ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 380/7526/22
адміністративне провадження № К/990/7520/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Акціонерного товариства "ДТЕК Західенерго"
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2022 року (суддя Гулкевич І.З.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2023 року (колегія у складі суддів Довга О.І., Глушко І.В., Запотічний І.І.)
у справі № 380/7526/22
за позовом Акціонерного товариства "ДТЕК Західенерго"
до Державної екологічної інспекції Карпатського округу
про визнання протиправними дій, скасування пунктів припису.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
1. 17.05.2022 Акціонерне товариство "ДТЕК Західенерго" (далі - АТ "ДТЕК Західенерго") звернулося до суду з позовом до Державної екологічної інспекції Карпатського округу (далі - Держекоінспекція Карпатського округу; відповідач), у якому просило:
- визнати протиправними дії відповідача щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ДТЕК Бурштинської ТЕС АТ"ДТЕК Західенерго" у період з 26.01.2022 до 08.02.2022;
- визнати протиправними та скасувати п. 1 припису Держекоінспекції Карпатського округу від 10.02.2022 № 50 щодо зобов`язання АТ"ДТЕК Західенерго" отримати документи, що посвідчують речові права на земельні ділянки ВП Бурштинська ТЕС АТ "ДТЕК Західенерго" до 31.05.2022; п. 2 припису - щодо зобов`язання позивача звернутися до Управління екології та природних ресурсів Івано-Франківської адміністрації щодо отримання охоронного зобов`язання на водойму-охолоджувач, що відноситься земель природно-заповідного загально-державного значення Галицького національного природного парку (далі - Галицький НПП); п. 3 припису - щодо зобов`язання АТ "ДТЕК Західенерго" звернутися до ліцензованої проєктної організації щодо отримання додаткового висновку оцінки впливу на довкілля (далі - ОВД) планової діяльності з нарощування золовідвалів №1 та №2 (реконструкція) ВП Бурштинська ТЕС АТ "ДТЕК Західенерго" від 01.07.2019 № 7-03/12-2019262788/2, з урахуванням розташування у безпосередній близькості земель природно-заповідного загально-державного значення Галицького НПП (водойма-охолоджувач).
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
2. Судами попередніх інстанцій встановлено, що в період з 26.01.2022 по 08.02.2022 Державна екологічна інспекція Карпатського округу проведела позапланову перевірку додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів відокремленого підрозділу "Бурштинська теплова електрична станція" АТ "ДТЕК Західенерго", що знаходиться за адресою: Івано-Франківська область, м. Бурштин.
3. Перевіркою встановлено порушення вимог природоохоронного законодавства у сфері використання земельних ресурсів, про складено акт №37 від 08.02.2022, а саме:
- використання земельних ділянок без належного оформлення речових прав, що є порушенням ст. ст. 125 126 Земельного кодексу України;
- у висновку ОВД планової діяльності з "Нарощування золовідвалів №1 та №2 (реконструкція) ВП "Бурштинська ТЕС" АТ "ДТЕК Західенерго" від 01.07.2019 №7-03/12-2019262788/2 не враховано розміщення у безпосередній близькості земель природно-заповідного загально-державного значення Галицького НПП, що є порушенням ст. 51 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" 25.06.1991 № 1264-XII (далі - Закон № 1264-XII), ст.ст. 3, 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" 23.05.2017 №2059-VIII (далі - Закон №2059-VIII);
- не внесено у встановленому порядку дані у паспорти МВВ підприємства за 2021, що є порушенням ст. 17 Закону України "Про відходи";
- допущено засмічення земель відходами золи земельної ділянки, прилеглої до під`їзної дороги на золовідвал №1,2, що є порушенням ст. 35 Закону України "Про охорону земель".
4. 10.02.2022 Державна екологічна інспекція Карпатського округу склала припис № 50, яким АТ "ДТЕК Західенерго" зобов`язано:
- забезпечити отримання документів, що посвідчують речові права на земельні ділянки ВП "Бурштинська ТЕС" АТ "ДТЕК Західенерго";
- звернутися до Управління екології та природних ресурсів Івано-Франківської адміністрації щодо отримання охоронного зобов`язання на водойму-охолоджувач, що відноситься до земель природно-заповідного фонду загальнодержавного значення Галицького НПП;
- звернутися до ліцензованої проектної організації щодо отримання додаткового висновку ОВД планової діяльності з "Нарощування золовідвалів №1 та №2 (реконструкція) ВП "Бурштинська ТЕС" АТ "ДТЕК Західенерго" від 01.07.2019 №7-03/12-2019262788/2 з урахуванням розташування у безпосередній близькості земель природно-заповідного фонду загальнодержавного значення Галицького НПП (водойма-охолоджувач; внести у встановленому порядку дані у паспорти МВВ підприємства за 2021; ліквідувати факт засмічення земель відходами золи земельної ділянки, прилеглої до під`їзної дороги на золовідвал №1, 2.
5. Позивач з приписом не погодився, звернувся до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
6. Позивач вважає, що вимога про приведення у відповідність до чинного законодавства документів, що посвідчують право власності чи право користування на земельні ділянки до екологічних вимог не відноситься, відповідно п. 1 припису підлягає скасуванню.
Щодо п. 2 припису позивач вважає, що законодавством не передбачено порядку звернення позивача до державних органів для оформлення охоронного зобов`язання та не встановлює такого обов`язку для інших суб`єктів господарської діяльності.
Стосовно п. 3 припису зауважив, що висновки відповідача про відсутність досліджень з питань впливу на землі природно-заповідного фонду не відповідають дійсності та спростовуються звітом з оцінки впливу на довкілля. Відповідач не є тим органом, який встановлює необхідність проведення додаткового висновку з оцінки впливу на довкілля, а вимога щодо отримання додаткового висновку виходить за межі повноважень останнього.
Позаплановий захід державного нагляду проведено за відсутності відповідного погодження, що є порушенням приписів Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V). Відповідач діяв не в межах визначених законодавством, чим вчинив протиправні дії щодо прав та інтересів Товариства, які підлягають захисту, шляхом визнання протиправним та скасування оскаржуваних пунктів припису та визнання дій протиправними.
7. Відповідач просив у задоволенні позову відмовити, посилаючись на те, що при здійсненні заходу державного нагляду (контролю) Інспекція діяла в межах повноважень та враховуючи справедливий баланс між інтересами окремих громадян та суспільства в цілому.
Відповідно до ст. 2 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" основним завданням державного контролю за використанням та охороною земель є забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України. Відтак є безпідставними твердження позивача про відсутність у Інспекції повноважень.
Позивач як постійний землекористувач території, яка належить до природно-заповідного фонду зобов`язаний здійснювати експлуатацію території природно-заповідного фонду з урахуванням охоронного зобов`язання в силу ч.5 ст. 53 Закону № 1264-XII.
При проведенні оцінки впливу на довкілля питання можливості негативного впливу внаслідок господарської діяльності позивача на землі природно-заповідного фонду Галицького національного парку не розглядалось, що є порушенням ст. 51 Закону № 1264-XII.
Отже висновок видано з порушенням процедури здійснення оцінки впливу на довкілля безпідставно та необґрунтовано.
8. Позивач у відповіді на відзив зазначив, що звернення ОСОБА_1 не містило необхідної інформації для проведення позапланової перевірки. Відповідач всупереч вимог Закону №877-V не пред`явив наказ на проведення перевірки та погодження центрального органу.
9. Відповідач у запереченні зазначив, що відповідно до ст. 20-2 Закону № 1264-XII та положення про Державну екологічну інспекцію Карпатського округу остання здійснила у межах компетенції державний нагляд (контроль) за додержанням ДТЕК Бурштинської ТЕС вимог природоохоронного законодавства та видала припис на усунення виявлених під час перевірки порушень.
10. Представник позивача додатково зазначив, що включення до змісту припису вимог, які не спрямовані на усунення конкретних виявлених порушень законодавства, а носять загальний характер, суперечить суті та меті припису як розпорядчого документу, що складається за результатами заходу державного нагляду.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17.10.2022, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.02.2023, позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасувано п. 1 припису Держекоінспекції Карпатського округу від 10.02.2022 № 50;
- у задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено;
- стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Держекоінспекції Карпатського округу на користь АТ "ДТЕК Західенерго" відшкодування судового збору у розмірі 1240,50 грн.
12. Суди дійшли висновку про відсутність порушень з боку відповідача під час проведення перевірки, однак зазначили, що п. 1 припису підлягає скасуванню з огляду на те, що інспектори з охорони навколишнього природного середовища Карпатського округу не мали повноважень перевіряти документи щодо землекористування, оскільки такі повноваження законодавством покладено на органи Держгеокадастру.
Щодо п. 2 припису суди зазначили, що АТ "ДТЕК Західенерго" як постійний землекористувач території, яка належить до природно-заповідного фонду, зобов`язаний здійснювати експлуатацію території природно-заповідного фонду з урахуванням охоронного зобов`язання в силу ч.5 ст. 53 Закону № 1264-XII.
Щодо п. 3 припису суди дійшли висновку, що позивач надав позитивний висновок з оцінки впливу на довкілля планової діяльності "Нарощення золовідвалів №1 та №2 (реконструкція) ВП "Бурштинська ТЕС" АТ "ДТЕК Західенерго", в якому вказано, що ділянка об`єкта планової ділянки передбачається в межах існуючого промислового майданчика, на якому розташовано промислові будівлі, споруди, мережі і комунікації. Відповідно до звіту з оцінки впливу на довкілля природні комплекси відсутні, зникаючі та занесені до Червоної книги України види рослин і тварин, об`єкти Смарагдової мережі, природно-заповідного фонду на території планової діяльності відсутні. Таким чином при проведенні оцінки впливу на довкілля питання можливого негативного впливу внаслідок господарської діяльності позивача на землі природного заповідного фонду Галицького національного парку не розглядалось, що є порушенням ст. 51 Закону № 1264-XII.
13. АТ ДТЕК Західенерго" у касаційній скарзі просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17.10.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.02.2023 у частині вирішення позовних вимог, у задоволенні яких було відмовлено, ухвалити у цій частині нове рішення про задоволення позову.
14. Як на підставу касаційного оскарження позивач покликається на те, що:
(1) суди попередніх інстанцій вирішили спір без врахування висновків щодо застосування норм права, висловлених у постановах Верховного Суду від 31.01.2019 у справі № 809/799/17, від 20.09.2021 у справі № 2040/5544/18.
(2) питання оформлення охоронного зобов`язання не було предметом звернення фізичної особи про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю). У направленні на перевірку вказано значно ширший предмет здійснення заходу нагляду (контролю) ніж питання, порушені у зверненні фізичної особи;
(3) закон не встановлює обов`язок для суб`єктів господарської діяльності звертатися до державних органів для оформлення охоронного зобов`язання, навпаки, державний орган має скласти охоронне зобов`язання та самостійно направити його суб`єкту господарювання;
(4) майданчик розташування золовідвалів № 1 та № 2 Бурштинської ТЕС розташований поза землями заказників, заповітних територій та інших об`єктів природно-заповітного фонду. Бурштинське водосховище не входить до території золовідвалів, де буде здійснюватися планова діяльність. Про це прямо зазначено у Звіті з оцінки впливу на довкілля (с. 91-92).
(5) Держекоінспекція здійснює державний нагляд (контроль) за виконанням умов висновків з оцінки впливу на довкілля; вона не є органом, який встановлює необхідність проведення додаткового висновку з оцінки впливу на довкілля. Вимоги щодо отримання додаткового висновку з ОВД виходять за межі повноважень відповідача. Такий висновок видає уповноважений центральний орган, а не ліцензована проєктна організація;
(6) суди попередніх інстанцій не дослідили висновок з ОВД № 2019262788, у якому зазначено про відсутність необхідності отримання додаткової оцінки впливу на довкілля, а дослідили лише звіт з оцінки впливу на довкілля, що є різними документами.
15. Ухвалою Верховного Суду від 22.03.2023 відкрито касаційне провадження для перевірки правильності застосування судами Закону № 877-V, Закону № 1264-XII, Закону № 2059-VIII у питанні проведення заходу державного нагляду (контролю), зобов`язання суб`єкта господарювання отримати охоронне зобов`язання та додатковий висновок ОВД.
16. У відзиві відповідач покликається на правомірність оскаржуваних рішень з огляду на те, що позивач як постійний землекористувач території, яка належить до природно-заповідного фонду, зобов`язаний здійснювати експлуатацію території з урахування охоронного зобов`язання в силу ч. 5 ст. 53 Закону № 1264-XII.
При проведенні оцінки впливу на довкілля питання можливого негативного впливу внаслідок господарської діяльності позивача на землі природного заповідного фонду Галицького національного парку не розглядалось, що є порушенням ст. 51 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища".
17. Скаржник просив розглядати справу за його участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив в задоволенні такого клопотання.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї.
19. Предметом касаційного розгляду є виключно позовні вимоги, у задоволенні яких відмовили суди першої та апеляційної інстанцій.
(а) щодо оскарження дій щодо перевірки
20. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Згідно зі ст. 1 Закону 1264-XII завданням законодавства про охорону навколишнього природного середовища є регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об`єктів, пов`язаних з історико-культурною спадщиною.
22. Відповідно до ст. 3 Закону №1264-XII основними принципами охорони навколишнього природного середовища, зокрема, є, зокрема: пріоритетність вимог екологічної безпеки, обов`язковість додержання екологічних нормативів та лімітів використання природних ресурсів при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності; б) гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров`я людей; в) запобіжний характер заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; ї) вирішення питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів з урахуванням ступеня антропогенної зміненості територій, сукупної дії факторів, що негативно впливають на екологічну обстановку; й) поєднання заходів стимулювання і відповідальності у справі охорони навколишнього природного середовища.
23. Згідно з абз. 2, 3 ч. 1 ст. 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
24. Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів є Державна екологічна інспекція України, правовий статус якої визначено у Положенні, затвердженому Указом Президента України від 13.04.2011 № 454/2011 (далі - Положення № 454/2011).
25. Згідно з п. 7 Положення № 454/2011 Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, морські екологічні інспекції (Азовська, Азово-Чорноморська, Північно-Західного регіону Чорного моря).
26. Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
27. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою (ч. 2 ст. 7 Закон № 877-V).
28. Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
При цьому суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею (ч. 5 ст. 7 Закон № 877-V).
29. З огляду на положення ч. 6 ст. 7 Закону № 877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. Суб`єкт господарювання має право підписати акт із зауваженнями у разі, якщо не погоджується з актом. У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
30. Позивач, крім скасування припису від 10.02.2022 № 50, також просить визнати протиправними дії відповідача щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ДТЕК Бурштинської ТЕС АТ"ДТЕК Західенерго" у період з 26.01.2022 до 08.02.2022.
31. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 08.09.2021 у справі № 816/228/17 аналізувала можливість скасування наказу про призначення перевірки після її проведення та дійшла такого висновку:
"… у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.
Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.
При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення."
32. Суд вважає цей висновок застосовним і до справи, що розглядається.
33. Отже правомірність дій з призначення та проведення перевірки може бути оцінено судом при вирішенні спору за позовом суб`єкта господарювання про оскарження розпорядчих документів, рішень.
34. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06.02.2018 у справі №826/4278/14, від 20.02.2018 у справі № 803/1130/17 та від 15.07.2019 у справі №820/11047/15 і Верховний Суд не вбачає правових підстав відступити від неї.
35. За таких обставин, враховуючи наведену вище правову позицію Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувані дії відповідача щодо складання припису не порушують прав, свобод або інтересів позивача, що в силу положень ч. 1 ст. 5 КАС України унеможливлює розгляд таких вимог у порядку адміністративного судочинства.
36. Водночас згідно з висновком Великої Палати Верховного Суду, наведеним у постановах від 22.03.2018 у справі №П/9901/135/18 (провадження №11-70сап18), від 31.01.2019 у справі №9901/56/19 (провадження №П/9901/56/19), від 27.06.2019 у справі №9901/920/18 (провадження №11-1455заі18), поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
37. За правилами п. 5 ч. 1 ст. 349, ч. 1 ст. 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
38. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
39. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 3 ст.341 КАС України).
40. В той же час, п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
41. Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій і закриття провадження у справі в частині визнання протиправними дій відповідача щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ДТЕК Бурштинської ТЕС АТ"ДТЕК Західенерго" у період з 26.01.2022 до 08.02.2022.
42. За змістом зазначених норм слідує, що за результатом проведення перевірки орган державного нагляду (контролю) у разі виявлення правопорушення відносно суб`єкта господарювання та наявності підстав для вжиття заходів реагування на підставі акту складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення виявлених порушень.
43. Отже предметом розгляду касаційного суду є виключно припис Держекоінспекції Карпатського округу від 10.02.2022 № 50.
(б) щодо пункту 2 припису
44. Пунктом 2 припису №50 від 10.02.2022 зобов`язано позивача звернутися до Управління екології та природних ресурсів Івано-Франківської адміністрації щодо отримання охоронного зобов`язання на водойму-охолоджувач, що відноситься земель природно-заповідного загально-державного значення Галицького НПП.
45. Статтею 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" передбачено, що рішення про створення природних заповідників, національних природників парків, а також щодо інших територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення приймаються Президентом України.
46. Відповідно до ч. 5 ст.53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" 16.06.1992 № 2456-XII (далі - Закон № 2456-XII) території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням охоронного зобов`язання.
47. Згідно з Указом Президента України "Про створення Галицького національного природного парку" від 09.08.2004 №877/2004 створено на території Галицького району Івано-Франківської області Галицький національний природний парк, який підпорядковано Державному комітету лісового господарства України.
48. Додатками №1 та №2 до вищезазначеного Указу визначено перелік земель, які мають бути надані у постійне користування Галицького національного природного парку з вилученням у землекористувачів та земель, які включаються до складу Галицького національного природного парку без вилучення у землекористувачів. Землекористувачами визначено сільські ради.
49. Відповідно до додатку №2 до Указу Президента України від 09.08.2004 №877/2004 1559 га земель Бурштинської міської ради включаються до складу Галицького національного природного парку без вилучення у землекористувача.
50. Згідно до ч.4 ст. 7 Закону 2456-XII межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
51. Відповідно ч.3 ст. 14 Закону 2456-XII з метою визначення та обґрунтування заходів щодо провадження відповідно до законодавства та вимог міжнародних договорів природоохоронної, науково-дослідної, рекреаційної, господарської діяльності, охорони, відтворення та використання природних комплексів та об`єктів, які передбачається здійснити протягом п`яти років, а також стратегії розвитку об`єкта природно-заповідного фонду на десять років розробляється проект організації території об`єкта природно-заповідного фонду.
52. Згідно з проектом організації території, охорони, відтворення та рекреаційного використання природних комплексів і об`єктів Галицького національного природного парку розроблено Українським державним проектно лісовпорядним виробничим об`єднанням Укрдержліспроект від 2012, перелік земельних ділянок, які увійшли без вилучення в склад Галицького НПП: територія Бурштинської міської ради у розмірі 1559 га Водоймище Бурштинської ТЕС 1260 га.
53. Окрім того, відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.02.2011 №147-р "Про погодження надання водно-болотним угіддям статусу водно-болотних угідь міжнародного значення" Бурштинському водосховищу загальною площею 1260 га надано статус водно-болотних угідь міжнародного значення.
54. Згідно з довідкою про правонаступництво АТ "ДТЕК Західенерго" щодо права постійного користування земельними ділянками від 09.08.2021 останній зазначає, що з 01.01.2002 та після цієї дати є постійним землекористувачем земель, які входили до складу Бурштинської ДРЕС у тому числі водоймища-охолоджувача Бурштинської ТЕС 1260 га.
55. Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.02.2013 №65 затверджено Інструкцію щодо оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти природно-заповідного фонду (Інструкція №65).
56. Відповідно до пунктів 1.3, 1.4 Інструкції №65 охоронним зобов`язанням оформляється передача під охорону території чи об`єкта природно-заповідного фонду з визначенням переліку зобов`язань щодо забезпечення додержання встановленого режиму охорони та збереження. Охоронні зобов`язання на території та об`єкти природно-заповідного фонду оформляються органами, уповноваженими згідно із Законом України "Про природно-заповідний фонд України", землекористувачам (землевласникам) у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду або їх частини, які створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають.
57. Пункт 3.4 Інструкції №65 передбачає, що охоронне зобов`язання підлягає переоформленню у разі: зміни форм власності на землю, на якій розташована(ий) територія чи об`єкт природно-заповідного фонду; зміни землекористувача (землевласника) у межах території чи об`єкта природно-заповідного фонду; внесення змін до положення про територію чи об`єкт природно-заповідного фонду стосовно режиму охорони та збереження.
58. З огляду на зазначене, Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про те, що позивач як постійний землекористувач території, яка належить до природно-заповідного фонду, зобов`язаний здійснювати експлуатацію території природно-заповідного фонду з урахуванням охоронного зобов`язання в силу ч.5 ст. 53 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища".
59. Суд не погоджується з аргументами позивача про те, що питання оформлення охоронного зобов`язання не досліджувалося під час перевірки та відсутнє у направленні на перевірку в розділі "предмет перевірки", адже законодавство не вимагає від суб`єкта подання звернення вказання чітких дій та конкретних питань під час проведення перевірки. У зверненні скаржник зазначив про, на його думку, недотримання позивачем земельного, екологічного, природоохоронного законодавства та вимагав у контролюючого органу відповідного заходу реагування - перевірки дотримання позивачем вказаних приписів. Підставою для проведення позапланового заходу у направленні вказано саме перевірка додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього середовища.
60. Зазначена позиція не суперечить висновкам, викладеними у постановах Верховного Суду від 31.01.2019 у справі N 809/799/17 та від 20.09.2021 у справі N 2040/5544/18, на які покликається позивач.
(в) щодо п. 3 припису
61. Відповідно до п. 3 припису №50 від 10.02.2022 позивач зобов`язаний звернутися до ліцензованої проектної організації щодо отримання додаткового висновку ОВД планової діяльності з "Нарощування золовідвалів №1 та №2 (реконструкція) ВП "Бурштинська ТЕС АТ ДТЕК Західенерго" від 01.07.2019 №7-03/12-2019262788/2 з урахуванням розташування у безпосередній близькості земель природно-заповідного загально-державного значення Галицького НПП (водойма-охолоджувач).
62. Відповідно до ч. 4-7 ст. 51 Закону № 1264-XII проекти господарської та іншої діяльності повинні мати матеріали оцінки її впливу на навколишнє природне середовище і здоров`я людей. Оцінка здійснюється з урахуванням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, екологічної ємкості даної території, стану навколишнього природного середовища в місці, де планується розміщення об`єктів, екологічних прогнозів, перспектив соціально-економічного розвитку регіону, потужності та видів сукупного впливу шкідливих факторів та об`єктів на навколишнє природне середовище. Підприємства, установи та організації, які розміщують, проектують, будують, реконструюють, технічно переозброюють, вводять в дію підприємства, споруди та інші об`єкти, а також проводять дослідну діяльність, що за їх оцінкою може негативно вплинути на стан навколишнього природного середовища, подають центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, спеціальну заяву про це. Забороняється введення в дію підприємств, споруд та інших об`єктів, на яких не забезпечено в повному обсязі додержання всіх екологічних вимог і виконання заходів, передбачених у проектах на будівництво та реконструкцію (розширення та технічне переоснащення).
63. Отже, будь-яке будівництво (реконструкція) об`єктів, які можуть негативно вплинути на стан навколишнього природного середовища, підлягає оцінці впливу.
64. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач надав Звіт з оцінки впливу на довкілля Нарощення золовідвалів №1 та №2 (реконструкція) ВП "Бурштинська ТЕС" АТ ДТЕК "Західенерго". Однак у вищезазначеному звіті відсутня інформація про знаходження на території АТ "ВП Бурштинська ТЕС" водойми-охолоджувача Бурштинської ТЕС, який належить до території Галицького національного природного парку. Під час проведення державного нагляду (контролю) позивачем представлено позитивний висновок з оцінки впливу на довкілля планової діяльності Нарощення золовідвалів №1 та №2 (реконструкція) ВП "Бурштинська ТЕС" АТ "ДТЕК Західенерго".
65. У вищезазначеному висновку стосовно впливу на рослинний, тваринний світ, заповідні об`єкти під час реалізації планової діяльності зазначено, що ділянка об`єкта планової ділянки передбачається в межах існуючого промислового майданчика, на якому є промислові будівлі, споруди, мережі і комунікації. Відповідно до звіту з оцінки впливу на довкілля природні комплекси відсутні, зникаючі та занесені до Червоної книги України види рослин і тварин, об`єкти Смарагдової мережі, природно-заповідного фонду на території планової діяльності відсутні.
66. Апеляційний суд зазначив, що при проведенні оцінки впливу на довкілля питання можливого негативного впливу внаслідок господарської діяльності позивача на землі природного заповідного фонду Галицького національного парку не розглядалося, що є порушенням ст. 51 Закону № 1264-XII.
67. З цим висновком колегія суддів погоджується, адже відповідно до п. 7 ч. 5 ст. 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" у висновку з оцінки впливу на довкілля уповноважений територіальний орган, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою статті 5 цього Закону, - уповноважений центральний орган, якщо з оцінки впливу на довкілля випливає необхідність здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля на іншій стадії проектування - визначає строки та обґрунтовує вимоги щодо її здійснення; додаткова оцінка впливу на довкілля здійснюється за процедурою, передбаченою цим Законом.
68. Суд бере до уваги, що уповноважений центральний орган (Мінприроди) у п. 7 Висновку з ОВД зазначив, що на суб`єкта господарювання не покладається обов`язок із здійснення додаткової оцінки впливу на довкілля.
69. Відповідно до ч. 2 ст. 13 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" якщо під час провадження господарської діяльності, щодо якої здійснювалася оцінка впливу на довкілля, виявлено значний негативний вплив цієї діяльності на життя і здоров`я населення чи довкілля та якщо такий вплив не був оцінений під час здійснення оцінки впливу на довкілля та/або істотно змінює результати оцінки впливу цієї діяльності на довкілля, рішення про провадження такої планованої діяльності за рішенням суду підлягає скасуванню, а діяльність - припиненню.
70. Відповідно до ч. 3 ст. 9 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" при підготовці висновку з оцінки впливу на довкілля уповноважений територіальний орган, а у випадках, визначених частинами третьою і четвертою статті 5 цього Закону, - уповноважений центральний орган розглядає та бере до уваги звіт з оцінки впливу на довкілля та звіт про громадське обговорення.
71. Відповідач під час перевірки виявив, що у звіті з оцінки впливу на довкілля Нарощення золовідвалів №1 та №2 (реконструкція) ВП "Бурштинська ТЕС" АТ ДТЕК "Західенерго" відсутня інформація про знаходження на території АТ "ВП Бурштинська ТЕС" водойми-охолоджувача Бурштинської ТЕС, який належить до території Галицького національного природного парку.
72. Тобто позитивний висновок з оцінки впливу на довкілля планової діяльності Нарощення золовідвалів №1 та №2 (реконструкція) ВП "Бурштинська ТЕС" АТ "ДТЕК Західенерго" не враховував істотну умову, а саме - наявність на території АТ "ВП Бурштинська ТЕС" водойми-охолоджувача Бурштинської ТЕС, тобто такий висновок не може вважатися повним, оскільки він не містить повної інформації про об`єкт, що оцінюється.
73. Суд бере до уваги, що відповідно до абз. 2 пп "а" п. 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України (затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275) на Держекоінспекцію покладається обов`язок здійснювати державний нагляд за виконанням умов висновків з оцінки впливу довкілля. З огляду на те, що висновок з оцінки впливу на довкілля планової діяльності Нарощення золовідвалів №1 та №2 (реконструкція) ВП "Бурштинська ТЕС" АТ "ДТЕК Західенерго" складено з порушенням вимог законодавства, відповідач, виявивши порушення, діючи на виконання своїх завдань, зобов`язав позивача провести додаткову оцінку впливу на довкілля для усунення порушення.
74. Те, що Держекоінспекція не належить до переліку органів, які встановлюють необхідність проведення додаткового висновку з оцінки впливу на довкілля, не є перешкодою для реалізації покладених на неї завдань, які реалізуються шляхом державного нагляду за виконанням умов висновків з оцінки довкілля.
Суд бере до уваги, що такий державний нагляд був би недієвим і звів би нанівець оцінку впливу довкілля, якщо б Держекоінспекція, виявивши порушення під час підготовки висновку чи звіту з оцінки впливу довкілля, не могла б вжити заходи реагування у вигляді видання припису з вимогами усунути порушення. Такі її дії Суд вважає добросовісними, вони відповідають завданням Держекоінспекції та є законними як за підставами, так і за способом їх вчинення.
75. Враховуючи зазначене, Суд не погоджується із твердженням позивача про те, що Держекоінспекція Карпатського округу не має повноважень зобов`язувати позивача звертатися до ліцензованої проєктної організації щодо отримання додаткового висновку оцінки впливу на довкілля планової діяльності.
76. З огляду на це, пункт 3 припису винесено правомірно, та він не підлягає скасуванню як такий, що виходить за межі повноважень органу, який видав припис.
77. Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
78. Відповідно до чч. 1-3 ст. 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
79. Відповідно до ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
80. Враховуючи зазначене, Суд дійшов висновку про необхідність скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції в частині із закриттям провадження у справі.
Керуючись ст. 243 341 345 349 350 356 359 КАС України, Суд -
П О С Т А Н О В И В:
1. Касаційну скаргу Акціонерного товариства "ДТЕК Західенерго" задовольнити частково.
2. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2022 року постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2023 року у справі №380/7526/22 скасувати в частині відмови в задоволенні позовної вимоги про визнання протиправними дій відповідача щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ДТЕК Бурштинської ТЕС АТ"ДТЕК Західенерго" у період з 26 січня 2022 року до 08 лютого 2022 року.
3. Закрити провадження у справі № 520/26475/21 в частині позовних вимог про визнання протиправними дій відповідача щодо проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) ДТЕК Бурштинської ТЕС АТ"ДТЕК Західенерго" у період з 26 січня 2022 року до 08 лютого 2022 року.
4. В іншій частині рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2022 року постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2023 року у справі №380/7526/22 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.
Суддя В.М. Кравчук
Суддя А.А. Єзеров
Суддя О.П. Стародуб