ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 квітня 2024 року
м. Київ
справа № 420/11016/21
адміністративне провадження № К/990/21947/22
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Тацій Л.В., Стеценка С.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу № 420/11016/21
за позовом керівника Доброславської окружної прокуратури Москаленко-Федоркової О.Д. в інтересах держави в особі Южненської міської ради до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області, третя особа на стороні відповідача - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування наказу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року (суд у складі головуючого судді Танцюри К.О.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2022 року (колегія суддів у складі головуючого судді Градовського Ю.М., суддів: Танасогло Т.М., Шеметенко Л.П.) у справі № 420/11016/21
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2021 року керівник Доброславської окружної прокуратури Москаленко-Федоркова О.Д. в інтересах держави в особі Южненської міської ради звернулась до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі по тексту - відповідач, ГУ Держгеокадастру в Одеській області), третя особа на стороні відповідача ОСОБА_1 , в якому просила визнати протиправним та скасувати наказ ГУ Держгеокадастру в Одеській області №15-14441/13-20-СГ від 02 жовтня 2020 року про надання дозволу ОСОБА_1 на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області (за межами населених пунктів), орієнтовний розмір земельної ділянки 1,70 га із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Держгеокадастр повинен був відмовити у видачі дозволу на розробку проекту землеустрою через невідповідність цільового призначення земельної ділянки (місця розташування об`єкту) генеральному плану населеного пункту та іншої містобудівної документації. Оскаржуваний наказ ГУ Держгеокадастру в Одеській області виданий всупереч вимогам діючого земельного законодавства.
Прокурор вказував, що 02 жовтня 2020 року ГУ Держгеокадастру в Одеській області вже не мало повноважень щодо видачі наказів про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок на території Сичавської сільської ради, оскільки з 12 червня 2020 року землі Сичавської сільської ради входили до складу Южненської територіальної громади і повноваження щодо розпорядження ними мала Южненська міська рада.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2022 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Суди попередніх інстанцій відмовили у задоволенні позову з підстав відсутності доказів того, що на момент звернення ОСОБА_1 до ГУ Держгеокадастру в Одеській області із клопотанням від 26 серпня 2020 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та прийняття оскаржуваного наказу, відомості про межі села Сичавка Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області було внесено до Державного земельного кадастру.
На момент виникнення спірних правовідносин спірна земельна ділянка фактично не відносилась до комунальної власності.
Відмовляючи у задоволенні позову суди, посилаючись на висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 30 вересня 2019 року у справі №818/1760/17, від 28 січня 2020 року у справі №2240/2962/18 та від 28 лютого 2020 року у справі №806/3304/18, зазначили, що тільки передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. Надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття в подальшому суб`єктом владних повноважень позитивного рішення щодо відведення земельної ділянки у власність.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
3. 11 серпня 2022 року заступником керівника Одеської обласної прокуратури направлено до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2022 року у справі № 420/11016/21, в якій просить вказані рішення скасувати та прийняти нову постанову. Позовні вимоги задовольнити повністю.
Підставою оскарження судового рішення скаржник зазначає частину першу статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, вказує на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, про неврахування при вирішенні справи висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої палати Верховного Суду та Верховного Суду від 13 листопада 2018 року у справі № 910/2989/18, від 23 січня 2019 року у справі №308/10112/16-а.
Касаційна скарга мотивована тим, що невнесення даних щодо зміни адміністративно-територіальних меж села до земельного кадастру не нівелює рішення органу місцевого самоврядування щодо встановлення меж села, оскільки норми чинного законодавства не пов`язують набуття рішенням відповідної ради про зміну меж адміністративно-територіальної одиниці законної сили саме з внесенням відповідних даних до кадастру, а лише передбачають необхідність здійснення таких дій.
Скаржник зазначає, що спірна земельна ділянка площею 1,7 га, розташована на території Сичавської сільської ради, на час звернення ОСОБА_1 до ГУ Держгеокадастру в Одеській області та на час прийняття спірного наказу належала до земель комунальної власності територіальної громади Южненської міської ради, а ГУ Держгеокадастру в Одеській області, як власник земель державної власності, вже не мав права розпоряджатись цією ділянкою.
4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16 серпня 2022 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів ОСОБА_3, Стеценка С.Г.
Ухвалою Верховного Суду від 05 вересня 2022 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2022 року у справі № 420/11016/21.
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 09 квітня 2024 року № 430, у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_3 , яка входить до складу постійної колегії суддів, проведено повторний автоматизований розподіл судової справи.
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02 квітня 2024 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
5. Верховний суд ухвалою від 11 квітня 2024 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в порядку письмового провадження з 12 квітня 2024 року.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
26 серпня 2020 року ОСОБА_1 звернувся із клопотанням до ГУ Держгеокадастру в Одеській області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтованою площею 1,70 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області (за межами населених пунктів).
ГУ Держгеокадастру в Одеській області прийнято наказ від 02 жовтня 2020 року № 15-14441/13-20-СГ, яким ОСОБА_1 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташовану на території Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області (за межами населених пунктів), орієнтовний розмір земельної ділянки 1,70 га із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства.
Прокурор, вважаючи, що вказаний наказ прийнято неуповноваженою особою, звернувся в суд із позовом про його скасування.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
6. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
7. Колегія суддів Верховного Суду, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанцій норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.
Статтею 173 Земельного кодексу України встановлено, що межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.
Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць.
Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
Включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянками, крім земельних ділянок, визначених частиною четвертою цієї статті.
Землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
У відповідності до статті 46 Закону України «Про землеустрій» за №858-IV від 22 травня 2003 року (далі по тексту - Закон №858-IV), проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж сіл, селищ, міст розробляються за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради.
Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальної одиниці підлягає погодженню сільськими, селищними, міськими, районними радами, районними державними адміністраціями, за рахунок території яких планується здійснити розширення її меж. У разі розширення меж населеного пункту за рахунок території, яка не входить до складу відповідного району, або якщо районна рада не утворена, проект погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласною державною адміністрацією.
Рішення про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць є одночасно рішенням про затвердження проектів землеустрою щодо їх встановлення (зміни).
Відомості про встановлення (зміну) меж адміністративно-територіальних одиниць вносяться до Державного земельного кадастру. Відомості про встановлені (змінені) межі адміністративно-територіальних одиниць зазначаються у витязі з Державного земельного кадастру, який безоплатно видається відповідній сільській, селищній, міській, районній, обласній раді.
8. Правові, економічні та організаційні основи діяльності у сфері державного земельного кадастру визначені ЗУ «Про Державний земельний кадастр» від 07 липня 2011 року №3613-VI (далі по тексту - Закон №3613-VI).
Відповідно до частини першої статті 32 Закон №3613-VI, відомості про межі державного кордону України, межі адміністративно-територіальних одиниць, нормативну грошову оцінку земель, розташованих у межах територій адміністративно-територіальних одиниць, економічну оцінку земель, обмеження у використанні земель, встановлені законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, вносяться до Державного земельного кадастру на підставі рішення відповідного органу державної влади чи органу місцевого самоврядування про встановлення і зміну меж адміністративно-територіальної одиниці, про затвердження документації із землеустрою, документації з оцінки земель, яка є підставою для внесення таких відомостей.
Рішення подається Державному кадастровому реєстратору, який здійснює внесення таких відомостей до Державного земельного кадастру, за бажанням заявника в паперовій чи електронній формі разом з електронним документом, що містить відомості про результати робіт із землеустрою та оцінки земель.
Згідно з частинами другою, четвертою статті 32 «Про Державний земельний кадастр», внесення відомостей до Державного земельного кадастру або надання мотивованої відмови у такому внесенні здійснюється у строк, що не перевищує чотирнадцяти робочих днів з дня отримання відповідної документації, якщо цим Законом не встановлено інший строк для здійснення цих дій.
На підтвердження внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі державного кордону України, межі адміністративно-територіальних одиниць, нормативну грошову оцінку земель, розташованих в межах територій адміністративно-територіальних одиниць, економічну оцінку земель, обмеження у використанні земель, встановлені законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, Державним кадастровим реєстратором безоплатно видається органу, який прийняв відповідне рішення, витяг з Державного земельного кадастру.
9. З огляду на наведені правові норми, колегія суддів КАС ВС погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що межі населеного пункту вважаються встановленими, а органи місцевого самоврядування набувають права розпоряджатися земельними ділянками, які відповідно до розроблених проектів щодо встановлення меж відповідної сільської, селищної, міської ради включаються до їх територій, після встановлення (винесення) меж території населеного пункту в натуру (на місцевість), закріплення меж території межовими знаками та внесення відомостей про земельну ділянку до державного земельного кадастру.
Частиною першою статті 117 Земельного кодексу України передбачено, що передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
У рішенні органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні.
На підставі рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність складається акт приймання-передачі такої земельної ділянки.
Рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї.
Статтею 125 Земельного кодексу України встановлено, що право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (стаття 126 Земельного кодексу України).
Згідно з частиною першою статті 27 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», державна реєстрація права власності та інших речових прав проводиться на підставі рішення власника майна, уповноваженого ним органу про передачу об`єкта нерухомого майна, об`єкта незавершеного будівництва, майбутнього об`єкта нерухомості з державної у комунальну власність чи з комунальної у державну власність або з приватної у державну чи комунальну власність.
10. Суди попередніх інстанцій встановили, що розпорядженням КМУ від 12 червня 2020 року за №20-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територіальних громад Одеської області» затверджено територію Южненської територіальної громади у складі Южненської, Новобілярської, Сичавської територіальних громад.
Рішенням Лиманської районної ради Одеської області від 20 серпня 2020 року №735-VII затверджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Сичавка Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області, встановлено межі села Сичавка Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області загальною площею 1888,1858га.
До Державного земельного кадастру відомості про межі села Сичавка Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області внесені не були.
11. Враховуючи відсутність доказів того, що на момент звернення ОСОБА_1 із клопотанням до ГУ Держгеокадастру в Одеській області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та прийняття оскаржуваного наказу, була проведена державна реєстрація права комунальної власності на спірні земельні ділянки, колегія суддів КАС ВС вважає помилковими доводи скаржника про віднесення цих земельних ділянок до комунальної власності.
Таким чином, згідно встановлених судами попередніх інстанцій обставин, вказані земельні ділянки на момент виникнення спірних правовідносин були землями державної форми власності, а отже Головне управління Держгеокадастру в Одеській області є органом, уповноваженим вирішувати питання про їх передачу у власність.
12. Крім того, в оскаржуваних рішеннях вірно зазначено, що дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є лише стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність, виходячи з наступного.
Зі змісту статті 118 Земельного кодексу України вбачається, що порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:
- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;
- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 ЗК України;
- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до вказаної статті ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок, а надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає прийняття в подальшому суб`єктом владних повноважень позитивного рішення щодо відведення земельної ділянки у власність.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду, зокрема, від 23 грудня 2021 року по справі №480/4737/19 та від 03 серпня 2023 року по справі №300/3771/22.
13. Враховуючи вищезазначене, колегія суддів КАС ВС погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про відсутність законних підстав для визнання протиправним та скасування спірного наказу, оскільки на момент виникнення спірних правовідносин спірна земельна ділянка фактично не відносилась до комунальної власності, у зв`язку із тим, що рішення Лиманської сільської ради за №735-VII від 20 серпня 2020 року не було реалізоване відповідно до норм земельного законодавства.
Колегія суддів також відхиляє покликання позивача на неврахування судами практики Верховного Суду з огляду на нерелевантність наведених позицій обставинам справи та висновкам Суду.
Зокрема, предметом розгляду справи № 910/2989/18 було визнання договору про пайову участь замовника у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту.
У справі №308/10112/16-а предметом розгляду Великої Палати Верховного Суду було визначення юрисдикції спорів стосовно оскарження рішень міської ради про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Таким чином, доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків судів попередніх інстанцій.
14. З огляду на викладене, висновки судів відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08 грудня 2021 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2022 року по справі №420/11016/21 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Стрелець Т.Г.
Судді Стеценко С.Г.
Тацій Л.В.