ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 жовтня 2024 року
м. Київ
справа № 420/2288/16-а
адміністративне провадження № К/990/10436/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Загороднюка А.Г.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Новопсковського районного суду Луганської області від 09.12.2021 (суддя-доповідач - О.С. Стеценко)
та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2024 (суддя-доповідач - А.В. Гайдар, судді - Е.Г. Казначеєв, І.Д. Компанієць),
ухвалені за заявою ОСОБА_1 про заміну сторони виконавчого провадженняу справі № 420/2288/16-а
за позовом ОСОБА_1
до Новопсковської районної ради,
за участю третьої особи - Старобільської районної ради,
про визнання противоправним і скасування рішення про звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та моральної шкоди,
установив:
Обставини справи
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Новопсковської районної ради, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Новопсковської районної ради сьомого скликання № 6/1 від 03.06.2016 «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Новопсковської районної ради сьомого скликання ОСОБА_1 »;
- поновити ОСОБА_1 на посаді заступника голови Новопсковської районної ради сьомого скликання;
- стягнути з Новопсковської районної ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у сумі 77 124, 04 грн;
- стягнути з Новопсковської районної ради на користь ОСОБА_1 моральну шкоду у сумі 50 000 грн.
2. Постановою Новопсковського районного суду Луганської області від 11.05.2017 позов задоволено частково. Визнано протиправним і скасовано рішення Новопсковської районної ради сьомого скликання від 03.06.2016 № 6/1 «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Новопсковської районної ради сьомого скликання ОСОБА_1 ». Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника голови Новопсковської районної ради сьомого скликання. Стягнуто з Новопсковської районної ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у сумі 120 992, 76 грн. Стягнуто з Новопсковської районної ради на користь ОСОБА_1 моральну шкоду у сумі 5000 грн. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Стягнуто з Новопсковської районної ради на користь держави судовий збір у розмірі 1259, 93 грн. Постанову суду в частині поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць звернуто до негайного виконання.
3. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 04.07.2017 постанову суду першої інстанції змінено. В абзаці четвертому постанови Новопськовського районного суду Луганської області від 11.05.2017 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу з суми 120992, 76 грн змінено на суму 81427,13 грн. У решті постанову суду першої інстанції залишено без змін.
4. Постановою Верховного Суду від 15.11.2018 скасовано постанову Новопсковського районного суду Луганської області від 11.05.2017 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 04.07.2017 в частині задоволення позовних вимог про стягнення з Новопсковської районної ради на користь ОСОБА_1 моральної шкоди у сумі 5000 грн та в частині стягнення з Новопсковської районної ради на користь держави судового збору у розмірі 1259, 93 грн. Прийнято в частині позовних вимог про стягнення з Новопсковської районної ради на користь ОСОБА_1 моральної шкоди у сумі 5000 грн нове рішення про відмову у задоволенні позову. В решті судові рішення залишено без змін.
5. 25.11.2021 ОСОБА_1 звернулась до суду першої інстанції із заявою про заміну сторони виконавчого провадження шляхом заміни боржника Новопсковську районну раду правонаступником Старобільською районною радою.
6. Ухвалою Новопсковського районного суду Луганської області від 09.12.2021, залишеною без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2024, у задоволенні заяви ОСОБА_1 про заміну сторони виконавчого провадження шляхом заміни боржника його правонаступником відмовлено.
7. При ухваленні рішень суди попередніх інстанцій виходили з того, що з 11.12.2020 Новопсковська районна рада сьомого скликання припинила своє існування, а депутатські повноваження ОСОБА_1 припинились відповідно до частини другої статті 4 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», відповідно підстави для заміни сторони виконавчого провадження шляхом заміни боржника Новопсковської районної ради його правонаступником - Старобільською районною радою відсутні.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
8. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати, прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
9. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач вказує, що 03.06.2016 рішенням Новопсковської районної ради вона була звільнена з посади заступника голови Новопсковської районної ради. Незаконність звільнення позивача була встановлена судовими рішеннями у справі. Проте відповідач відмовився приймати колективне рішення щодо виконання рішень судів трьох інстанцій в частині негайного поновлення позивача на посаді. Позивач звернулася до органу виконавчої служби з виконавчим листом. Проте орган виконавчої служби не зміг забезпечити виконання судового рішення у справі в частині поновлення позивача на посаді, оскільки поновлення працівника на виборній посаді не врегульовано на законодавчому рівні. Вказане зумовило звернення позивача до суду з заявою про заміну сторони виконавчого провадження. За доводами позивача, Старобільська районна рада є правонаступником Новопсковської районної ради, в тому числі і щодо трудових відносин працівників. Скаржниця звертає увагу на те, що Старобільська районна рада, як правонаступник Новопсковської районної ради, неодноразово виплачувала позивачу кошти за вимушений прогул. Також позивач зауважує, що хоча повноваження районних рад, які представляли інтереси територіальних громад районів, ліквідованих Верховною Радою України, закінчуються в день набуття повноважень обраними на відповідних перших місцевих виборах районними радами районів, утворених Верховною Радою України, а саме з 11.12.2020 депутатські повноваження позивача скінчилися, проте ніякого рішення щодо звільнення позивача як працівника Новопсковської районної ради та щодо припинення трудових відносин з позивачем прийнято не було.
Позиція інших учасників справи
10. У відзиві на касаційну скаргу Старобільська районна рада з доводами та вимогами скаржника не погоджується, просить у задоволенні вимог касаційної скарги відмовити у повному обсязі.
Рух касаційної скарги
11. Ухвалою Верховного Суду від 01.04.2024 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
12. Ухвалою Верховного Суду від 15.10.2024 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Оцінка Верховного Суду
13. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, виходить із такого.
14. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про виконавче провадження» виконавчим провадженням як завершальною стадією судового провадження і примусового виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) вважається сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
15. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України «Про виконавче провадження» відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню рішення на підставі таких виконавчих документів, зокрема, виконавчих листів та наказів, що видаються судами у передбачених законом випадках на підставі судових рішень, рішень третейського суду, рішень міжнародного комерційного арбітражу, рішень іноземних судів та на інших підставах, визначених законом або міжнародним договором України.
16. Частинами першою та п`ятою статті 15 Закону України «Про виконавче провадження» визначено, що сторонами виконавчого провадження є стягувач і боржник.
У разі вибуття однієї із сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.
17. Статтею 52 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.
18. Частиною першою статті 379 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.
19. Аналіз наведених правових норм свідчить, що правонаступництвом у виконавчому провадженні необхідно розуміти заміну однієї зі сторін (стягувача або боржника) з переходом прав та обов`язків до іншої особи (правонаступника), що раніше не брали участі у виконавчому провадженні. Правонаступництво можливе на всіх стадіях виконавчого провадження - з моменту відкриття виконавчого провадження до його закінчення.
20. Заміна сторони виконавчого провадження відбувається у разі вибуття однієї зі сторін та полягає у вступі на її місце її правонаступника. У даному випадку визначальною умовою є саме факт правонаступництва, тобто передача прав та обов`язків (адміністративної компетенції) однієї особи іншій.
21. Верховним Судом у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду ухвалено постанову від 11.10.2019 у справі № 812/1408/16, в якій сформовано наступний правовий висновок.
22. Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
23. У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
24. У постанові від 11.10.2019 у справі № 812/1408/16 Верховний Суд вказав, що правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
25. У такому разі також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.
26. Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.
27. При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.
28. Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.
29. Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.
30. При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.
31. У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.
32. Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.
33. Так, судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно постанови Новопсковського районного суду Луганської області від 11.05.2017 у справі № 420/2288/16-а позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення Новопсковської районної ради сьомого скликання від 03.06.2016 № 6/1 «Про дострокове припинення повноважень заступника голови Новопсковської районної ради сьомого скликання ОСОБА_1 », поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника голови Новопсковської районної ради сьомого скликання та стягнуто середній заробіток за час вимушеного прогулу у сумі 120 992, 76 грн.
34. На виконання постанови суду видано 17.05.2017 виконавчий лист Новопсковського районного суду Луганської області № 420/2288/16-а в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника голови Новопсковської районної ради сьомого скликання та стягнення з Новопсковської районної ради на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу у сумі 120 992,76 грн, боржник - Новопсковська районна рада, стягувач - ОСОБА_1 .
35. Відповідно до рішення № 2/4 від 18.12.2020 «Про початок реорганізації Новопсковської районної ради Луганської області шляхом приєднання до Старобільської районної ради Луганської області» розпочато процедура реорганізації Новопсковської районної ради шляхом приєднання до Старобільської районної ради. Старобільська районна рада є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Новопсковської районної ради.
36. 17.07.2020 Верховна Рада України прийняла постанову № 807-IX «Про утворення та ліквідацію районів», відповідно до абзацу восьмого підпункту 12 пункту 1 утворено у Луганській області Старобільський район (з адміністративним центром у місті Старобільськ) у складі територій Біловодської селищної, Білолуцької селищної, Марківської селищної, Міловської селищної, Новопсковської селищної, Старобільської міської, Чмирівської сільської, Шульгинської сільської територіальних громад, затверджених Кабінетом Міністрів України.
37. Згідно з підпунктом 12 пункту 3 постанови Верховної Ради України від 17 липня 2020 року № 807-IX «Про утворення та ліквідацію районів» ліквідовано у Луганській області: Антрацитівський, Біловодський, Білокуракинський, Довжанський, Кремінський, Лутугинський, Марківський, Міловський, Новоайдарський, Новопсковський, Перевальський, Попаснянський, Сватівський, Слов`яносербський, Сорокинський, Станично-Луганський, Старобільський, Троїцький райони.
38. Пунктом 4 постанови Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-IX «Про утворення та ліквідацію районів» установлено, що: 1) вибори депутатів районних рад у районах, ліквідованих відповідно до пункту 3 цієї Постанови, не проводяться; 2) повноваження депутатів районних рад у районах, ліквідованих відповідно до пункту 3 цієї Постанови, припиняються в день набуття повноважень депутатів районних рад, обраних на перших виборах до районних рад у районах, утворених відповідно до пункту 1 цієї Постанови.
39. Відповідно до підпункту 3 пункту 6-2 Розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України припинення повноважень районних рад, а також припинення районних рад як юридичних осіб у зв`язку із змінами в адміністративно-територіальному устрої України здійснюються з урахуванням таких положень: районна рада, яка представляє спільні інтереси територіальних громад новоутвореного району, з дня набуття нею повноважень є правонаступником всього майна, прав та обов`язків районних рад, які представляли спільні інтереси територіальних громад ліквідованих районів, території яких включені до складу новоутвореного району, якщо інше не передбачено цим Законом.
40. 11.12.2020 відбулася перша сесія Старобільської районної ради восьмого скликання, на засіданні якої було прийнято рішення № 1/1 «Про початок повноважень депутатів Старобільської районної ради восьмого скликання».
41. Таким чином, 11.12.2020 Новопсковська районна рада сьомого скликання припинила своє існування.
42. Враховуючи вищенаведені норми та підхід Верховного Суду при визначенні процесуального правонаступництва, є підстави вважати, що у спірних правовідносинах Старобільська районна рада є правонаступником Новопсковської районної ради.
43. Водночас, ключовим у даному випадку є питання щодо того, чи наявні підстави для заміни Новопсковської районної ради (боржника у виконавчому провадженні щодо виконання рішення про поновлення позивача на посаді) правонаступником - Старобільською районною радою.
44. Так, судами встановлено, що позивач проходила службу на посаді заступника голови Новопсковської районної ради.
45. Відповідно до рішення суду, на виконання якого видано виконавчий лист, позивач підлягає поновленню на посаді, з якої її звільнено - заступника голови Новопсковської районної ради.
46. Частинами першою та другою статті 56 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» районна, районна у місті рада обирає заступника голови ради.
Обласна рада обирає першого заступника, заступника голови ради.
Заступник голови районної, районної у місті (у разі її створення) ради, перший заступник, заступник голови обласної ради обираються відповідною радою в межах строку її повноважень з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснюють свої повноваження до припинення ними повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків дострокового припинення їх повноважень у порядку, встановленому частинами третьою та четвертою цієї статті.
47. Згідно з частинами першою та другою статті 4 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».
Повноваження депутата місцевої ради починаються з дня відкриття першої сесії відповідної ради з моменту офіційного оголошення підсумків виборів відповідною територіальною виборчою комісією і закінчуються в день відкриття першої сесії цієї ради нового скликання, крім передбачених законом випадків дострокового припинення повноважень депутата місцевої ради або ради, до складу якої його обрано.
48. Як зазначалося вище, за змістом пункту 4 постанови Верховної Ради України від 17.07.2020 № 807-IX «Про утворення та ліквідацію районів» повноваження депутатів районних рад у районах, ліквідованих відповідно до пункту 3 цієї Постанови, припиняються в день набуття повноважень депутатів районних рад, обраних на перших виборах до районних рад у районах, утворених відповідно до пункту 1 цієї Постанови.
49. З наведеного слідує, що з 11.12.2020, коли відбулася перша сесія Старобільської районної ради восьмого скликання, депутатські повноваження ОСОБА_1 припинилися відповідно до закону.
50. Оскільки посада позивача є виборною, поновлення позивача на посаді є неможливим в силу закону, відповідно є підстави вважати, що у спірних правовідносинах заміна сторони виконавчого провадження в частині виконання рішення про поновлення позивача на посаді є неможливою.
51. Тобто у спірних правовідносинах Старобільська районна рада не є компетентним органом, який зможе відновити порушені права позивача, відповідно заміна боржника у виконавчому провадженні Новопсковської районної ради правонаступником - Старобільською районною радою, з огляду на специфіку проходження служби в органі місцевого самоврядування, не призведе до відновлення порушених прав позивача, шляхом поновлення її на посаді.
52. З огляду на встановлені обставини справи та правове регулювання спірних правовідносин, висновок судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення заяви позивача про заміну сторони виконавчого провадження є правильним.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
53. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушень норм матеріального чи процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.
54. Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
постановив:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Новопсковського районного суду Луганської області від 09.12.2021 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2024 у справі № 420/2288/16-а залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Ж.М. Мельник-Томенко
Судді А.Г. Загороднюк
Н.М. Мартинюк