексації.
86. Так, з метою реалізації пункту 8 розділу Прикінцевих положень Закону № 2710-IX Урядом 24 лютого 2023 року прийнято постанову №168, пунктом 1 якої установлено, що з 1 березня 2023 року перерахунок пенсій згідно з Порядком № 124 проводиться із застосуванням коефіцієнта збільшення показника середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, та який враховується для обчислення пенсії (далі - коефіцієнт збільшення), у розмірі 1,197.
87. Пунктом 2 постанови КМУ № 168 установлено, що з 1 березня 2023 року розміри пенсій, призначених відповідно до статей 13, 21 і 36 Закону № 2262-ХІІ (без урахування надбавок, підвищень, додаткових пенсій, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації пенсії, доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, щомісячної доплати до пенсії, адресної допомоги до пенсійної виплати та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством) з урахуванням розміру підвищення пенсій відповідно до пункту 2 постанови № 118 військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за зазначеним Законом (крім військовослужбовців строкової служби), та членам їх сімей і строк призначення яких до 31 грудня 2022 року включно, підвищуються на коефіцієнт збільшення, установлений пунктом 1 цієї постанови, з урахуванням положень, передбачених пунктом 10 цієї постанови, у межах максимального розміру пенсії, визначеного законом.
88. У свою чергу, пунктом 10 Постанови КМУ № 168 установлено, що:
у разі коли розмір збільшення в результаті перерахунку пенсії, передбаченого пунктами 1- 7 цієї постанови, не досягає 100 гривень, встановлюється щомісячна доплата до пенсії в сумі, що не вистачає до зазначеного розміру, яка враховується під час подальших перерахунків пенсії;
розмір збільшення в результаті перерахунку пенсії, передбаченого пунктами 1- 7 цієї постанови, не може перевищувати 1500 гривень.
89. Із огляду на зазначене, Суд вказує, що положеннями абзацу 2 пункту 10 Постанови КМУ № 168 визначено граничний розмір індексації пенсії, а саме встановлено, що внаслідок здійснення перерахунку на виконання пунктів 1- 7 цієї постанови з 1 березня 2023 року пенсій, призначених згідно із Законом № 2262-ХІІ, з урахуванням підвищення її розміру на коефіцієнт збільшення у розмірі 1,197 не може бути більшою ніж 1500 грн.
90. При цьому також зазначено що коефіцієнт збільшення застосовується до розміру пенсії без урахування надбавок, підвищень, додаткових пенсій, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації пенсії, доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною, щомісячної доплати до пенсії, адресної допомоги до пенсійної виплати та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством.
91. Верховний Суд у постановах від 07 червня 2024 року у справі № 420/25804/23, від 25 червня 2024 року у справі № 420/24063/23, від 26 червня 2024 року у справі № 580/9314/23, від 02 липня 2024 року у справі № 620/12774/23, від 31 липня 2024 року у справі № 380/27728/23, від 12 вересня 2024 року у справі № 380/25970/23 та від 24 жовтня 2024 року у справі № 440/3462/24 сформулював висновок щодо застосування положень абзацу 2 пункту 10 постанови КМУ №168, вказавши, що зазначеними положеннями визначено граничний розмір індексації пенсії, а саме встановлено, що реалізація КМУ покладених на нього повноважень в частині обмеження верхньої межі індексації спрямовано на утримання зростання нерівності між розмірами пенсійних виплат різних категорій пенсіонерів з метою збалансування наявного фінансового ресурсу держави та досягнення справедливого балансу між захистом інтересів якомога більшої кількості громадян, особливо тих, чиї пенсії є дуже низькими. Вказана стратегія Уряду передусім сприяє забезпеченню соціальної справедливості та економічної стабільності в умовах воєнного стану, коли держава в першу чергу зобов`язана мобілізувати всі доступні їй ресурси, у тому числі фінансові, саме для посилення своєї обороноздатності та відсічі збройної агресії рф.
92. У справі, яка розглядається, суди встановили, що з 1 березня 2023 року позивачу підвищено пенсію на коефіцієнт збільшення, установлений пунктом 1 постанови КМУ № 168, в межах граничної суми збільшення, а саме на 1500 грн, у зв`язку з чим дійшли правильного висновку про відсутність правових підстав вважати такі дії відповідача неправомірними, оскільки індексація пенсії позивача з 1 березня 2023 року проведена Управлінням із дотриманням вимог чинного законодавства.
93. На цій підставі, Суд не бере до уваги доводи касаційної скарги стосовно неврахування судами попередніх інстанцій положень постанови КМУ № 168, які передбачають обмеження розміру індексації пенсії.
94. Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що суди попередніх інстанцій, мотивуючи оскаржувані судові рішення у відповідності до вищезазначених висновків, правильно вказали, що абзацом другим пункту 10 Постанови КМУ № 168 передбачено верхню межу суми індексації, однак, не врахувавши, що позивачем, серед іншого, було також заявлено вимогу про перерахунок його пенсії без такого обмеження, позов задовольнили повністю (не тільки в частині протиправності дій Управління щодо обмеження максимального розміру перерахованої пенсії, а і в частині вимог щодо перерахунку пенсії з урахуванням розміру індексації, проведеної згідно постанови КМУ № 168, без обмеження її максимальним розміром).
95. На цій підставі, враховуючи, що суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку щодо застосування положень частини сьомої статті 43 Закону № 2262-ХІІ, а також правильно вказали на те, що згідно абзацу другого пункту 10 Постанови КМУ № 168 сума індексації підлягає обмеженню, тобто належним чином мотивували оскаржувані судові рішення, водночас у резолютивній частині зазначили про повне задоволення позовних вимог в тому числі щодо перерахунку пенсії з урахуванням розміру індексації, проведеної згідно Постанови КМУ № 168, без обмеження такої індексації максимальним розміром, колегія суддів доходить висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги Управління та зміни резолютивної частини рішення суду першої інстанції в частині формулювання обсягу задоволених позовних вимог.
96. Згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
97. Згідно із пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
98. Відповідно до вимог статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
99. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
100. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
101. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
102. З огляду на наведене, враховуючи правильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права у мотивувальній частині оскаржуваних рішень, колегія суддів вважає за необхідне змінити резолютивну частину рішення суду першої інстанції, яке залишене без змін судом апеляційної інстанції, в частині формулювання обсягу задоволених позовних вимог. В іншій частині рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 КАС України, Cуд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області задовольнити частково.
Змінити рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 січня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2024 року, виклавши пункт перший резолютивної частини рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 січня 2024 року в такій редакції: «Позов задовольнити частково».
Доповнити резолютивну частину рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 січня 2024 року пунктом: «В задоволенні іншої частини позовних вимог, які стосуються виплати індексації, проведеної на підставі постанови Кабінету Міністрів України "Про індексацію пенсійних і страхових виплат та додаткових заходів щодо підвищення рівня соціального захисту найбільш вразливих верств населення у 2023 році" від 24 лютого 2023 року №168, без обмеження встановленим абзацом другим пункту 10 цієї постанови максимальним розміром, відмовити».
В іншій частині рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 січня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2024 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: С.М. Чиркін
В.М. Шарапа