№ 420/22301/23

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 липня 2025 року

м. Київ

справа № 420/22301/23

адміністративне провадження № К/990/3135/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,

суддів - Мацедонської В.Е., Смоковича М.І.,

розглянув як суд касаційної інстанції в порядку письмового провадження адміністративну справу № 420/22301/23

за позовом Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр» Одеської міської ради, за участю третьої особи - Одеської міської ради, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито,

за касаційною скаргою Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09.10.2023, ухвалене суддею Завальнюком І.В., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2023, ухвалену у складі: судді-доповідача Коваля М.П., суддів Турецької І.О., Джабурія О.В.,

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

Приморська окружна прокуратура міста Одеси (далі - позивач) звернулася до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області (далі - ГУ ДСНС в Одеській області), Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр» (далі - відповідач, КП «Сервісний центр»), за участю третьої особи - Одеської міської ради, з вимогами:

- визнати протиправною бездіяльність КП «Сервісний центр» у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту № 57240, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85, до використання за призначенням;

- зобов`язати КП «Сервісний центр» вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту № 57240, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85, з метою використання її за призначенням, відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09 липня 2018 року.

На обґрунтування позову позивач зазначив, що захисна споруда № 57240, що розташована за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85, і перебуває на балансі відповідача, має незадовільний стан, що є порушенням установлених державою гарантій забезпечення захисту мирного населення. Водночас ДСНС в особі його територіальних органів спільно з обласною військовою адміністрацією, на які покладено функції контролю за утримання захисних споруд цивільного захисту, дій щодо приведення захисної спору у належний стан не вчинили.

З урахуванням викладеного, позивач уважає, що в цій справі є підстави для представництва інтересів держави, відповідно до статті 131-1 Конституції України, статей 23 Закону України «Про прокуратуру» та 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), шляхом пред`явлення відповідного позову.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

Судами попередніх інстанцій встановлено, що територіальна громада міста Одеси в особі Одеської міської ради є власником нежитлового приміщення протирадіаційного укриття № 57240, площею 124,4 кв. м., розташованого за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85.

Рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 27.10.2022 № 256 «Про передачу Комунальному підприємству «Сервісний центр» на баланс та закріплення за ним на праві господарського відання захисних споруд цивільного захисту» в управління КП «Сервісний центр» була передана зазначена захисна споруда цивільного захисту.

З метою визначення стану готовності зазначеної споруди за участю представників Муніципальної безпеки Одеської міської ради та ГУ ДСНС України в Одеській області проведено її комісійне обстеження, за результатом якого складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 28.03.2022, згідно з яким споруда цивільного захисту № 57240 оцінюється як обмежено готова до використання за призначенням.

За участі представників ДСНС, Приморської окружної прокуратури міста Одеси, Національної поліції та Приморської РА Одеської міської ради 07.07.2023 проведено повторний огляд захисної споруди цивільного захисту № 57240, про що складено акт оперативного огляду об`єкта (будівлі, споруди, приміщення) щодо можливості його використання для укриття населення. Згідно з указаним актом система вентиляції та фільтрації повітря відсутня; гумові ущільнювачі дверей потребують заміни. Захисну споруду цивільного захисту не приведено у готовність.

Листом від 05.07.2023 Приморська окружна прокуратура м. Одеси повідомила ГУ ДСНС в Одеській області про встановлені порушення з боку власників (балансоутримувачів) законодавства у сфері цивільного захисту населення, а також про необхідність вжиття заходів щодо поновлення порушених прав держави, у тому числі шляхом звернення до суду з позовами.

Листом № 60 01.3-4954/6010 від 12.07.2023 ГУ ДСНС України в Одеській області повідомило, що у зв`язку із забороною проведення планових і позапланових заходів державного нагляду (контролю), відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 303 від 13.03.2022, вжиття заходів реагування за фактом виявлених порушень неможливе.

Листом від 11.07.2023 № 52-7092вих-23 Приморська окружна прокуратура міста Одеси повідомила Одеську обласну військову адміністрацію про встановлені порушення вимог чинного законодавства з боку КП «Сервісний центр» та про необхідність вжиття заходів реагування для поновлення прав та інтересів держави.

У відповідь на вказаний лист Одеська обласна військова адміністрації листом № 7572/6/01-46/8181/2-23 від 10.08.2023 повідомила прокуратуру про те, що заходи за результатами перевірки, у тому числі у судовому порядку, до балансоутримувача не вживалися.

Посилаючись на неготовність захисної споруди до експлуатації за призначенням, а також на невжиття ГУ ДСНС в Одеській області, Одеською обласною військовою адміністрацією заходів для приведення її у стан готовності, Приморська окружна прокуратура міста Одеси звернулася до суду з позовом в інтересах держави.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09.10.2023, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2023, позов задоволено:

- визнано протиправною бездіяльність КП «Сервісний центр» у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту № 57240, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85, до використання за призначенням;

- зобов`язано КП «Сервісний центр» вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту № 57240, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85, з метою використання її за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням покладається на суб`єктів господарювання, на балансі яких вони перебувають.

Установивши, що захисна споруда цивільного захисту № 57240, розташована за адресою: м. Одеса, вул. Базарна, 85, перебувала / перебуває у стані, що виключає можливість її використання за призначенням, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про обґрунтованість позовних вимог.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

23.01.2024 від Одеської міської ради до Суду надійшла касаційна скарга, у якій скаржник просив скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09.10.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2023 та ухвалити нове, яким позов залишити без розгляду.

Ухвалою Суду від 12.02.2024 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

За доводами Одеської міської ради, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, у подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, а саме про те, чи наділене ГУ ДСНС в Одеській області, в особі якого прокуратурою подано позов в інтересах держави, правом на звернення до суду з позовною заявою про визнання протиправною бездіяльності щодо належного утримання захисних споруд цивільного захисту та зобов`язання вчинити дії щодо їхнього приведення у належний стан.

Як зазначає скаржник, з 29.10.2022 набрали чинності норми Закону України від 06.10.2022 №2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України доповнено положенням, відповідно до якого ДСНС та її територіальні органи звертаються до суду «з інших підстав, визначених законом».

Скаржник доводить, що вказане положення судами попередніх інстанцій помилково розтлумачене як таке, що надає територіальному органу ДСНС звертатися до суду з будь-якими позовами, адже як зазначено в самій нормі підстави для такого звернення мають бути передбачені законом. Проте жодним законом не визначено повноважень ДСНС звертатися з позовами про зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності

Скаржник також зазначає, що обраний позивачем спосіб захисту порушених інтересів держави є неефективним, адже зобов`язання балансоутримувача захисної споруди забезпечувати її готовність для використання випливає безпосередньо із закону й не потребує підтвердження судовим рішенням.

Приморська окружна прокуратура міста Одеси у відзиві на касаційну скаргу зауважив, що Великою Палатою Верховного Суду у межах справи № 820/4717/16 вже вирішувалися питання, які підіймає в касаційній скарзі Одеська міська рада. Так, у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 Велика Палата Верховного Суду зазначила про можливість ДСНС бути позивачем у подібних правовідносинах з огляду на її завдання та функції у сфері цивільної оборони та захисту населення в умовах надзвичайних ситуацій.

На Одеську обласну державну (військову) адміністрацію законом також покладений обов`язок щодо здійснення контролю за станом утримання захисних споруд цивільного захисту та готовності їх до використання за призначенням.

На думку Приморської окружної прокуратури міста Одеси, бездіяльність ГУ ДСНС в Одеській області й Одеської обласної військової адміністрації та невиконання відповідачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, призводить до порушення інтересів держави в частині можливого завдання шкоди життю та здоров`ю людей, що є підставою для представництва прокурором інтересів держави.

Відзиви на касаційну скаргу від інших учасників справи не надійшли.

02.04.2024 від Одеської міської ради надійшло клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, як таку, що містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

Відповідно до вимог частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.

Згідно з частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

У силу частини другої статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується більшістю від складу суду, що розглядає справу.

За змістом указаних процесуальних норм, вирішуючи питання щодо наявності чи відсутності підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Суд, керуючись внутрішнім переконанням, у кожному конкретному випадку, з урахуванням змісту спірних правовідносин, оцінює наявність виключної правової проблеми та необхідність передачі справи для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Проаналізувавши зазначені у клопотанні підстави, якими обґрунтовано необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Суду дійшов висновку про відсутність у спірних відносинах виключної правової проблеми, вирішити яку можливо лише через передачу матеріалів цієї справи на розгляд до Великої Палати Верховного Суду.

Отже, Суд не вбачає підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Частиною першою статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що до системи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, входять сили цивільного захисту, заклади освіти та наукові установи, заклади охорони здоров`я (медичні підрозділи) (далі - органи та підрозділи цивільного захисту), що належать до сфери його управління.

Згідно з частиною другою статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, зокрема:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти;

- звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача(частина четверта статті 53 КАС України).

За правилами частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Відповідно до частини тринадцятої статті 171 КАС України суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху та у разі неусунення указаних недоліків застосовуються приписи пункту 7 частини першої статті 240 КАС України.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру»), статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

VI. Позиція Верховного Суду

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває права на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення такого захисту проявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, коли він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неефективною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

У статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках. Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду з позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.

Суд зазначає, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той, усупереч закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен зазначити, а суд - перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

У цій справі звернення Приморської окружної прокуратури міста Одеси до суду обґрунтовано такими ключовими аргументами:

- орган ДСНС є спеціально уповноваженим державним органом, на якого покладено обов`язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, який має повноваження звернутися до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди, проте таких заходів не здійснював, у зв`язку з чим прокурор набув права на представництво держави у таких правовідносинах;

- відповідно до статті 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони), які у розумінні статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» можуть звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення її повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України, проте своїх обов`язків не виконують.

Отже, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС в Одеській області спільно з Одеською обласною військовою адміністрацією. Проте, з огляду на їхню бездіяльність, інтереси держави ними не захищаються, тому із цим позовом звертається саме прокурор.

У контексті наведеного першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС в Одеській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у цій справі.

Після відкриття касаційного провадження у цій справі, Верховний Суд у постановах від 23.01.2025 у справі №520/16197/23 та від 30.01.2025 у справі №400/10777/23 сформував правовий висновок щодо застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, у взаємозв`язку зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» у правовідносинах, пов`язаних із зверненням прокурора до суду в інтересах держави в особі територіального органу ДСНС з позовом до балансоутримувача захисної спору про приведення її в стан готовності.

У постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23 та від 30.01.2025 у справі № 400/10777/23 Верховний Суд, проаналізувавши законодавчі положення щодо обсягу повноважень ДСНС у питанні реалізації державної політики щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Як зазначив Верховний Суд у постанові від 30.01.2025 у справі № 400/10777/23, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2022 №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Водночас указаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 16 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України);

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 48 Кодексу цивільного захисту України);

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти (пункт 51 Кодексу цивільного захисту України).

З 29.10.2022 набрали чинності норми Закону України від 06.10.2022 №2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Незважаючи на вказані зміни у Кодексі цивільного захисту України, норми Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052 (далі - Положення №1052), на момент звернення прокурора до суду (у справі № 400/10777/23 - серпень 2023 року), змінено не було.

На час виникнення спірних правовідносин механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку визначався Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138 (далі - Порядок №138).

За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку №138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Згідно з пунктом 12 Порядку №138 (у редакції, чинній на час звернення до суду; у справі № 400/10777/23 - серпень 2023 року) здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема планових і позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону №877-V).

Проте самостійне звернення до суду органу ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання як захід контролю Законом № 877-V не передбачено.

Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і в постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, у якій Суд указав, що на відміну від попередньої редакції норми статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України її чинна редакція (з 29.10.2022) передбачає право ДСНС на звернення до суду також і з інших підстав, визначених законом.

За висновком Верховного Суду, коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилося, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву.

У контексті викладеного, Верховний Суд звернув увагу на загальні вимоги щодо здійснення державного нагляду (контролю), передбачені статтею 4 Закону №877-V, відповідно до частини четвертої якої орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Виключно законами встановлюються:

- органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

- види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

- повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

- вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

- спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);

- санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Указані норми, за висновком Верховного Суду, також визначають прямий зв`язок між законодавчим положенням і повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання.

У підпункті 48 пункту 4 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052), передбачено, що ДСНС, відповідно до покладених на неї завдань, складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

Отже, Положенням № 1052 до завдань ДСНС та її територіальних органів віднесено звернення до адміністративного суду лише з питань застосування заходів реагування. Водночас ні положення Кодексу цивільного захисту України, ні інші закони України не встановлюють інших додаткових випадків для звернення ДСНС до адміністративного суду.

Аналогічні висновки щодо відсутності у ДСНС, та, як наслідок, і в прокурора в особі ДСНС повноважень на звернення до суду з позовом до балансоутримувача захисної споруди щодо приведення її у належний стан були викладені Верховним Судом також у постановах від 24.01.2025 у справі № 520/13228/23, у справі № 520/30126/23, від 30.01.2025 у справі № 560/17801/23, від 30.01.2025 у справі № 400/4928/22, від 30.01.2025 у справі №420/22304/23.

Таким чином, повертаючись до обставин цієї справи, Суд на підставі аналізу зазначених норм законодавства та висновків Верховного Суду, викладених, зокрема, у справах № 520/16197/23 та №400/10777/23, констатує, що Кодекс цивільного захисту України не передбачає повноважень територіального органу ДСНС на звернення до суду із заявленими позовними вимогами.

Верховний Суд також вже вирішував справи, у яких поряд із територіальним органом ДСНС як орган, в особі якого прокурор подає позов, було зазначено також обласну державну адміністрацію (обласну військову адміністрацію).

Зокрема, у постановах Верховного Суду від 30.01.2025, від 27.02.2025 у справах №420/22304/23 та 420/17642/22 та від 19.03.2025 у справі № 420/25964/23 зазначено, що зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначено Законом України «Про правовий режим воєнного стану» від 12.05.2015 № 389-VIII (далі - Закон № 389-VIII).

Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 389-VIII на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

На виконання Закону № 389-VIII для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, Президентом України видано Указ від 24.02.2022 № 68/2022 «Про утворення військових адміністрацій», згідно із пунктом 1 якого утворено, зокрема, Одеську обласну військову адміністрацію.

У зв`язку з утворенням військових адміністрацій, зазначених у цій статті, обласні, Київська міська державні адміністрації та голови цих адміністрацій набувають статусу відповідних військових адміністрацій та начальників цих військових адміністрацій (пункт 1 Указу Президента України від 24.02.2022 № 68/2022).

Статтею 15 Закону № 389-VIII визначено повноваження військових адміністрацій.

Частиною першою статті 15 Закону № 389-VIII передбачено, що військові адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України «Про оборону України», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», «Про критичну інфраструктуру», цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.

У силу вимог пункту 8 частини третьої статті 15 Закону № 389-VIII районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.

Стаття 15 Закону № 389-VIII містить вичерпний перелік повноважень, наданих військовим адміністраціям, повноваження на звернення до суду із позовними вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту у цій статті відсутні.

За таких обставин обласна військова адміністрація не є особою, якій належить право вимоги за позовом до суб`єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та про зобов`язання вчинити відповідні дії.

Посилання прокурора у відзиві на касаційну скаргу на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСУНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), Суд уважає помилковим, з огляду на таке.

По-перше, як випливає з ухвали Верховного Суду від 29.11.2018 та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, указаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.

Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу, погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Водночас межі касаційного оскарження не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

Також правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21.04.2022 № 2228-IX.

По-друге, на момент звернення прокурора із позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16 діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121-123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», яка відрізняється від редакції цієї статті, чинної на момент звернення прокурора із цим позовом.

Зрештою, обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису) є відмінними від обставин цієї справи.

Суд також бере до уваги, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02.11.2023 року в справі № 260/4199/22 надавала відповідь на питання щодо застосовності зроблених нею у справі №820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду та зазначила таке:

«Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України».

Верховний Суд також неодноразово вирішував питання застосування норм статті 23 Закону № 1697-VII та статті 53 КАС України стосовно права прокурора на звернення до суду в інтересах держави у контексті необхідності врахування висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах №520/30126/23, № 520/13228/23 та № 400/9970/23, від 30.01.2025 у справі № 420/22304/23, від 31.01.2025 № 320/3128/23, від 06.02.2025 у справі № 160/18617/23 та інших. Практика Верховного Суду щодо застосування вказаних норм права у подібних правовідносинах є сталою та послідовною, а висновки, наведені у вказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи. Суд не знаходить підстав для відступу від цих висновків, уважає їх застосовними до обставин цієї справи.

Стосовно посилань прокуратури на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, Суд звертає увагу на таке.

Так, за позицією Великої Палати Верховного Суду в указаній постанові прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону № 1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Водночас Суд повторює, що в спірних правовідносинах ГУ ДСНС в Одеській області не має права на звернення до суду з позовом про зобов`язання відповідача привести у стан готовності захисту споруди цивільного захисту з метою використання їх за призначенням. Тобто, ГУ ДСНС в Одеській області не є тим компетентним органом, про який йдеться у викладеному висновку Великої Палати Верховного Суду, а тому, такий висновок не може бути прикладом (не)правильного застосування судами положень статті 23 Закону № 1697-VII.

З огляду на викладене, прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не можуть набути статусу позивача.

Суд звертає увагу, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Установлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже, і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

Суд зауважує, що за правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви. Однак такі процесуальні дії суд може вчинити лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 1 частини першої статті 240 КАС України).

Аналогічні висновки у подібних правовідносинах викладені у постановах Верховного Суду від 27.02.2025 у справі № 420/17642/22, від 14.03.2025 у справі № 160/9754/22, від 05.06.2025 у справі №420/4128/23, від 27.06.2025 у справі №160/16394/22.

Пунктом 5 частини першої статті 349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Частиною першою статті 354 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Отже, Верховний Суд дійшов висновку, що під час ухвалення рішень суди першої та апеляційної інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права та порушили норми процесуального права, а тому відповідно до положень статті 354 КАС України рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а позовна заява - залишенню без розгляду.

Керуючись статтями 3 240 341 345 349 354 355 356 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Одеської міської ради задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09.10.2023 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20.12.2023 скасувати.

Позов Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр» Одеської міської ради, за участю третьої особи - Одеської міської ради, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: О. Р. Радишевська

Судді: В. Е. Мацедонська

М. І. Смокович