ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 листопада 2024 року
м. Київ
справа №420/15065/23
адміністративне провадження №К/990/1872/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М.В.,
суддів: Мацедонської В.Е., Мартинюк Н.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Пасс Катерини Миколаївни
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2023 року
(головуючий суддя - Попов В.Ф.)
на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року (головуючий суддя - Косцова І.П., судді: Осіпов Ю.В., Скрипченко В.О.,)
у справі №420/15065/23
за позовом ОСОБА_1
до Державної міграційної служби України, Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області
про визнання протиправним та скасування рішення.
I. РУХ СПРАВИ
1. У червні 2023 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом до Державної міграційної служби України (далі - ДМС України), Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області (далі - ГУ ДМС в Одеській області), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ ГУ ДМС в Одеській області №60 від 24 березня 2023 року про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (далі - Наказ ГУ ДМС в Одеській області, Наказ №60);
- визнати протиправним та скасувати рішення ДМС України №05-23 від 25 травня 2023 року про відхилення скарги на рішення територіального органу ДМС про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (далі - рішення ДМС);
- зобов`язати ГУ ДМС в Одеській області повторного розглянути його заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
2. В обґрунтування позову зазначено, що позивачем наведено достатньо аргументів та доказів того, що в республіці Туркменістан можливі його переслідування та арешт через політичну ситуацію в державі, скасування безвізового виїзду, обмеження вільного пересування, переслідування за ознакою національності, у зв`язку з тривалим неповерненням у країну та вступом у шлюб з іноземкою.
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2023 року, залишеним змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року, в задоволенні позовних вимог відмовлено.
4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач через свого представника звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду.
5. Ухвалою Верховного Суду від 23 травня 2024 року відкрито касаційне провадження за скаргою позивача.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. ОСОБА_2 народився ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином республіки Туркменістан.
7. 21 жовтня 2011 року позивач легально прибув на територію України на підставі паспортного документу серії НОМЕР_2 від 28 квітня 2011 року з метою навчання.
8. На період навчання в Одеському національному політехнічному університеті позивач був документований посвідкою на тимчасове проживання в Україні серії НОМЕР_1 , терміном дії з 12 листопада 2014 року по 15 жовтня 2018 року.
9. З 16 жовтня 2018 року ОСОБА_2 знаходився на території України нелегально, без документів на право проживання.
10. За порушення правил перебування іноземців в Україні, а саме: ухилення від виїзду з України після закінчення відповідного терміну перебування, відповідальність за яке передбачена частиною першою статті 203 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП), постановою від 09 листопада 2022 року ПН МОД №009234 ОСОБА_2 був притягнутий до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу в розмірі 1 700 грн.
11. 09 листопада 2022 року ГУ ДМС в Одеській області прийнято рішення №745 про примусове повернення в країну походження громадянина Туркменістану ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , та зобов`язано його покинути територію України у термін до 08 грудня 2022 року.
12. 23 січня 2023 року за порушення частини першої статті 203 КУпАП відносно ОСОБА_1 складено протокол про адміністративне правопорушення ПР МОД №009422 та постановою про накладення адміністративного стягнення від 23 січня 2023 року ПН МОД №009514 позивача притягнуто до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу в розмірі 1 700 грн.
13. Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 25 січня 2023 року у справі №522/1788/23, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2023 року, затримано громадянина ОСОБА_3 , ІНФОРМАЦІЯ_2 , з метою ідентифікації та забезпечення примусового видворення за межі території України строком на 6 місяців до 23 липня 2023 року з поміщенням до пункту тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України.
14. Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 01 лютого 2023 року у справі №522/1789/23 примусово видворено за межі території України громадянина Туркменістану ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_2 .
15. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2023 року рішення суду першої інстанції скасовано. Ухвалено нове рішення, яким у задоволені позовних вимог ГУ ДМС України в Одеській області відмовлено.
16. 10 березня 2023 року ОСОБА_2 звернувся до ГУ ДМС в Одеській області із заявою про надання міжнародного захисту.
17. 24 березня 2023 року ГУ ДМС в Одеській області прийнято Наказ №60 про відмову ОСОБА_4 в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту відповідно до частин четвертої, шостої статті 8 Закону України від 08 липня 2011 року №3671-VI «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» (далі - Закон №3671-VI) та пунктів 4.3, 4.4 Правил розгляду заяв та оформлення документів, необхідних для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, втрату і позбавлення статусу біженця та додаткового захисту і скасування рішення про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, затверджені наказом Міністерства внутрішніх справ України від 07 вересня 2011 року №649 (далі - Правила №649).
18. 12 квітня 2023 року ОСОБА_2 звернувся до ДМС України зі скаргою на Наказ ГУ ДМС в Одеській області.
19. Рішенням ДМС України від 25 травня 2023 року скаргу ОСОБА_1 відхилено.
20. Не погоджуючись із Наказом №60 та рішенням ДМС України, позивач звернувся до суду.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
21. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, зазначив про обґрунтованість висновку ГУ ДМС в Одеській області та Наказу № 60 про відмову в оформленні документів про визнання біженцем або собою яка потребує додаткового захисту стосовно позивача.
22. Суди вказали, що позивач має усі можливості для безпечного повернення до регіону постійного проживання, враховуючи необґрунтованість та відсутність взагалі історії переслідування позивача та проаналізовану особову справу, якою підтверджена відсутність існування серйозних ризиків життю або здоров`ю особи в країні громадянської належності. Виїзд позивача за межі Туркменістану не носив характеру втечі від переслідування, не був обумовлений небезпекою зазнати безпосередньої загрози, не встановлено можливості застосування щодо нього смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання або загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини у разі повернення до Туркменістану.
23. Щодо оскарження позивачем рішення ДМС України про відхилення скарги на рішення територіального органу ДМС про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, суди вказали, що таке рішення не може бути предметом оскарження, оскільки на права та обов`язки позивача впливає саме Наказ №60, який позивачем оскаржений і цьому наказу та його відповідності нормам діючого законодавства судами дано оцінку.
24. Касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 відкрито на підстав пункту 1 частини четвертої статі 328 КАС України.
25. У касаційній скарзі вказано, що судами попередніх інстанцій в оскаржуваних рішеннях застосовано статтю 8 Закону №3671-VI без врахування правових висновках у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 07 лютого 2022 року у справі №640/19866/20, від 20 січня 202 року у справі №815/4355/17, у справі №820/6354/16, від 17 грудня 2020 року у справі №420/3258/19, від 31 березня 2021 року у справі №520/12239/19, від 20 жовтня 2022 року у справі №420/8190/21.
26. У касаційній скарзі представник позивача наголошував, що оцінка обґрунтованості та реальності наведених заявником побоювань стати жертвою переслідувань в країні своєї громадянської належності повинна здійснюватися міграційними органами виключно після прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
27. ДМС України подала відзив на касаційну скаргу позивача, в якій просила оскаржувані рішення залишити без змін, а скаргу - без задоволення. Відповідач вказав, що ОСОБА_4 було відмовлено в оформленні документів для вирішення питання про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту на підставі частини шостої статті 8 Закону №3671-VI, оскільки заява позивача була очевидно необґрунтованою, а у позивача відсутні умови, зазначені пунктами 1 чи 13 частини першої статті 1 Закону №3671-VI.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
28. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
29. Спір у цій справі виник у зв`язку із проходженням позивачем процедури набуття статусу біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, яка регламентована статтями 5-10 Закону №3671-VI. Орган міграційної служби відмовив громадянину Туркменістану в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, зазначивши, що подана ним заява є очевидно необґрунтованою.
30. Суди першої та апеляційної інстанцій визнали законність відмови органу міграційної служби в оформленні документів позивачу. Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій, враховуючи відсутність взагалі історії переслідування позивача та проаналізовану особову справу, якою підтверджена відсутність існування серйозних ризиків життю або здоров`ю особи в країні громадянської належності, дійшли висновку, що ОСОБА_2 має усі можливості для повернення до регіону постійного проживання, оскільки його виїзд за межі Туркменістану не носив характеру втечі від переслідування, не був обумовлений небезпекою зазнати безпосередньої загрози, не встановлено можливості застосування щодо нього смертної кари або виконання вироку про смертну кару чи тортур, нелюдського або такого, що принижує гідність, поводження чи покарання або загальнопоширеного насильства в ситуаціях міжнародного або внутрішнього збройного конфлікту чи систематичного порушення прав людини у разі повернення до Туркменістану. Також суди зауважили, що інформація по країні походження сама по собі не може бути підставою для позитивного вирішення питання щодо надання статусу біженця особам, які прибули до України та звернулися із такою заявою або визнання особою, що потребує додаткового захисту, без наявності передбачених на це законодавством підстав щодо конкретної особи, яка звернулася за захистом.
31. Верховний Суд не погоджується із висновком судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.
32. Відповідно до ухвали Верховного Суду від 23 травня 2024 року касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верхового Суду про відступлення від такого висновку.
33. Представник скаржника у касаційній скарзі посилається на те, що судами не було враховано позицію Верховного Суду, сформовану у постановах від 07 лютого 2022 року у справі №640/19866/20, від 31 березня 2021 року у справі №520/12239/19, від 20 січня 2020 року у справі №815/4355/17, від 24 квітня 2020 року у справі №820/6354/16, від 17 грудня 2020 року №420/3258/19, від 20 жовтня 2022 року №420/8190/21.
34. Колегія суддів Верховного Суду уважає за необхідне зазначити таке.
35. Так, у вище вказаних постановах Верховний Суд вказав, що Закон №3671-VI визначає наступні етапи щодо заяви про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту:
- подання заяви про визнання біженцем або особи, що потребує додаткового або тимчасового захисту, та її прийняття уповноваженим органом (частина шоста статті 5 Закону №3671-VI);
- оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Даний етап включає попередній (формальний) розгляд заяви, без розгляду заяви по суті (статті 7-8 Закону №3671-VI);
- безпосередньо розгляд заяви по суті та прийняття рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, чи про відмову у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту (статті 9-10 Закону №3671-VI).
36. Статтею 8 Закону №3671-VI передбачається безпосередня реєстрація заяви-анкети та формування справи, за результатом чого (триває 15 робочих днів з моменту реєстрації заяви-анкети) приймається рішення про оформлення або відмову в оформленні документів для вирішення питання.
37. На даному етапі, згідно з частиною шостою статті 8 зазначеного Закону - фактично здійснюється відхилення очевидно необґрунтованих заяв, тобто тих, де взагалі відсутні обставини, що вказані в пункті 1 чи 13 статті 1 Закону №3671-VI, а також, якщо особа видає себе за іншу, або якщо раніше особа вже зверталась з такою заявою.
38. У свою чергу, позивач, звертаючись до ГУ ДМС в Одеській області із заявою, зазначав обставини, за яких він не може повернутися додому, а саме: переслідування правоохоронними органами членів його сім`ї, звернення до батьків із відповідними запитами про його місце перебування, та численні випадки безпідставних арештів у зв`язку із інакомисленням та відмінними національними поглядами його родичів. Зауважив, що до його батьків вже не неодноразово звертались представники міграційного органу щодо необхідності повернення його додому. Позивач наголосив, що його рідний брат наразі не може виїхати закордон, оскільки щодо нього була встановлена заборона виїзду з Туркменістану на 5 років після повернення із заробітків закордону. Також ОСОБА_2 вказав, що йому вже загрожує безпідставне кримінальне провадження, у зв`язку із тим, що він ухиляється від проходження військової служби, а у разі, якщо особи призовного віку не повертаються через заявлений строк відсутності в Туркменістані, після повернення їм передбачено покарання у вигляді довічного ув`язнення.
39. Згідно зі статтею 9 Закону №3671-VI передбачається безпосередній розгляд документів - визначення обставин, за якими здійснюється звернення, розгляд їх на предмет обґрунтованості та прийняття безпосереднього рішення про надання або відмову в наданні статусу - згідно поданої заяви. Саме в рамках проведення вказаного розгляду вже приймається рішення по суті поданої заяви - надання або відмова в наданні статусу.
40. Також, Верховний Суд зауважив, що зі змісту підпункту «е» пункту 5.1. Правил №649 вбачається, що саме на етапі безпосереднього розгляду заяви після прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту проводиться комплексне та системне вивчення документів, наявних в особовій справі заявника, перевірка фактів, повідомлених заявником або його законним представником, відомостей та обставин, про які зазначено у заяві про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, і які не підтверджуються документами або іншими фактичними даними, можуть бути враховані під час підготовки висновку за умови, що твердження заявника стосовно обставин, зазначених у заяві, є послідовними і правдоподібними, надана ним інформація не суперечить загальновідомим відомостям, що мають відношення до справи заявника та встановлена загальна правдоподібність заяви тощо.
41. Додаткового, Верховний Суд звернув увагу, що згідно з абзацом 4 підпункту «е» пункту 5.1. Правил №649 оцінка заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, здійснюється на індивідуальній основі і включає в себе вивчення наявних відомостей про: всі відповідні факти, що стосуються країни походження на момент прийняття рішення щодо заяви, в тому числі закони і інші нормативно-правові акти країни походження заявника і порядок їх застосування; відповідні твердження і документи, представлені заявником, у тому числі інформацію про те, що заявник був або може стати об`єктом переслідування чи об`єктом завдання серйозної шкоди; особисті дані і обставини заявника, включаючи інформацію про те, що заявник був чи може стати об`єктом переслідування чи йому може бути завдано серйозної шкоди.
42. Отже, відмова в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту на попередній стадії приймається виключно в тому випадку, якщо заява є явно необґрунтованою.
43. Водночас, прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту є лише попередньою стадією розгляду заяви позивача про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, а не вирішенням питання про надання такого статусу по суті.
44. Таким чином, оцінка обґрунтованості побоювань внаслідок повідомлених заявником обставин здійснюється уповноваженою посадовою особою територіального органу державної міграційної служби вже після прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
45. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 20 січня 2020 року у справі № 815/4355/17, від 24 квітня 2020 року у справі № 820/6354/16, від 17 грудня 2020 року у справі №420/3258/19, від 31 березня 2021 року у справі №520/12239/19, від 07 лютого 2022 року у справі №640/19866/20, від 20 жовтня 2022 року у справі №420/8190/21 і Верховний Суд не вбачає підстав для відступу від неї. Вказану правову позицію не було застосовано судами
46. Ураховуючи вищевикладене, Верховний Суд погоджується із твердженнями скаржника, що рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту прийнято відповідачем в порушення статей 8-10 Закону №3671-VI та встановленої процедури, так як відповідач фактично здійснив передчасний розгляд заяви по суті на стадії її попереднього розгляду та передчасно прийняв рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
47. Указане дає підстави для висновку про передчасність наказу ГУ ДМС України в Одеській області від 07 травня 2021 року №86 та, відповідно, про його протиправність, що є підставою для його скасування.
48. Окрім того, враховуючи, що саме до дискреційних повноважень органу Державної міграційної служби належить прийняття рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, або про відмову в оформленні документів для вирішення зазначеного питання за результатами їх збору, дослідження та аналізу, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку про наявність підстав для задоволення позовної вимоги щодо зобов`язати ГУ ДМС в Одеській області повторного розглянути заяву ОСОБА_1 від 10 березня 2023 про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.
49. Також Верховний Суд наголошує на неправомірності висновку судів попередніх інстанцій про те, що рішення ДМС України №05-23 від 25 травня 2023 року (про відхилення скарги на рішення територіального органу ДМС) не може бути предметом оскарження, не є рішенням суб`єкта владних повноважень та не впливає на права та обов`язки позивача.
50. Необхідно зазначити, що Верховний Суд неодноразово розглядав справи, де предметом спору було рішення ДМС України про відхилення скарги на рішення територіального органу ДМС України, зокрема у справах №640/19866/20 (постанова від 07 лютого 2022 року), №820/6354/16 (постанова від 24 квітня 2020 року).
51. У свою чергу, статтею 12 Закону №3671-VI визначено процедуру оскарження рішення про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. За результатами такого оскарження центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, приймає рішення або про задоволення, або про відхилення скарги. Отже, вказаною правовою нормою надається право особи, якій відмовили в оформленні документів, подати скаргу на рішення територіального органу ДМС України за для перегляду вищого органу - ДМС України. Тобто твердження судів попередніх інстанцій про те, що таке рішення ДМС України не випливає на права особи є необґрунтованим.
52. Враховуючи, що колегія суддів прийшла до висновку про наявність підстав для скасування наказу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області №60 від 24 березня 2023 року, скасуванню також підлягає і рішення Державної міграційної служби України №05-23 від 25 травня 2023 року.
53. Відповідно до частин першої-третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
54. Згідно з частиною першою статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
55. З огляду на викладене, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції скасувати та ухвалити нову постанову про задоволення позову.
56. Відповідно до пункту 14 частини першої статті 5 Закону України «Про судовий збір» від сплати судового збору під час розгляду справи в усіх судових інстанціях звільняються, зокрема, позивачі - у справах у порядку, визначеному статтею 12 Закону №3671-VI.
57. Ураховуючи, що позивач звільнений від сплати судового збору та відсутність підтвердження понесення інших судових витрат, у зв`язку з розглядом справи, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341 345 351 356 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_5 задовольнити.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29 серпня 2023 року, постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року скасувати.
Прийняти нову постанову у справі №420/15065/23, якою адміністративний позов ОСОБА_5 до Державної міграційної служби України, Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області про визнання протиправним та скасування рішення задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області №60 від 24 березня 2023 року.
Визнати протиправним та скасувати рішення Державної міграційної служби України №05-23 від 25 травня 2023 року.
Зобов`язати Головне управління Державної міграційної служби України в Одеській області повторно розглянути заяву громадянина Туркменістану від 10 березня 2023 року про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту у порядку, визначеному статтею 8 Закону України від 8 липня 2011 року №3671-VI «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
В.Е. Мацедонська
Н.М. Мартинюк,
Судді Верховного Суду